איילת שקד / צילום: נועם מושקוביץ
בנקים ונושים מובטחים אחרים יוכלו לגבות עד תקרה של 75% מהסכום הקיים בקופת חייב בהליכי חדלות פירעון, ולא את מלוא הסכום; הכנ"ר יהיה רשאי לתת הפטר לחייבים שלא יוכלו לשלם את חובם מבלי שיצטרכו להגיע לבית המשפט; ותוקם מחלקה ייעודית בבתי משפט השלום שתדון בהליכי פשיטת רגל (ולא בתי המשפט המחוזיים, כפי שקבוע בחוק כיום). אלה הן חלק מההוראות החדשות להסדרת תחום חדלות הפירעון בישראל, כפי שהן מעוגנות בתזכיר חוק חדש שמפרסמת היום (א') שרת המשפטים, איילת שקד, להערות הציבור.
תזכיר החוק, הפרוש על פני כ-120 עמודים, מהווה את הרפורמה הגדולה הראשונה אותה מנסה שרת המשפטים להעביר - רפורמת חדלות הפירעון - וכולל שינוי מבני ומהותי בדרך הטיפול ביחידים וחברות שנקלעו לקשיים כלכליים ולא עמדו בתשלום חובותיהם.
מדובר בחוק חדש לחלוטין, מהפכה של ממש, שיוצר תהליך מובנה להליכי חדלות פירעון של אזרחים יחידים, הקפאת הליכים והליכי פירוק חברות, ומבטל את החוק והמצב המשפטי הקודם - שנוצרו טלאי על טלאי לאורך השנים, בתיקוני חקיקה רבים ובהלכות של בתי המשפט.
יצוין כי בישראל קיימים חובות בהיקף כולל של כ-40 מיליארד שקל בהליכי חדלות פירעון ופשיטת רגל.
במסיבת עיתונאים היום תיארה שקד את הרפורמה המוצעת: "יש פה תהליך של 'פינוי-בינוי' להליכי חדלות הפירעון ופשיטת הרגל. הרפורמה החדשה חדשנית ומותאמת מציאות, שמה דגש על שיקום החייב, מצמצת את הביורוקרטיה ומייעלת את המערכות. הרפורמה, בין היתר, תדאג לשיקום החייב חדל הפירעון, ובכך תסייע לחברה טובה יותר ערכית וכלכלית. התפיסה היא כי פושט רגל אינו עבריין, אלא לעתים הוא נקלע למצב-ביש - ויש לסייע בידו לחזור למוטב".
צדק חלוקתי
אחת ההוראות המשמעותיות בחוק נוגעת להגבלת זכאותם של הנושים המובטחים לגבות את חובם לפני כל הנושים האחרים, תוך הותרת הקופה ריקה במקרים מסוימים. נושה מובטח הוא מי שמחזיק שיעבוד או עיכבון על נכסי החייב, ביטחונות או משכנתא, כערובה להחזר החוב. במקרים של פשיטת רגל של יחידים או פירוק חברות, נושים אלה הם הראשונים לקבל את התמורה המתקבלת ממכירת הנכסים המשועבדים.
בדרך-כלל מדובר בבנקים המעניקים הלוואות ליחידים או לחברות, ובתמורה משועבדים לטובתם נכסים או ניתנות להם בטוחות אחרות. גם רשות המסים וביטוח לאומי זוכים למעמד של נושים מובטחים, וחובות לגופים אלה גוברים על חובות לנושים אחרים.
בתזכיר החדש נוקטת שרת המשפטים בצעד משמעותי לכיוון חלוקה צודקת יותר של הכספים בקופת החייב, ותחת הסעיף המוצע של "הגבלת שיעור החוב המובטח שניתן לפרוע מנכס משועבד" - נקבע כי נושים מובטחים ייאלצו לוותר על 25% מההחזר המגיע להם.
בתזכיר נקבע כי שיעור של 75% בלבד מהחוב המובטח של כל נושה מובטח ייפרע מהנכס ששועבד לטובתו, ויתרת החוב המובטח תיפרע כחוב כללי ותחולק בין שאר הנושים לפי חלקם.
כיוון שהבנקים לא היו שותפים בניסוח התזכיר, צפויות להישמע לא מעט התנגדויות לסעיף זה בתקופת "השימוע" לחוק, בחודשיים הקרובים, בטרם יעבור לוועדת השרים לחקיקה.
עוד מבקשת ההצעה לבטל, במקביל, את העדיפות שניתנת למדינה - לרשות המסים ולביטוח לאומי - בהחזרת כספי החוב. להחלטה זו יש משמעויות כלכליות רבות, שכן כספים רבים שהמדינה גבתה בהליכים אלה לא ייכנסו יותר לקופתה.
