אם שואלים את מנהלי הבנקים, חברות הביטוח ובתי ההשקעות, הרגולציה שמושתת עליהם רבה מדי, מהירה מדי ואגרסיבית מכפי שנדרש. אם שואלים את הרגולטורים, מקבלים תשובות מגוונות, שבשורה התחתונה מעידות על אמונה שיש עוד הרבה מה לעשות בגופים שכבר מפוקחים, ולהרחיב ולהעמיק את הרגולציה ודרישותיה מהגופים הללו ומגופים חדשים שיש להכניסם מתחת למסגרת רגולטיבית אוכפת מהר ככל הניתן.
מי צודק? נראה שיש צורך אמיתי בהעמקת המעורבות של הרגולציה במבנה השווקים הפיננסיים בישראל, ולעתים אף בשינויים של אלה, במטרה לשפר את מעמדו של הצרכן הפיננסי. ואולם, נראה כי יש בסיס לטענות שעולות לעתים מהפעילים בשוק, שגורסים שגם אם מרבית כוונות הרגולטורים ראויות ונכונות, הרי שהקצב שבו הן מושתות עליהם גבוה מדי. אבל ההשפעה של הפיכת הרגולטורים לשחקנים מרכזיים ואגרסיביים בשווקים הפיננסיים בישראל אינה מתבטאת רק בהשפעה על הגופים העסקיים שמפוקחים על-ידיהם, אלא גם באופי ובהיקף גופי הרגולציה עצמם.
בדיקת "גלובס" מגלה כי ב-12 השנים האחרונות הוכפל מספר העובדים ברשות ני"ע, שהנה גוף הרגולציה בעל מספר העובדים הגדול ביותר בישראל, ובאגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר. זינוק דומה נרשם גם ברשות להגבלים עסקיים, שרק בשנה שעברה אושר לה להגדיל את מספר עובדיה בשיעור ניכר. למול שלושת הגופים הללו ישנו הפיקוח על הבנקים שבבנק ישראל, שנתפס כמבוסס וכבשל ביותר לאורך שנים רבות, וששמר על יציבות יחסית במספר העובדים ובמספר המשרות, עם גידול קל מאוד.
הגידול במספר עובדי הרגולציה הפיננסית בישראל החל להתרחש עוד קודם למשבר הגדול של 2008, שהמחיש כנראה את החשיבות בהעמקת ההתמקצעות והיכולת של גורמי הרגולציה ככלל. נכון להיום מונה צבא עובדי הרגולציה הפיננסית של ישראל כ-680 איש, שאמונים על הפיקוח על טריליוני שקלים. מדובר בכ-40% יותר ממספר העובדים בגופי הרגולציה בסוף 2008, וב-67% יותר ממספר העובדים בארבעת הגופים הללו ב-2003.
כשמסתכלים רק על שלושת גופי הרגולציה הפיננסיים המרכזיים: הפיקוח על הבנקים, אגף שוק ההון והביטוח באוצר, ורשות ני"ע, עולה שכיום מועסקים בהם כ-550 איש - גידול בסדר גודל של כ-33% ביחס לסוף 2008, ועלייה בשיעור כמעט כפול מכך ביחס למה שהיה ב-2003.
כאמור, הגידול האמור נרשם ברובו הגדול ברשות ני"ע ובאגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון, שכיום מועסקים בהם כ-254 ו-140 איש, בהתאמה (במונחי משרות). "היציבות היחסית במספר העובדים בבנק ישראל, לצד הגידול בהיקף המשימות שיש להם, ושרק גדלו לאורך השנים, מצביע על יעילות ועומס", אומר לנו גורם בסביבת בנק ישראל.
ביחס לרשות ני"ע, נציין כי היא צפויה להמשיך ולהתרחב. זאת משום שבימים אלה היא נמצאת בשלבים שונים של פיתוח הפיקוח על תחומים חדשים: זירות הסוחר ("שוק הפורקס"), חברות הדירוג ורואי החשבון המבקרים בחברות הציבוריות.
