קידוח גז מול חופי ישראל / צילום: ענת כהן
הרגולטורים התעוררו משנתם
בחודשים האחרונים מתלהט הוויכוח הציבורי סביב סוגיית משק הגז הטבעי במספר מישורים: ריכוזיות נובל אנרג'י ודלק בשליטה במאגרי הגז; הבטחות הרגולטור שמופרות; קיומה של ודאות בהיבט העסקי עבור המשקיעים; מינוף התועלת במשק הגז הטבעי עבור ציבור הצרכנים; שינויים במבנה הבעלות והכנסת תחרות; פיקוח מחירים; פרמיית הסיכון של המשקיעים שצריכה לקבל ביטוי במחיר הגז; יוקר המחיה (שקופץ בכל הזדמנות למרומי השיח), וכן הלאה.
במאמר זה ננסה להתמקד בשאלה אחת פשוטה: האם קידום התחרות הינו בבחינת "המטרה שמקדשת את האמצעים" כשמדובר במשק הגז, או שמא ישנו פתרון אחר שמוותר על עיקרון התחרות כדי להשיג תועלות אחרות.
המשק הישראלי ניצב בפני אחד הרגעים המכריעים בתולדותיו - הן ברמת ההשפעה על משק האנרגיה, והן בהיבט של יכולת הניהול וההשפעה של הממשלה על השווקים. בשנים האחרונות, אפשר הרגולטור לחברות נובל אנרג'י ודלק להשתלט על מאגרי הגז הטבעי של ישראל. אל תתבלבלו - החברות לא "גנבו" באישון לילה את הרשאתו לעשות כן.
אין טעם לבכות על חלב שנשפך, אבל החברות התקדמו על בסיס מתווה שלא כלל שינוי בעלות, פיקוח מחירים, או כל צעד אחר שכיום מדברים עליו כעל תורה מסיני. הדברים התנהלו על רקע היעדר מדיניות ברורה וסדורה של הממשלה וחוסר תיאום בקרב הפקידות הבכירה לאור ההשתהות והזיגזוג של הממונה, ולאור שתיקתם של אלה שהיו אמורים להיות חלק מתהליך הסדרת הגז הטבעי, אך נאלמו דום עד לרגע שבו התעורר הממונה.
לאחרונה פורסמה טיוטה של "החלטה סופית" בעניין, שקדם לה שינוי דרמטי בעמדתו של הממונה על ההגבלים העסקיים. או אז התעוררו רגולטורים נוספים משנתם העמוקה כדי להעיר על עמדתו של הממונה ולהאיר את עיניו לגבי טיב ההסדר שאליו הוא שואף - תחרות בכל מחיר. אבל האם באמת ההחלטה הסופית של הממשלה נכונה וראויה והיא זו שתוביל אותנו לחוף המבטחים של התחרות המשוכללת, או שמא ראוי למצוא פתרון אחר תוך ויתור על עיקרון התחרות בכל מחיר?
לטעמי, הניסיון לרצות את כולם, כולל את החברות, הארגונים החברתיים והממונה עצמו - וזאת מבלי לערער על העיקרון הנ"ל - הוא חסר סיכוי, ויש לשאוף דווקא לפשרה שבה אף אחד לא מרוצה באמת. כל כלכלן מתחיל מקבל חינוך ל"קדושת השוק התחרותי", אך בדרך כלל לא נותנים מספיק את הדעת על מכלול התנאים, שלרוב הם בלתי מעשיים לחלוטין, שנדרשים לקיום השוק המשוכלל האידיאלי.
במציאות, כשל שוק שכיח יותר מאשר מודל השוק שבספרים. ומה לעשות, אלה הם המקרים שבהם יש לרגולטור עבודה ועליו לפעול בחוכמה ובזהירות הראויה על מנת להבטיח תפקוד תקין של המשק על כל היבטיו ולאורך זמן בהתייחס למשקיעים, היצרנים, המשווקים, הצרכנים והסביבה.
פיקוח מחירים הוא "תותח כבד" במנגנון הכלים הרגולטוריים. הוא יכול להיות יעיל מאוד, אך הפעלתו מורכבת ומצריכה גם משאבים וגם תבונה וקור רוח. ברור שמדובר בכלי ששמור למקרים מסוימים ואין כל כוונה להפוך את המשק כולו למפוקח. עם זאת, יש להודות ביושר כי ברובם המוחלט של המקרים שבהם מתקיים פיקוח, המשמעות היא כי אין תחרות והסיכוי להיווצרותה של תחרות מצומצם ביותר.