יצוין כי טרם נעשתה הערכה לגבי היקף הסכומים. ואולם, במשרד המשפטים מבהירים כי מדובר במטרה חברתית ראויה, חלוקה צודקת יותר של החוב, וכן כי החוק משפיע בעיקר על חייבים שממילא לא יכלו לשלם את חובם, ועל כן המדינה לא הייתה רואה כספים אלה בכל מקרה.
במסיבת עיתונאים שנערכה הבוקר במשרד המשפטים, הבהירה השרה שקד כי החוק מבקש לסייע לנושים הקטנים, אלה שכיום נאלצים לקבל רסיסים מהחוב הכללי שמתחלק בין המדינה והנושים המובטחים (בעלי השיעבוד).
מהלך משולב, כפי שמוצע, יביא לכך שחלק גדול יותר מהכספים שנותרו לחייב יועברו מעתה גם לנושים ה"רגילים" - ספקים, אנשים פרטיים אחרים ונושים כמו נושים נזיקיים שנפגעו ממעשיו של החייב.
"התכלית היא חלוקה צודקת יותר בין הנושים. היום לבנקים יש עדיפות גדולה על פני שאר הנושים. יש בתזכיר החוק ניסיון לעשות צדק חלוקתי נכון יותר בין הנושים", הבהירה שקד.
צמצום ביורוקרטיה
מרבית השינויים המהותיים בחוק שמים דגש על "האזרח הקטן", שבין היתר, עניינו יוכל להיפתר בפני כונס הנכסים הרשמי (הכנ"ר), שיוכל לתת לו פטור מחובותיו, מבלי שכף רגלו תדרוך בהוצאה לפועל או בבית המשפט.
"זה נושא חשוב, מהותי ומשפיע על חיים של מאות אלפי אנשים - ונדרש בו שינוי", אמרה היום שקד. "ישנה חשיבות רבה לדיני חדלות פירעון ושיקום כלכלי מקצועיים וראויים, אשר יקנו ודאות לשוק ויתאימו לסביבה הכלכלית בה הם פועלים. המטרה היא לסנכרן בין המערכות שמטפלות בתחום, לצמצם ביורוקרטיה, לעשות תהליכים יותר מהירים וידידותיים לאזרח".
בדברי ההסבר לחוק החדש מצוין כי כמעט כל אדם או תאגיד משתמש באשראי במהלך פעילותו, והסיכון שמשאביו של מקבל האשראי לא יספיקו לתשלום מלוא חובותיו הוא חלק בלתי נפרד מהכלכלה המודרנית - וזה בדיוק הרגע שבו נכנס נוטל האשראי לחדלות פירעון. החוק המוצע קובע גם את המנגנונים הרלבנטיים לאדם פרטי שנקלע לקשיים כלכליים, וגם את אלה שיחולו במקרה של חברה ציבורית גדולה שאינה יכולה לשלם אגרות חוב שהנפיקה.
במשרד המשפטים בחנו את החוק הקיים והפסיקה בתחום ומצאו כי מנגנוני חדלות הפירעון ופשיטת הרגל כיום מיושנים ומסורבלים, ואינם משיגים את המטרה לשמה הם מיועדים; מערכות ההוצאה לפועל, הכנ"ר ומערכת בתי המשפט אינם מסונכרנים כיום, והתשתית המשפטית שלהם מיושנת.
פקודת פשיטת הרגל קובעת כי כל תיקי חדלות פירעון ופשיטת רגל יידונו בבית המשפט המחוזי, מה שגורם להצפה של תיקים שמאתגר את ייעול ההליך והשירות הניתן לאזרח. בנוסף, החוקים אינם מותאמים לעידן הכלכלי המודרני, והחוק אינו נותן מענה ביחס לחברות בינלאומיות הנמצאות בתהליך חדלות פירעון.
כתוצאה מהביורוקרטיה הקשה והסרבול בחוק, חייבים נשארים במשך שנים בתהליכי הוצאה לפועל, בלא יכולת להתקדם הלאה בחייהם, להבריא ולשקם את עצמם. רבים אף חוששים לפנות לתהליכי פשיטת רגל וחדלות פירעון בעקבות השם הרע והתדמית השלילית, וכן ההליכים המסורבלים והארוכים. כך חובות תופחים, והנזק מתעצם.
עוד מגמה שזיהו במשרד המשפטים כתוצאה מההליכים הנוכחיים היא שיותר חברות כושלות, עובדים רבים מפסידים את מקומות העבודה שלהם, משקיעים חוששים להשקיע בחברות, חייבים נשארים בתהליכי הוצאה לפועל ללא מוצא, ואין צדק בחלוקת הכספים במסגרת סדרי הנשייה.