ומה עם הרשות להגבלים עסקיים? שם מגלים בדוחות הרשות כי "במהלך שנת 2014 השלימה רשות ההגבלים העסקיים, בתיאום עם נציבות שירות המדינה ואגף התקציבים באוצר, שינוי ארגוני ביחידות המקצועיות כנגזרת מכניסתם לתוקף של החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות והחוק לקידום התחרות בענף המזון... במסגרת השינוי הארגוני תוגברה רשות ההגבלים העסקיים ב-18 משרות, שחולקו בין המחלקה הכלכלית, המשפטית ומחלקת חקירות". כיום יש ברשות כ-130 עובדים, לאחר צירוף אותם 18 איש כאמור, וזאת לעומת 73 איש בסוף 2008 וכ-60 איש ב-2003.
יש בקרב הגופים המפוקחים רבים שטוענים כי ריבוי הרגולציה נובע במידה רבה גם מגידול במספר אנשי הרגולציה, והצורך של כל אחד מהם להצדיק את הגידול בהיקפי פעילותו (כמו גם של העומדים בראש כל אחד מגופי הרגולציה, שרוצים לרשום רפורמות על שמם).
כך, נשאלה השאלה: האם גידול במספר העובדים בגופי הרגולציה מביא ליותר הוראות רגולציה, או שמא הצורך ביותר רגולציה מביא לצורך ביותר עובדים ברגולציה? כנראה לשתי האמירות יש ביסוס. עם זאת, ברור שהיקף הדרישות של הרגולטורים מהשוק, ולצדו היקף ציפיות הציבור מהרגולטורים, גדלו מאוד בשנים האחרונות, החל מרפורמת בכר שנעשתה לפני עשר שנים, ובמיוחד מאז המשבר הכלכלי העולמי של 2008. זאת, הן בגלל צרכים אמיתיים והרחבת שדות הפיקוח, והן בגלל העמקת הפיקוח.
לדעתנו ישנם היגיון וצידוק בהעמקת הרגולציה ובהרחבת דרישותיה מהפעילים בשווקים - הן על הבנקים, על חברות הביטוח ובתי ההשקעות, והן על פעילים אחרים, מפוקחים פחות. אבל למרות אמירות ברורות של ראש הממשלה נגד ריבוי רגולציה בישראל (בהתייחס לרגולציה שאינה פיננסית) והצורך בדה-רגולציה בעולם הלא פיננסי, הרי שהפיקוח הפיננסי הטהור פה רק גדל. וזה גם כנראה לא ייפסק, היות שמספר אנשי הרגולציה, והיקפי הפעילות שלהם, יעמיקו ויגדלו, כך שאפשר לומר שאם הייתה תעודת סל שעוקבת אחר התפתחות הרגולציה - היא רק הייתה מטפסת.
שונות רבה בין הרגולטורים
על כל פנים, איך נראית הרגולציה הפיננסית בישראל? בשוק הישראלי ישנם ארבעה גופי רגולציה שמרכזים ומפקחים על כלל הפעילות הפיננסית: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, שאחראי על פיקוח על כ-1.4 טריליון שקל; אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר, שכולל את הפיקוח על הביטוח, שאחראי על קצת פחות מ-1.4 טריליון שקל נוספים של כספי ציבור; רשות ני"ע, שאחראית על כ-650 מיליארד שקל בכספי ציבור מנוהלים ועל עוד מאות רבות של מיליארדי שקלים בני"ע שנסחרים בבורסה; ורשות ההגבלים העסקיים, שהוקמה ב-1994 ואמונה על "שמירת התחרות וקידומה".
הפיקוח על שוק הכספים וההון בישראל עוקב עדיין אחר המודל המבני, עם מספר מאפיינים של המודל הפונקציונלי, ומעת לעת נשמעים קולות על שינויו תוך האחדת הפיקוח על היציבות בכלל הגופים הפיננסיים תחת גוף אחד, והעברת סמכויות הפיקוח בהיבט הצרכני לגוף רגולטורי אחר.
קווים נוספים לדמותה של הרגולציה הפיננסית בישראל ניתן למצוא בדברים שכתבה ב-2012 חברת הייעוץ והמחקר Lexidale עבור מרכז המחקר והמידע של הכנסת: "מכיוון שכל רשות הוקמה במועד אחר ומתוך צורך אחר, הרי שכל רשות מתמקדת בדגשים שונים, ופועלת לשם מטרות שונות בפיקוח על השוק. הרשויות נבדלות באופיין, בכמות המשאבים העומדים לרשותן, בחומרת הפיקוח וברציונל העומד מאחורי הפיקוח. מתוך חמש הרשויות הפועלות בשוק, רק לרשות ניירות ערך מוגדרות מטרותיה במפורש בחוק, בעוד שכל שאר הרשויות הגדירו את מטרותיהן בדוחות הכספיים, בתוכניות אסטרטגיה ובמזכרים פנימיים".
