שמואל האוזר, דודו זקן ודיוויד גילה / צילום: דוברות רשות ני"ע
מרבית הרגולטורים הפיננסים בישראל התכנסו היום (ב') במשרדי רשות ני"ע בירושלים, כדי להתייעץ עם העמיתים, גורמים מהשוק ואישים מהאקדמיה ביחס למבנה הרצוי לרגולציה הפיננסית בישראל.
"אנו לא יכולים להיות כל אחד בעמדתו הוא ולומר שזו האמת המוחלטת. המכנה המשותף הוא שיש תמימות דעים ביחס לכך שיש בעיה ברגולציה בישראל, וצריך לעשות משהו", אמר יו"ר רשות ני"ע שמואל האוזר. "יש תיאום שוטף בין המפקחים, ויש יותר הסכמות מאי-הסכמות. יש צורך בהקמת צוות מלמעלה ליציבות פיננסית".
האוזר המשיך ואמר: "ב-6 השנים האחרונות הייתה התפתחות של הדיון על מבנה הרגולציה הרצוי בישראל. זה נושא שאי אפשר לא לטפל בו. צריך לעשות שינוי. יש לנו 3 אפשרויות לגבי ישראל: להשאיר את המצב כמו שהוא, או לעבור לרגולטור מאוחד-רגולטור על או ליצור מבנה פיקוח דו-ראשי - twin peaks. צריך יהיה להקים בישראל ועדה שתבחן את הנושא. אנחנו מציעים מודל דו-ראשי, עם אבחנה של מי עושה מה: רשות לפיקוח יציבותי, שיהיה בנק ישראל, ואילו רשות ני"ע תהיה אחראית לפן הצרכני. מדינות הנוהגות במודל כזה כיום הן אוסטרליה, צרפת וניו זילנד".
"הרגולציה באה לשרת את המשק", אמר המפקח על הבנקים דודו זקן. "על הגופים הפיננסיים חלים דינים מתחומים שונים, ולכן החשיבות בשיתוף פעולה בין רגולטורים הכרחי. אנחנו יכולים להיות גאים בשיתוף הפעולה שלנו גם עם הרשות, עם רשות ההגבלים והאוצר", אמר זקן דווקא על רקע חילוקי הדעות שהיו בינו להאוזר לגבי הגילוי בדוחות הבנקים על ההפרשות שעשו בדוחות האחרונים בגין החקירה של הרשויות בארה"ב.
"התובנות שיש לנו בנושא הרגולציה, שאין מודל מנצח. לכל מודל יתרונות וחסרונות. אנחנו יודעים כיום יותר מה לא כדאי לעשות, מאשר מה כן. מה שכן, המבנה הנוכחי אינו אופטימלי, הוא לא נותן מענה להכול. יש בו גם כפילות, וגם ארביטראז' רגולטורי", אמר זקן. "אנחנו חושבים שהמבנה צריך לשרת את המהות, ולא להיפך. אנו רואים יתרון למבנה שיש לו ראייה מערכתית, וחיסרון למבנה שיכול לקחת אינטרס לנקודת קצה וליישם אותו באופן קיצוני.
"אנו חושבים שהוצאת הפיקוח על הבנקים מהבנק המרכזי אינו נכון וצריך גם להיות פרקטיים, והשורה התחתונה - כדי שלא נקיים עוד שולחן עגול עוד כמה שנים, צריך לעשות איזה שינוי במצב הנוכחי, ולטעמי צריך להתחיל מלקיים את ההמלצה של ה-IMF - הקמת הוועדה ליציבות פיננסית לטיפול בסיכונים מערכתיים".