בהתאם לכך בקשו במשרד ליצור רפורמה כוללת, אך כזו שלא תתמקד אך ורק בחברות ובנושים הגדולים, אלא גם באדם הקטן ובעסקים הקטנים והבינוניים.
לדברי מנכ"לית משרד המשפטים, "שרת המשפטים רוצה להניע את המשרד לכיוון של תפיסה חברתית, עם הפנים לאזרח. זה לא רק עניין של הקלת העומס בבתי המשפט ולסדר את הכלכלה בצורה נכונה, אלה יש פה אמירה של שרת המשפטים שהיא הולכת עם הפנים לאזרח".
תאונה, לא פשע
החוק שם דגש על שיקומו הכלכלי של החייב, ואף מבקש לשנות את הצורה בה אנו תופסים "פושט רגל". אם עד היום נתפסו פשוטי רגל כ"רמאים" שגזלו כספים ואינם מחזירים אותם - משרד המשפטים מבקש לשנות זאת באמצעות החוק ולהוביל קו לפיו החייב אינו פושע בהכרח, ולכן לא "מענישים" אותו במסגרת החוק.
נגד רמאים יופעלו סנקציות, ויאותרו נכסים שיוברחו - אך המטרה העיקרית היא להגביר את היכולת לגבות את מירב החוב האפשרי מהחייב, ומרגע ש"הלימון סחוט", ואין יותר מה לגבות - עוברים לשלב השיקומי של החייב וחינוכו להתנהלות כלכלית נכונה יותר ולעתיד חדש. התפיסה היא שהחייב עבר "תאונה כלכלית" ולא "פשע כלכלי".
הצעת החוק מבוססת על התפיסה כי יש אינטרס חברתי משמעותי בהחזרת החייב למעגל היצרני, כי שיקומו תורם לסביבתו האישית והכלכלית, משרת את טובת הנושים, מסייע לכלכלת המשק וכן מקדם גם ערכים חברתיים נוספים כגון סיוע לחלש, האמונה במתן הזדמנות שנייה ועוד. "התכלית השנייה של החוק היא שיקום במקום פירוק. יש עדיפות לשיקום יחידים ולהחזרתם לחברה היצרנית", ציינה היום שקד.
לפי תזכיר החוק, למשל, חייב שייכנס למסלול של חדלות פירעון, יידע בשלב מוקדם מאוד מה התהליך אותו הוא מתבקש לעבור על-מנת לזכות בהפטר חלקי או מלא של חובותיו - תוכנית כלכלית מפורטת תיבנה לחייבים, ואם יעמדו בה, ייצאו תוך זמן מה לדרך חדשה, ללא הוצאה לפועל וללא חובות.
בנוגע לתאגידים, החוק קובע עמדה דומה, לפיה עדיף לשקם חברות על פני פירוקן. החוק בונה תשתית שמטרתה למנוע את קריסתם המלאה או החלקית של תאגידים, המביאה ל"תספורת" לנושים, באמצעות יצירת הליכים מיוחדים המאפשרים לחברות להגיע להסדרי חוב בשלב מוקדם יחסית, לפני התמוטטות החברה, וזאת לצד הטלת חובות על הדירקטורים בחברות.
כך, למשל, מטיל החוק אחריות על דירקטורים שלא פעלו לצמצום חובות החברה. במקרה שבו דירקטור ידע או אמור היה לדעת כי התאגיד נמצא בחדלות פירעון, רשאי בית המשפט לאחר מתן צו חדלות הפירעון, לבקשת הכנ"ר או הנאמן, להורות כי הדירקטור יישא באחריות לנזקים שנגרמו לנושי התאגיד בשל מחדלו. זאת, למעט, במקרה בו פעל הדירקטור לצמצום היקפה של חדלות הפירעון.
במשרד המשפטים צופים כי תימתח ביקורת על מתן הפטר בהליך יותר מהיר ונוח לחייבים, בנימוק שהחוק יעודד "חייבים מקצועיים" שיתחמקו מחובות או כאלה שפשוט ייקחו סיכונים מוגזמים על חשבון כספים של אחרים. ואולם, במשרד המשפטים מבהירים כי הצעת החוק אינה מוותרת לחייב, וכי חייבים צריכים לשלם את חובם, אם יש בידם אמצעים לעשות זאת, אך החוק אינו כלי ענישה למי שאינו מסוגל.
ההצעה כוללת גם אפשרות לחינוך פיננסי, על-מנת להבטיח מתן כלים לחייבים שימנעו מהם לשוב על הטעות שהביאה אותם לחדלות הפירעון.