כך, ישנה שונות (מורגשת מאוד) באופי הפעילות של הרגולטורים הקיימים, בעיקר בכל האמור לגבי שלושת המרכזיים בפיקוח על ניהול ישיר של כספי הציבור: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, שמאז משבר 2008 העמיק את מאמצי השמירה על היציבות; אגף שוק ההון והפיקוח על הביטוח באוצר, שלצד הרחבת דרישות ההון (גם כפועל יוצא למשבר 2008) פועל רבות לשינוי תחומי הפעילות ושיפור מעמד הצרכן; ורשות ני"ע - שמכניסה תחומים חדשים תחת פיקוחה לצד ניסיון מכוון להפחית רגולציה ביחס לחברות הציבוריות. כל אלה יוצרים הוראות חדשות ומחייבות חדשות לבקרים, באופן שיוצר מרדף מתמיד מצד השוק במאמץ להבין את הרגולציה החדשה, לשנות אם אפשר, ולאחר מכן ליישם ולהטמיע.
אוגדה חדשה מצטרפת לצבא
אך לא רק זאת, לאחרונה התברר שהממשלה עמלה על הקמת רגולטור פיננסי נוסף, חמישי במספר, שירכז את הפיקוח וההסדרה של נותני האשראי הלא-בנקאיים, בהם חלפנים (נותני שירותי מטבע), שוק אפור וגופים אחרים שאינם גורמים מוסדיים אשר כפופים לאגף שוק ההון. אם תרצו, מדובר ביצירה של אוגדה חדשה של רגולציה שתצטרף לצבא הרגולטורים הקיים ושגדל ללא קשר.
כך, לאחרונה פרסם האוצר את תזכיר החוק שניסח בנושא צוות בראשותו של עו"ד יואל בריס, היועץ המשפטי של משרד האוצר, שעסק בקידום הסדרת הפעילות הפיננסית החוץ-מוסדית. עם ההודעה על התזכיר האמור אמר האוצר בהודעתו לעיתונות, כי "הצוות ממליץ על קביעת רגולטור שירכז תחתיו את הטיפול בנותני שירותי מטבע ואת הטיפול בנותני שירותי אשראי חוץ-מוסדיים. הסדרת התחום, שהיום אינו מוסדר ואינו מגן כראוי על הצרכן, ושיש בו מעורבות של גורמים עברייניים, תאפשר את התפתחותו כענף חוקי הפועל לרווחת העסקים והאנשים הפרטיים הנצרכים לשירותים אלו".
בד בבד התפרסמו דיווחים כי הוועדה בראשותו של הממונה לשעבר על ההגבלים העסקיים, דרור שטרום, עשוי להמליץ המלצות אחרות אך דומות ביחס לצורך ברגולציה חדשה בשוק הפיננסי - לצד גורמי הרגולציה הקיימים.
ועוד נקודה לסיום: אחת המנטרות המרכזיות שהרגולטורים משמיעים לאורך השנים היא "שהשקיפות תפתח ותתרום". לאור זאת הם מרבים בדרישות לשקיפות מצד הגופים המפוקחים על-ידיהם. רשות ני"ע, שאחראית על החברות הציבוריות ודרישות הגילוי שלהן ביחס למשקיעים מהציבור, בולטת לחיוב בהיבט זה, היות שהיא נותנת גילוי מלא ושקוף לחלוטין לנתונים אלה בדוחותיה המפורטים, שנגישים לכל באתר האינטרנט שלה. ואולם, ביתר הגופים, הגילוי שהם נותנים כלל לא מזכיר את הגילוי שהם דורשים מהמפוקחים על-ידיהם (הגם שהרשות להגבלים עסקיים מתייחסת לסוגיה בדוחותיה, באופן חלקי).
נאה דורש נאה מקיים? נראה שלא לגמרי. בכל אופן, בסופו של יום כל הגופים כן שיתפו עימנו פעולה לאחר שפנינו אליהם, אבל נראה שאפשר לאמץ את דרישות הגילוי מהמפוקחים גם ביחס למפקחים.