הממונה על ההגבלים העסקיים דיוויד גילה אמר ביחס לתמיכתו במודל ה-twin peaks: "הגנת הצרכן ותחרות לא בהכרח חופפות. הגנת הצרכן זה דבר אמורפי, וראיתי הרבה קונפליקטים בין יציבות לגילוי. לכן, אם וכשיהיו שני רגולטורים פיננסים (אחד יציבותי ואחד לשמירה על הצרכן - ר.ש, ע.א) נראה לי שיהיו בעיקר מקרים שבהם ברור מי מהם מכריע. גם יהיה מיעוט מהמקרים שבו זה לא יהיה ברור, ואז יצטרך להיקבע מנגנון מכריע". לדברי גילה, יש יתרון נוסף להצעה של הרשות ל-twin peaks ביחס להתאמה בין מוצרים שמפוקחים אחרת בשוק. "ראוי שיהיה רגולטור ייעודי ליציבות בפיננסים ורגולטור ייעודי לגילוי בפיננסים", סיכם את דבריו.
סיטואציה של אי אמון
אבי בן בסט, בעבר מנכ"ל משרד האוצר ופרופ' מהאוניברסיטה העברית והמכללה למינהל, אמר: "יש פה ארביטראז' רגולטורי. ישנה שונות מאוד גדולה בסמכויות של המפקחים השונים, במשאביהם ועוד. הבעיות הללו היו נפתרות היטב במודל המאוחד, שטוב יותר מאשר מודל ה-twin peaks. בכל העולם המודל הוא האחדה וכולם רואים שיש בעיה במודל הפיקוח המבוזר. אני מעדיף מודל מאוחד כי יש יתרון אדיר לראייה כוללת של המוסד המפוקח, כאשר ההבדלה בין ההגנה על הצרכן ליציבות מלאכותית. יש ארבע מדינות שיש בהן מודל של twin peaks ו-24 מדינות עם מודל מאוחד. למה לקחת סיכונים ולהיות המדינה החמישית? כדאי להצטרף למה שהעולם עושה, ולהיות המדינה ה-25. לוקח שנים להבין מודל חדש ואני לא רוצה להשתתף בכזה משחק".
דן פרופר, יו"ר אסם ומהתעשיינים הבולטים במשק: "החלטות הרגולטורים צריכות לבוא מראייה של תמיכה בצמיחה, ולא לחנוק אותה. לדעתי יש להקים גוף מאוחד, שבו החיזוי של מצב סכנה צריך לבוא לידי גוף שבו יישבו כל הרגולטורים, שיימנעו או יבצעו פעולות שחיוניות להביא לפתרון תסריט של סיכון. זאת, מפני שהכשלים המסוכנים למשק קורים כשפעולות נעשות ללא תיאום. אז המשק משתנה וזורם בכיוון אחד, שלעתים צריך לעצור אותו או לשנות כיוון - ואת זה יכולים לעשות הרגולטורים רק יחדיו, ולא כל אחד בנפרד. לכן אני תומך בגוף אחד".
צבי סטפק, יו"ר ומבעלי השליטה בבית ההשקעות מיטב דש: "לא יכול להיות שכל כך הרבה דברים השתנו בשנים האחרונות בשוק ההון, והדבר היחידי שלא השתנה זה מבנה הפיקוח. אם היינו מתכננים זאת מחדש לא היינו במצב של היום. איני מאמין בתיאום בין רגולטורים - זה לא עובד. כל אחד ותפיסת עולמו". הוא קרא למכנה משותף אחד של הרגולציה ולא "כל אחד עם השיגעונות שלו". לאור זאת הוא קורא לשתי רשויות עצמאיות, "האחת שמפקחת על היציבות והשנייה על השוק. בהסתכלות שלי, הפיקוח על הביטוח ועל הבנקים צריכים להיות יחדיו, מחוץ לבנק המרכזי, והרשות השנייה דומה לרשות ני"ע. בכל מקרה אסור שאגף שוק ההון יישאר חלק ממשרד האוצר - אולי יש שם ניגודי עניינים? הפיקוח על הביטוח צריך להיות עצמאי. אנו כגופים מפוקחים בשוק סובלים מריבוי רגולטורים. זה גורם נזק למבוטחים ולעמיתים".