מדובר בנושא שהוא בבחינת מה קדם למה - הביצה או התרנגולת, אבל התשובה אינה משנה אלא רק המציאות. מדובר בהעדפה לגיטימית של קביעת מחיר אחיד למוצר אחיד שנשלט באופן ברור על ידי הממשלה, תוך הכרה בחסרונות המנגנון - פחות תחרות ותמריץ מופחת עבור יזמים להיכנס לשוק מסוים, כל זאת מתוך אמונה או תקווה כי היתרונות בפיקוח עולים על חסרונותיו. כך, יקבע באמצעות פיקוח המחירים, מחיר נמוך יותר ממחירו של המוצר טרם התערבותה של הממשלה.
כשיש כשל שוק נדרשת התערבות הממשלה
הרצון להימנע מפיקוח על המחירים מצד הממונה על ההגבלים מוביל למדיניות שעיקרה תחרות בכל מחיר. כך למשל, בהסדר עם מפעלי "נשר" נקבע כי ככל שייכנס מתחרה חדש לשוק, במקביל לעידוד הייבוא - יהיה בכך תחליף ראוי לפיקוח מחירים. האם בכל ענף מדובר בהחלטה מושכלת, או שמא ישנם מקומות שבהם מדובר בהחלטה לא סבירה? האם הדבר תלוי בהיותו של המוצר סחיר - כלומר, כזה שניתן לייבאו בקלות יחסית מחו"ל או שהתשובה שונה כשמדובר במשאב טבע כמו גז או אשלג? האם גם שירות חיוני כמו אשפוז בחדר מיון צריך להיות נתון ל"תחרות"? האם זה בכלל אפשרי?
במקרים רבים, תחרות לא יכולה להיות מושגת בנקודת זמן נתונה ולכן יש לייצר תנאים מקדימים תכנוניים שייטיבו עם הצרכן, אך יאפשרו ליזם החזר השקעה ורווח סביר, ברמת ודאות גבוהה ולאורך שנים. לא חסרות דוגמאות. כך למשל, תחבורה ציבורית לא יכולה להיות תחרותית בנקודת זמן נתונה, לכן מאפשרים לחברות להתחרות על "אשכולות של קווים" תוך הצבת סטנדרטים לתדירות של הקווים, לתנאי שירות מסוימים, לסוגי אוטובוסים מתאימים, במקביל להבטחה של תמיכה מצד הממשלה למשך פרק זמן ארוך דיו כדי לייצר ודאות עבור החברות המפעילות את הקווים.
גם הולכת חשמל איננה בת-תחרות מפאת ההשקעות העצומות הכרוכות בבנייה ובתחזוקה של קווי הולכה של חשמל (כמו גם השלכותיה הסביבתיות), ולכן גם במדינות שבהן פועלים מספר יצרני חשמל (בפרופורציות שונות מסך השוק) אין תחרות על ההולכה.
לגבי בתי חולים קיימת רפואה פרטית שמתחרה במקומות שנוחים לה. רמז: לא תמצאו אותה בחדר המיון שצריך להיות נגיש בפריסה ארצית טובה. זאת, בשל העובדה שזמן ההגעה אליו הוא המרכיב המכריע ביותר בסיכויי ההישרדות של נפגע בתאונת דרכים. רפואה פרטית תתקיים במתקן מפואר יחסית, שהחולה יגיע אליו, עם חסכונותיו, מכל מקום בארץ או בתבל. זה לגיטימי. ככה השוק עובד. לא כל קרקע פוריה דיה להצמחת תחרות.
ניתן להביא דוגמאות נוספות אבל המסר ברור - במקומות שבהם מתקיים "כשל שוק", קרי השוק המשוכלל לא יכול לספק את השירות הרלוונטי, נדרשת התערבות הממשלה ואין להותיר את פתרון הבעיה לכוחות השוק. ככלל, במקומות שבהם המוצר כולל השקעות הוניות רבות, ובוודאי כאשר מדובר בתשתיות ובמשאבי טבע - מספר השחקנים צפוי להיות מצומצם והפתרון איננו "פתרון בית ספר". כל מקרה לגופו.
