רו"ח יוסי גינוסר / צילום: איל יצהר
"יש דעה רווחת בקרב מנהלים בחברות בישראל שלא ניתן לעשות עסקים בעולם בלי לשחד פקידים ממדינה זרה, ולכן יש חשש שאם תיושם תוכנית אכיפה וענישה פלילית בנושא, הדבר עלול לפגוע בעשיית עסקים" - כך אומר בשיחה עם "גלובס" רו"ח יוסי גינוסר, מנכ"ל חברת פאהן-קנה ניהול בקרה, ממקימי תחום הבקרה וביקורת הפנים בישראל ודירקטור איגוד המבקרים הפנימיים בישראל.
גינוסר מסביר כי "ישראל חתומה על האמנה של ארגון ה-OECD למניעת שיחוד של עובדי ציבור במדינות זרות כבר מ-2009". לדבריו, "האמנה מחייבת את המדינות החתומות עליה להעניש יצואנים המשלמים שוחד במדינות זרות. ישראל אישררה את האמנה, אך יש בה מספר שלבים של יישום וביצוע, כדי לא להטיל את החובה על הציבור בבת-אחת. לכן יש תהליך שהוא הדרגתי, של יישום ואכיפה. ההטמעה של האמנה אמנם לוקחת זמן, אך בפועל נדמה כי ישראל מתקשה ליישמה".
האמנה למניעת שוחד קובעת כי איש עסקים, יצואן או חברה המציעים שוחד או מנסים לשלם שוחד לעובד ציבור מחוץ למדינתם - גם אם באמצעות מתווכים - מסתכנים בהעמדה לדין פלילי בבית משפט בכל אחת מהמדינות החתומות עליה.
גינוסר מבהיר כי האמנה חלה על כל חברה בישראל ועל כל גוף משפטי, כאשר "לא מדובר כאן רק על האמנה אלא גם על כל החוקים שנלווים עליה, כמו חוק העונשין".
"החלטות מסוכנות בשטח"
אלא שלדברי גינוסר, מתעוררים קשיים רבים במימוש האמנה. למרות שישראל פעלה לתיקוני חקיקה בנושא, הקושי העיקרי, לדעתו, הוא היעדר אכיפה מתאימה של האמנה וההעמדה לדין של המעורבים בשוחד.
"בפועל אכיפה של ממש לא נעשתה, ויחידת להב 433 המשטרתית טרם הגישה כתבי אישום נגד איזשהו גורם, בשיחוד של עובדי מדינה זרים. הנושא כלל אינו בפוקוס של המשטרה. אני חושב שהיעדר האכיפה בנושא, גורם לכך שמנהלים בחברות לא ממש מודעים לאמנה שישראל חתומה על האמנה מול ה-OECD וכך גם לא לאיסור שקיים, למעט מגזרים מסוימים כמו התחום הביטחוני. אני חושש שאם לא יעשו שימוש נמרץ באמצעי אכיפה - לא יהיה קידום של ממש לנושא, והמצב לא ישתנה".
הביקורת של גינוסר מופנית בייחוד כלפי חברות, קטנות וגדולות, ששם יש כר פורה של שיתופי-פעולה בינלאומיים, ובהתאם - חשש לא מבוטל של מתן שוחד לפקידי חוץ מעבר לים, לקידום האינטרסים הכלכליים של החברות.
גינוסר מציין כי חוסר המודעות של מנהלי החברות בנושא האמנה והיעדר אכיפה מתאימה מעודדים עשיית מעשי שוחד חמורים של פקידי ציבור במדינות זרות. איך זה קורה?
"פונה איזשהו מיניסטר או פקיד ממשלתי בכיר למנהל עבודה של פרויקט ישראלי, לדוגמה, באפריקה, ורומז שזה לא בסדר שבפרויקט יש מתח חשמלי, ואצלו בבית אין", מדגים גינוסר. "וכשאומרים לו: 'כאן יש גנרטור שקנינו, והוא זה שמייצר את החשמל', אז הוא אומר: 'תקנו לי גם לבית גנרטור'; ואותו מנהל בשטח הוא זה שצריך לקבל את ההחלטה. ההחלטה האלה מתקבלות ברמה של מנהל העבודה הישראלי, זה שמבצע את הפרויקט בשטח, באיזשהו אתר רחוק במדינה זרה".
לדברי גינוסר, "בפעמים רבות ההחלטות הללו מתקבלות בשטח, וזה מאוד מסוכן, כי אפילו החברה עצמה לא יודעת מהן החלטות השוחד שנלקחו. ההחלטות בשטח הן מאוד מסוכנות".
"תוכנית למניעת שוחד"
גינוסר מדגיש כי "השוחד קיים בכל מקום בעולם, השאלה היא תמיד השיעור. יש מדינות שבהם השוחד מהווה חלק בלתי נפרד מהתרבות הארגונית. השוחד הוא רעה חולה".