שכר המפרקים ללא שינוי
הצעת החוק כוללת גם התייחסות לטיפול בחברות ויחידים בכלכלה המודרנית-גלובלית. החוק, למשל, קובע מנגנון חדש להתמודדות עם הליכי חדלות פירעון המתנהלים במספר מדינות בו-זמנית.
החוק אינו משנה את שכר-הטרחה לו זכאים המפרקים בהליכי הבראה ופירוק חברות ואינו עוסק כללת בתקנות השכר, הקובעות את האחוזים המגיעים למפרקים. זאת, חרף הביקורת הנשמעת בשנים האחרונות על כך שעורכי הדין בהליכים אלה גורפים מיליוני שקלים, ואף עשרות מיליונים, שהיו יכולים לכסות חלק מחובות הנושים. במשרד המשפטים מבהירים כי הם יודעים שנושא זה מצריך בדיקה, וכי העניין יטופל בהמשך בנפרד.
התזכיר נכתב במחלקת ייעוץ וחקיקה (כלכלי-פיסקלי) בראשות עו"ד אבי ליכט על-ידי צוות משפטנים במחלקה, בשיתוף ותיאום עם הכנ"ר, רשות האכיפה והגבייה, הנהלת בתי המשפט, רשות ניירות ערך, אגף התקציבים במשרד האוצר וגורמי ממשל נוספים. התזכיר מבוסס על עבודה מקדימה של צוות שכלל את נציגי מחלקת ייעוץ וחקיקה בראשות עו"ד דלית זמיר ונציגי הכנ"ר, פרופ' דוד האן.
העלות הצפויה של החוק: מינוי שופטי שלום, תגבור משרדי הכנ"ר וויתור על חלק מהחובות למדינה
נכון להיום נידונים בבתי המשפט בישראל הליכי חדלות פירעון ופשיטת רגל בהיקף של כ-40 מיליארד שקל. כ-40 אלף תיקי חדלות פירעון ופשיטת רגל פעילים ונידונים בבתי המשפט המחוזיים מדי שנה, וכל שנה נפתחים עוד כ-13 אלף תיקים חדשים. בנוסף, נפתחים כ-500 תיקים פירוק או הבראת חברות מדי שנה לחברות - יותר מפי 20 מההליכים הנפתחים לחייבים יחידים.
טווח הגיל הממוצע של החייבים בפשיטת רגל וחדלות פירעון הינו 40 עד 50, ובכל תיק ישנם כ-8 תובעים בממוצע. 25% מהחייבים בתיקי חדלות הפירעון ופשיטת הרגל הם כאלה שחובם נמוך מ-100 אלף שקל, וכ-50% מתיקים אלה עוסקים בחוב של עד 300 אלף שקל.
בכל חוב - מיליון שקל או 20 אלף שקל - אם החייב לא מצליח לשלם את חובו ומבקש פטור, הוא נדרש לפתוח הליכי פשיטת רגל בבית המשפט המחוזיים - הליך שנמשך בין 3 עד 4 שנים בממוצע, כאשר רבים מההליכים נמשכים אף יותר זמן. לעתים מדובר בתיקים קטנים מאוד מבחינת היקפם הכספי, ועד סיום ההליכים בהם החוב תופח משמעותית. הדבר יוצר עומס על בתי המשפט המחוזיים.
החוק המוצע נועד להוריד עומס מבתי המשפט המחוזיים, להגביר את היעילות בתחום, הוודאות והיציבות, וכן לקצור הליכים ולהפחית את הנטל הביורוקרטי. לכן, בין היתר, נקבע בחוק כי בתי המשפט, כונס הנכסים הרשמי (הכנ"ר) ורשות האכיפה והגבייה יעבדו בצורה מתואמת; תיקים של חדלות פירעון של יחידים יעברו לאחריות הכנ"ר ובתי משפט השלום (במקום בית משפט מחוזי הדן בהם כיום); ואילו תהליכים של חברות ותאגידים יישארו תחת חסות בתי משפט מחוזיים.
הצעת החוק מכוונת ליצור מסלולים מהירים ויעילים יותר לניהול ההליכים, כולל מסלולים שאינם מצריכים מעורבות של בית משפט - חלק נכבד מניהול הליכי חדלות הפירעון הנוגעים ליחידים יועברו לערכאה מינהלית אצל הכנ"ר.
בשלב זה טרם נערכה בדיקה "כמה יעלה החוק" למדינה, ולא ידוע כמה מיליונים או מיליארדים ידרשו כדי ליישם אותו. החוק יחייב מינוי שופטי שלום נוספים, תגבור השורות במשרדי הכנ"ר, ויהיו מחירים שנובעים מוויתור המדינה על החובות המגיעים לרשות המסים ולביטוח לאומי.