מאיר שביט, כיום מנכ"ל איגוד והתאחדות חברות הביטוח ובעבר הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר: "אין מודל פיקוח אחד מוסכם. יש לנו ניסיון אומלל מאימוץ שיטות מחו"ל ללא התאמה למנטליות שלנו. נטל הרגולציה פה כבד אך לא בהכרח עודף. סוגיית התיאום בין הרגולטורים תהיה רלוונטית גם במודל של שני גורמי רגולציה, כך שקיימת שאלה מי יהיה מעליהם לפתרון בעיות וצריך יהיה להקים גוף מלמעלה לאיזון".
משה פרל, מנכ"ל איגוד הבנקים: "יש כיום סיטואציה של אי אמון - הגוף המפוקח לא מאמין לרגולטור וההיפך, והציבור לא מאמין לשניהם בגלל ההון-שלטון, ולכן פיצול הפיקוח לא ייטיב את המצב". פרל ציין כי אמנם יש קונפליקט בין קידום תחרות עם יציבות - זה לא נוסע באותו כיוון. "מצד שני, צריך לשאול מה המטרה. המטרה בעיניי היא הגנה על הלקוח, גם לשמור לו על הכסף וגם לתת לו מחירים טובים. אסור לנתק את שני הדברים האלה. צריך שיהיו לרגולטור שני היעדים, ויהיה לו את שיווי המשקל לאזן ביניהם. לנתק את האפקט הצרכני ליציבותי זו טעות. עם זאת, אם הולכים על מערכת דו-ראשית, אולי צריך לעשות מפקח אחד שמפקח על כסף, ומפקח אחר שיפקח על פירמות".
פרופ' רות פלאטו שנער ממכללת נתניה: "המודל עצמו פחות חשוב. חשוב יותר שיתוף הפעולה בין הרגולטורים ושיתוף המידע. לכאורה, המודל הטוב הוא הפרדה בין היציבות לתחרות, אבל וכאן יש אבל גדול, לא ניתן להפריד בין הצד היציבותי לצרכני; הם שלובים בצורה ברורה מאוד. דווקא כשלרגולטור אחד יש כלים יציבותיים וצרכניים, הוא יכול לבחור בצעדים המתאימים לכל קונפליקט. לעומת זאת, בשיטה מפוצלת כמו ה-twin peaks, יש פערים קשים וסתירות בין הרגולטור הצרכני ליציבותי. אף אחד לא ירצה לוותר על עמדתו, והסכסוך עלול להחריף למאבקי אגו. ואז נוצר פתח להתערבות של הדרג הפוליטי, שאמור להכריע, וזו תוצאה לא רצויה".
סביב השולחן העגול היום בבירה נשמעו גם קולות שקראו לשמור על מודל של שלושה מפקחים שונים, שישמרו אחד על השני ועל השוק, הגם שכדאי להוציא את הפיקוח על הביטוח ממשרד האוצר.
"משבר 2008 תפס את המפקחים עם המכנסיים למטה וזה הוביל לפיקוח יתר"
חלק הארי של הדיון נגע ביחס למבנה הרצוי של הרגולציה הפיננסית, ובחינת החולשות במבנה הקיים או באלו שמוצעים לעתיד. ואולם עם הדוברים נמנו גם אחדים שהציפו בעיה שמשפיעה מאוד על הפעילים בשוקי הפיננסים: עודף רגולציה.
"משבר 2008 תפס את הרגולטורים בכל העולם ללא מכנסיים. זה הוביל לרגולציית יתר מאז", אמר צבי סטפק, יו"ר ומבעלי השליטה בבית ההשקעות מיטב דש. "זה נבע גם מחוסר תיאום בין הרגולטורים. יש לנו אנשים איכותיים שעוזבים את התחום, כשהסיבה העיקרית לכך זה שהם מרגישים שהרגולציה יושבת להם על הצוואר ואחוז קטן מזמנם הולך להשקעות ואחוז הולך וגדל הולך לרגולציה. מה זה אומר? שבמקום שהאנשים הללו ינהלו גמל לציבור - הם הולכים לנהל קרן גידור למספר קטן של אנשים. סלינגר מכניסה רוח חדשה באגף שוק ההון, שהיה רדום מאוד לאורך השנים".