מומחים בדיני המשפט הבינלאומי מציינים כי ארגון ה-OECD הבין שהוא לא יוכל לאכוף את המדיניות של מתן ולקיחת שוחד במדינות עולם שלישי ומדינות מפותחות, לכן הארגון מתמקד באכיפה במדינות החזקות שהצטרפו לאמנה, משום שלהן יש את המשאבים ומערכות משפט "מבוססות" שמאפשרים ליישם ולאכוף את האמנה.
גינוסר נפגש בתחילת החודש כנציג האיגוד עם משלחת של ה-OECD, שהגיעה לארץ כדי לבחון מה עשתה מדינת ישראל בנוגע ליישום האמנה ואת הקשיים ביישומה. הפגישה התקיימה במסגרת פאנל של רואי חשבון ומבקרים פנימיים שהתקיים בבית התאחדות התעשיינים בתל-אביב.
"כחלק מההצטרפות לאמנה", מסביר גינוסר מהן הדרכים בהם נקטה המדינה כדי לנסות ליישם את האמנה, "המדינה תיקנה מספר חוקים; תיקון לפקודת מס הכנסה משנת 2009, שאוסר ניכוי שוחד כהוצאה, וכן תיקון לחוק העונשין שהתקבל בתחילת שנת 2010, שהקשה על נותני השוחד, והטיל עונש מאסר ארוך יותר וקנס מוגדל במיוחד על נותן שוחד לעובד ציבור זר". גינוסר מציין כי התיקונים בחקיקה מבורכים, אך בשטח המצב שונה לחלוטין.
גינוסר מוסיף כי במסגרת המאבק במתן שוחד נעשו פעולות נוספות. לדבריו, "בנוסף, כיום משרד הביטחון דורש הצגת תוכנית למניעת שוחד מכל יצואן גדול, וכן נוספו הגבלות ביחס לביטוח וניהול סיכוני העסק. כיום, יצואן שרוצה לבטח את עצמו בחברת הביטוח הממשלתית 'אשרא', חייב להצהיר על קיומה של תוכנית למניעת שיחוד".
כחלק מניהול סיכונים של היצואנים, גינוסר מציין כי חברת אשרא מאפשרת עריכת ביטוח ליצואנים שרוצים לייצא כספים מהמדינה לאזורים, שהוא מגדיר "מסוכנים", כמו הודו, סין אפריקה ודרום אמריקה.
"יכול להיות שכתוצאה מהיצוא, היצואן יאבד את כל כספו", מסביר גינוסר. "המדינה מסייעת ליצואנים בכך שהיא לוקחת לעצמה חלקה מהסיכון. אבל גם כתוצאה מהאמנה, כיום יצואן שרוצה לבטח את עצמו ולהסתייע ב'אשרא', חייב להצהיר שיש לו תוכנית למניעת שוחד, ושהוא לא היה מעורב במתן שוחד לעובדי ציבור זרים. ההצהרה הזו משמעותית, שכן אם יתברר כי אכן הועבר שוחד - הוא מוותר מראש על קבלת תקבולי ביטוח מ'אשרא', והוא עשוי להתמוטט כלכלית.
"אם נגיד שבאותה מדינה אפריקאית מצאו שאחד מהמנהלים בשטח שיחד פיקד (וזה הגיע לידיעתו של מנכ"ל החברה - ס'כ')", מדגים גינוסר, "וכתוצאה מזה המדינה האפריקאית ביטלה לו את הסכם הבנייה ולא מוכנים לשלם לו את הוצאות הבנייה - אז הוא לא יכול לפנות ל'אשרא', כי היא תחקור ותמצא שהסיבה היא שוחד, ולכן היא לא תסכים לשלם את הביטוח".
"רמת אחריות עצומה למנכ"ל"
לטעמו של גינוסר, קושי נוסף שעולה מהטעמת התוכנית למניעת מתן שוחד עסקי הוא שאמנם התוכנית מעודדת להגביר את האחריות של מנהלי החברה - אך באותה נשימה מציבה את הבכירים בחברות בין הפטיש לסדן.
"כתוצאה מתוכנית האכיפה נוצר מצב שבה כל החלטה כזו שהתקבלה בעבר, כל פנייה כזו לשוחד, חייבת להיות מועברת לדרגים הבכירים ביותר בחברה", הוא אומר. "זה דבר חיובי מאוד, כמובן, כדי למגר את השוחד; אך נוצר מצב שבו מתקבלות החלטות נפיצות אצל מנכ"ל החברה, ורמת האחריות שהוא נאלץ לקחת היא עצומה, כיוון שמצד אחד הוא מקבל פניות לשוחד, אך מודע לחובות החוקיות שלו שלא לשחד; ומצד שני הוא מודע לכך שהוא לא יכול לעשות עסקים באותה מדינה זרה מבלי לשחד - ואז נוצר מצב שכל קבלת ההחלטות והסיכון נמצאים אצלו".