שוק הטלפון הקווי הוא דוגמה שמכילה את הרע מכל העולמות. שני שחקנים בלבד - בזק והוט - מתקיימים בתחום הזה. הוט חיה וקיימת לאחר תלאות רבות ורק בגלל שהרגולטור עשה כל אשר לאל ידו כדי לאפשר לה להתחרות בבזק. כלומר, קודם הוקמה בזק על חורבות רשות ממשלתית שעסקה בתקשורת קווית, לאחר מכן היא הופרטה, ורק אז נזכרו שצריך לייצר לה תחרות כי מונופול עסקי הוא רע לצרכנים.
60% רווח תפעולי לבזק - אם מישהו מתעניין - זהו השיעור האחרון שדווח עליו לאחר עשרות שנים שבהן משרד התקשורת נלחם בחברה. נכון שהתחרות על השוק הסיטונאי בפתח ונכון שיש שחקנים רבים נוספים בענף התקשורת ונכון ששוק התקשורת צפוי לשנות את פניו בשנים הבאות - ועדיין, האם ייתכן שאי אפשר להילחם בכל החזיתות וגם להצליח?
תזכורת: בזק, לא רק שהייתה מפוקחת לאורך השנים, אלא היא גם נתונה לרגולציה כבדה, ואלה לא ממש עזרו בהיבט של נטל עודף שמוטל על הצרכנים (זאת מבלי להתייחס לאיכות השירות של מוצרי החברה).
לפקח מבלי להתנצל
משאבי טבע הם מוצר שמערב הרבה רגשות. לאחר שהגז הטבעי התגלה וההתלהבות הראשונית נרגעת קצת, הציבור שמח להכריז שזה "שלנו". אך לפני התגלית, רק אוהבי סיכון מטורפים החליטו להשקיע בחיפוש המטמון - ואין הרבה כאלה. הרבה השקעות מסוכנות נעשותף ורובן נמחקות, מבלי שהציבור כלל מודע לכך. נכון שהן נעשות לא מתוך אהבה מזוקקת לזולת אלא מתוך אינטרס כספי, ועדיין ברור שתגליות של משאבי טבע הוא "שירות" שכל הציבור מעוניין בו.
אז נכון, פיקוח מחירים אמור להיות המוצא האחרון של הממשלה במידה שהיא כשלה בניסיונות להשיג תחרות משוכללת עם מספר ראוי של שחקנים. פיקוח מחירים לא יכול להוות תחליף ליזמות, לחדשנות, להשקעות, לתחרות בת-קיימא ועוד. אלא, שפיקוח מחירים עוזר לא מעט לחברות המפוקחות יותר מאשר לצרכנים.
חוליי הפיקוח ידועים וברורים: מרגע שמפקחים המחיר עלול להיצמד למחירון המפוקח, ללא תמריץ להשתפר ובאופן שמניא יזמים נוספים להשקיע בתחום; הרגולטור עסוק במאבק מתמיד עם החברה המפוקחת על הרווחיות הראויה, התקורות, ההשקעות המיותרות, מנגנון ההצמדה הראוי וכן הלאה. השוק, כמעט תמיד, ייטיב לעשות את העבודה עבור הממשלה. לא בכדי בכל מקום שבו קיים פיקוח מחירים, מספר החברות הפועלות בענף מצומצם ביותר.
לעתים, נכון וראוי לפקח מבלי להתנצל. לדוגמה, כאשר אדם נכנס לתחנת הדלק הוא "לקוח שבוי" - החברות מרוויחות מעט מאוד על דלק ולא מעט בכלל על מוצרים נלווים וחנויות הנוחות - אך רק הבנזין מפוקח. יחד עם זאת, הבון-טון של ארגונים חברתיים מסוימים ושל פוליטיקאים לפני בחירות, לפיו יש לפקח על מאות מוצרים, מעיד על חוסר הבנה של מנגנוני השוק החופשי.
השוק מסוגל להתמודד עם פיקוח על רשימה מצומצמת יחסית של מוצרים, בעוד שהרחבה משמעותית של אותה רשימה מחזירה את הממשלה לתכנון ולפיקוח על ענפים שלמים מבלי שיש לכך כל הצדקה כלכלית. שיקולים "חברתיים" פופוליסטיים קצרי טווח לא יכולים להוות עילה רצינית לפיקוח רחב היקף כמו זה שתוכנן על ידי שר האוצר הקודם בשלהי הקדנציה שלו.