איציק שנידובסקי, מנכ"ל בית ההשקעות אנליסט: "אין ספק שההתנהלות שלנו בשוטף מול הרגולציה בעייתית. נניח שיש לי ביקורת מאגף שוק ההון בנושא מסוים, אח"כ הרשות יכולה לעשות את אותה ביקורת - וזה משתק מאוד. העומס על גוף מהסוג שלנו קשה מאוד. הרבה זמן הולך אצלנו על רגולציה, ומעט על פיתוח עסקי, וזה בסופו של דבר פוגע גם בלקוחות". גם מאיר שביט, לשעבר המפקח על הביטוח באוצר וכיום מנכ"ל איגוד והתאחדות חברות הביטוח, התייחס בדבריו לרגולציה שמכבידה על התחרות ואף "פוגעת בתחרות", לדבריו. במסגרת זו אמר: "זה לא סוד שיש ארבע חברות ביטוח שעומדות למכירה, ואין תור לקנות אותן".
ומי לא באה? דורית סלינגר
הדיון ברשות ני"ע נסוב סביב הצעת הרשות לבטל, בין היתר, את הפיקוח על הביטוח באוצר וליצור שני גופי רגולציה - האחד יציבותי והשני לשמירה על הצרכן, ואף אחד מהם לא באוצר. רבים מהנוכחים בפאנל הסכימו שיש צורך בשינוי בפיקוח הפיננסי בישראל, כשקולות לא מעטים קראו, בדומה להצעת רשות ני"ע, להוצאת הפיקוח על הביטוח מהאוצר.
את הדיון יזמה רשות ני"ע בראשות שמואל האוזר, שמוביל תפיסת הקוראת לרגולציה דו-ראשית, twin peaks, שבמסגרתה הפיקוח יתחלק בין רשות שתשמור על הגילוי וזכויות הצרכן (ברשות ני"ע) והשנייה - פיקוח על יציבות (תחת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל). במסגרת זו הוא קורא לפירוק הפיקוח על הביטוח במתכונתו הנוכחית וחלוקת סמכויותיו בין הרשות לבנק ישראל.
כל הרגולטורים הרלונטיים- כולל המפקח על הבנקים בבנק ישראל דודו זקן, והממונה על ההגבלים העסקיים דיויד גילה - הגיעו לדיון, חוץ מאנשי אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר, בראשות דורית סלינגר, שלא במקרה בלטה בהיעדרה. למעשה, המתיחות בין רשות ני"ע של האוזר לפיקוח על הביטוח של סלינגר לא החלה בדיון הנוכחי. באחרונה חשפנו ב"גלובס" תכתובת פומבית, חריפה ונשכנית בין השניים ביחס לפוליסות ההשקעה - האוזר תקף את המוצר שבפיקוח האוצר ואמר שמדובר בארביטראז' רגולטורי שעוקף את חוק הקרנות. סלינגר, מנגד, טענה שנימוקיו של האוזר שגויים ואין בעיה במוצר זה.
אגב, כבר לפני כמה ימים שאלנו האם הרגולטורים העמיתים של האוזר יכבדו אותו ויבואו לכינוס שזימן במשרדי הרשות שבראשותו. בה בעת שבבנק ישראל אישררו הגעה, בפיקוח על הביטוח שמרו על עמימות, שהבוקר בלטה לעין, כשאף נציג מהפיקוח על הביטוח לא הגיע. מאגף שוק ההון נמסר בתגובה לפניית "גלובס": "מדובר בסוגיה חשובה על מבנה רגולציה בישראל. ככל שממשלת ישראל תבחר לעסוק בנושא זה, נשמח להציג את עמדתנו". עוד ציינו כי מנכ"לית המשרד לא אישרה השתתפותה בדיון.