גינוסר מזהיר כי כפועל יוצא מכך התוכנית עשויה לפגום בעשיית עסקים. לדבריו, "יש דעה רווחת שלפיה לא ניתן לעשות עסקים בעולם בלי לשחד, ולכן זה יפגע בעסקים. צריך לזכור שכל הרעיון בתוכנית אכיפה זה שההנהלה מגדירה מדיניות, מה מותר ומה אסור; ואם מישהו מבין העובדים או המנהלים עשה פעולה אסורה שמנוגדת לתוכנית האכיפה, אז הנהלת החברה יכולה לטעון שהיא עשתה כמיטב יכולתה בתחום מניעת שוחד והתחייבה למנוע פעולות אסורות אלה. לכן, במקרים כאלה היא תטען שהיא לא אחראית באופן ישיר (אלא נותן השוחד אחראי לכך באופן אישי - ס'כ'), ואין לקבור אותה ולהגיש נגדה כתב אישום".
היעדר חובת דיווח
לדברי גינוסר, גם הסקרים שערכה בנושא בשנה האחרונה החברה בה הוא משמש כמנכ"ל, פאהן-קנה ניהול בקרה, בנושא תוכנית למניעת מעילות בחברות ציבוריות, העלו תוצאות לא מעודדות.
"בסקר שביעות-רצון שביצענו בקרב דירקטורים בחברות ציבוריות בשנת 2014, שאלנו את הדירקטורים אם הם שבעי-רצון מהפעילות שנעשתה בתחום מניעת מעילות על-ידי החברות. מהסקר עלה כי רבע מהם אינם שבעי-רצון, וזאת לעומת סקר דומה שעשתה הרשת הבינלאומית שלנו (Grant Thornton) בסניף הבריטי, ששם רק 8% מהדירקטורים שנשאלו אמרו שהם אינם שבעי-רצון מהפעולות שבוצעו".
גינוסר מוסיף כי בסקר אחר שנערך בשנת 2014 על-ידי פאהן-קנה ניהול בקרה, נשאלו מנהלים בחברות ציבוריות ופרטיות מה הם הכלים שנעשה בהם שימוש לצורך מניעת מעילות בחברות בישראל. לטעמו, גם בכלים הזעומים הללו יש צורך בשינוי.
"בסקר נמצא שהכלי שהוגדר כפופולרי ביותר (80%) הוא 'סקר סיכוני מעילות'", הוא אומר. "הסקר הוא למעשה מין כלי מיפוי שמטרתו להצביע על התהליכים בארגון, שהם חשופים הכי הרבה למעילות. אך כלי זה הוא רק כלי מיפוי, שמטרתו למנוע את המעילה בתחום של מערכת הסליקה הבנקאית. יש צורך להגדיר באופן קונקרטי, מהם תרחישי ההונאה האפשריים, ולסגור את הפרצות אחת לאחת.
"הסקר הוא כלי חשוב, אך הוא רק שלב א' בתהליך. הבעיה היא שרוב החבר שעושות סקר סיכוני מעילות נעצרות שם ולא מתקדמות, כפי שהיו צריכות להתקדם לשלב תרחישי המעילות".
גינוסר מעלה כמה הצעות לייעול הטעמת תוכנית האמנה למניעת שוחד בקרב עובדי ציבור זרים. "מהיבט החקיקה, יש לאמץ את המלצת לשכת רואי חשבון, שהיא להגן על רואי חשבון המדווחים על מעילה", מציע גינוסר. "כיום רואי החשבון חשופים לפיטורים, כי אין להם חובת דיווח מיוחדת, במסגרת הכנת דוח הביקורת השנתי, על מעילה שבוצעה. הם אמנם כפופים לחוק העונשין (במסגרתו מחויב כל אדם היודע על מעשה פשע לדווח על כך לרשויות - ס'כ'), אך אין להם חובת דיווח ספיציפית".
משרד המשפטים: "צוות בפרקליטות עוקב אחר חשדות לשוחד עובדי ציבור זרים"
ממשרד המשפטים נמסר בהתייחס לטיפול במתן שוחד עסקי לפקידים במדינות זרות כי "משרד המשפטים בכלל, ופרקליטות המדינה בפרט, רואים חשיבות רבה באכיפת העבירה של שוחד עובד ציבור זר ונוקטים צעדים רבים לצורך כך. בסמוך לחקיקת העבירה הוציא היועץ המשפטי לממשלה דאז הנחיה בעניין אכיפת עבירה זו, במסגרתה מודגשת חשיבות האכיפה וקבועות בה הנחיות ספציפיות אופרטיביות לטיפול בעבירה.
"בין היתר נקבע בהנחיה כי החלטות בדבר פתיחת תיקים בעבירות אלה וסגירתם יתקבלו על-ידי גורמים בכירים בפרקליטות ובמשטרה, הודגש הצורך בשיתוף-פעולה עם רשויות אכיפה זרות, וניתנה הנחיה לגורמים הרלוונטיים במערכת הביטחון ובמשרד החוץ להעביר מידע המצוי בידם במסגרת הליכי בדיקה וחקירה.
"בנוסף להנחיה, צוות בינמשרדי כיום, בראשות מנהל המחלקה לעניינים פליליים בפרקליטות המדינה, בוחן ועוקב אחר חשדות לשוחד עובדי ציבור זרים, על מנת להבטיח שכל מידע בנושא זה מטופל באופן המתאים. הצוות מונה כ-15 נציגים מרשויות האכיפה השונות ונפגש בתדירות גבוהה".