ניסיון להתערב במבני הבעלות ובמספר השחקנים נדון לכישלון
ראוי שייעשה פיקוח על מחירי הגז הטבעי, ויפה שעה אחת קודם. לטעמי, נדמה כי בכל תרחיש שבו הממשלה תנסה להתערב במבני הבעלות ובמספר השחקנים הפועלים בענף הגז הטבעי - תחת אמונה יוקדת כי זהו המזור לתחלואי המצב הנוכחי - דינה להיכשל. אמון המשקיעים, האמון ברגולטור, ודאות בשווקים, תמריץ להשקעה במשק האנרגיה, השפעה על עליות האנרגיה ויוקר המחיה - אין שום תרחיש שבו כל המטרות הללו תושגנה, ולכן צריך להחליט על מה לוותר.
נדמה כי דווקא ועדת ששינסקי (לדורותיה), שפועלת להסדרת חלקה של המדינה במשאבי המדינה הטבעיים (מחצבים, גז, מכרות, וכו'), פעלה "מלמעלה". ואולי קברניטי המדינה צריכים לשאוב עידוד מההצלחה היחסית של הוועדה (איזון יחסי בין חלקה של המדינה מחד, תוך הקניית ודאות ליזמים מאידך - ונתעלם מהפספוס בנושא כריית המלח), ולפעול באותו אופן - "מלמעלה".
כלומר, להניח בצד את העיסוק במבני הבעלות ובניסיון לכפות עוד שחקנים (שאולי לא קיימים ואולי לא רוצים להגיע לאור ההתנהלות הקפריזית), לפעול בכיוון אחד בלבד: פיקוח מחירים (עם יתרון משפטי משמעותי שכן הממשלה לא התחייבה להיעדר פיקוח, ודיון מקצועי ייעשה במסגרת ועדת המחירים תוך סיוע של חברות בינלאומיות מתאימות). גם אם החברות ינסו לעשות כל שבידן כדי להוכיח שהן מפסידות ולהן זה עולה יותר, וגם אם משרדי הממשלה לא מסוגלים להתמודד עם טיעונים אלה בעצמם - תואיל הממשלה לשכור שירותים של חברות בינלאומיות המתמחות בנושא זה, בדיוק כפי שעשתה בוועדת ששינסקי - תוך ריכוז וניתוח של עלויות ההפקה כולל עלויות הפיתוח, רווחיות ראויה, מנגנון ההצמדה הראוי שייבחן אחת ל-5 שנים וכו'.
נכון, יהיו ויכוחים בין הצדדים, אפילו כאלה שיגיעו לערכאות משפטיות. ועדיין, במסגרת ועדות ששינסקי כבר נקבעו כללים בנושא, כך שאפשר יהיה להתבסס עליהם ולשלבם עם מנגנוני הצמדה מקובלים וידועים בעולם. הצעה זו אולי נשמעת תבוסתנית, אבל למעשה, המצב הפוך. הממונה על ההגבלים הפך את העיסוק בתחרות לבבת עינו, וכל ניסיון להדיר שינה מעיני הממונה נתקל בתגובות אלימות, כאילו כל מי שלא מקבל עמדה זו בהכרח מצדד בחברות הגז.
אז לא תהיה תחרות במשק הגז הטבעי? אז מה? כל עוד המחיר יהיה ראוי, כזה שמניב רווח לא מוגזם ליזמים, כל עוד מנגנון ההצמדה יהיה הולם וכל עוד ההסדר יעניק ודאות ארוכת טווח לכלל המעורבים - מה רע בכך? גם בשוק הגז הטבעי העולמי לא קיים משק עם ריבוי שחקנים. ישנם עוד הרבה שווקים שבהם אין ריבוי שחקנים והממשלה פועלת להסדרתם, לא תמיד באמצעות יצירת תחרות, אלא באמצעות הצבת מגבלות על הרווחיות, קביעת איכות השירות, הנהגת חוזים מפוקחים מול לקוחות החברה ועוד. בהחלט ייתכן כי דווקא לאחר קביעת מנגנון פיקוח ברור ויציב מבנה הבעלות ישתנה בלי התערבות הממשלה, אלא כחלק משוק של קונים מרצון ומוכרים מרצון.
אז הפעלת כוח ריבוני - בהחלט. רגולציה כבדה - אדרבא. אין הדבר סותר ודאות ארוכת טווח למשקיעים לצד שמירה על האינטרסים של לקוחות המונופול, גדולים וקטנים כאחד. אבל לא מתוך ניסיון לפרק את הפירמידה מלמטה, אלא על ידי קיטום ראשה מלמעלה.
*** הכותב הוא סמנכ"ל רשות המסים לשעבר ויו"ר ועדת המחירים הבינמשרדית