קובי אמסלם / צילום: תמר מצפי
לשירות הציבורי בישראל אין כידוע תדמית זוהרת. בעולם, שבו הציפייה מ"מצליחנים" היא לעשות כסף גדול בשוק הפרטי, נתפסת קריירה במשרד ממשלתי כסוג של ברירת מחדל. אבל הנתונים מעידים שבשנים האחרונות השתנה משהו: הביקוש למשרות בשירות המדינה גואה משנה לשנה. ב-2014 התמודדו מעל 137 אלף איש על משרות במסגרת המכרזים שפרסמה נציבות שירות המדינה - עלייה דרמטית של 67% לעומת מספר המועמדים ב-2013 (כ-83 אלף), וגידול של 265% לעומת מספרם ב-2012 (כ-37 אלף איש). על כל משרה בשירות המדינה המוצעת במכרז פומבי, התמודדו ב-2014 לא פחות מ-56 מועמדים.
ההסבר הראשון לזינוק במספר המתמודדים, הוא גידול במספר המשרות המוצע במכרזים - אך זהו הסבר חלקי, כיון שמספר המשרות גדל בשנים האחרונות ב-34% בלבד. הסבר אחר, שמעלה נציבות שירות המדינה, נעוץ במעבר למערכת מקוונת להתמודדות במכרזים, שהקלה מאוד על הגשת מועמדויות. אבל גם לאחר שני ההסברים האלה קשה לחלוק על המסקנה שמדובר במהפך של ממש בהעדפות הקריירה של הציבור, או לכל הפחות בעלייה דרמטית באטרקטיביות של חלק גדול מהמשרות בשירות הציבורי.
אחד ההסברים לזינוק באטרקטיביות של השירות הציבורי, יכול להיות השיפור הניכר בשכר ובתנאים הנלווים שמציעה היום משרה בשירות הציבורי לעומת הסקטור הפרטי. השינוי הבולט ביותר של השנים האחרונות הוא בגובה השכר. בציבור רווחת עדיין התפיסה, אשר לפיה מי שיבחר בקריירה במגזר הממשלתי ייאלץ להסתפק בשכר נמוך יותר מזה שיקבל כשכיר בשוק הפרטי - כחלק מחבילה שכוללת הטבות אחרות, שאינן אפשריות בשוק הפרטי, ובראשן כמובן הביטחון התעסוקתי והקביעות.
אבל הנתונים מפריכים את המיתוס כמעט לחלוטין. נכון, השכר הממוצע בבנקים ובסקטור הפיננסי עדיין גבוה יותר משכרם של עובדי המדינה, אם כי לא בהפרש ניכר. נכון, השכר בהיי-טק גבוה יותר, אם כי שם בעיית הביטחון התעסוקתי חריפה במיוחד לבני 40 ומעלה. ונכון, ברמות השכר הגבוהות ביותר, הסקטור הציבורי אינו יכול להתחרות במשכורות העתק שמציע המגזר הפרטי למנכ"לים ולחברי הנהלה בכירה. אבל - וזה "אבל" גדול מאוד - הרוב המוחלט של השכירים בסקטור הפרטי מרוויחים הרבה פחות מעמיתיהם במגזר הציבורי.
על-פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שכרו הממוצע ברוטו של שכיר בחברה לא-פיננסית (כולל חברות ממשלתיות) מגיע כיום לכמעט 10,000 שקל לחודש, בעוד שכרו של שכיר במגזר הממשלתי עומד על 12,714 שקל - כלומר פער של כמעט 30%. למעשה הפער גדול אף יותר. כשמוציאים מהמשוואה את עובדי החברות הממשלתיות (מצד החברות) ואת עובדי הרשויות המקומיות (מצד הסקטור הציבורי), מתברר ששכרו הממוצע של שכיר בחברה פרטית לא-פיננסית עומד על 9,219 שקל (נכון לסוף 2014) בעוד שכיר במשרדי הממשלה או במוסדות הלאומיים השתכר בממוצע 13,121 שקל לחודש - פער של 42% (!). בבנקים ובחברות הפיננסיות השכר הממוצע עומד על כ-16 אלף שקל, כך שהפער בין עובדי המגזר הזה לבין פקידי הממשלה עומד על אלפי שקלים בודדים.
טסים על אוטומט
כיצד הגיעו השכירים במגזר הממשלתי לרמות שכר כה גבוהות? על-פי נתוני הממונה על השכר באוצר, צמח השכר במגזר הציבורי ב-26% משנת 2009 - קצב מהיר כמעט כפליים מעליית השכר בסקטור העסקי שעלה לאורך אותה תקופה ב-14%. מדד המחירים לצרכן עלה בשש השנים האחרונות ב-10%.
הסיבה הראשונה והמוכרת יחסית לכך, היא הסכמי השכר החדשים, שהביאו לעלייה ניכרת בשכרם של המורים, הרופאים וקבוצות נוספות בסקטור הציבורי (ראו מסגרת). סיבה נוספת - מוכרת הרבה פחות - קשורה לאינפלציה האפסית בשנים האחרונות. הרקע לכך הוא מציאות שבה במגזר הציבורי השכר מתעדכן באופן פחות גמיש מאשר בשוק הפרטי, וכל שינוי בשכר מחייב מו"מ ארוך בין הממשלה וארגוני העובדים. לכן, בהסכמי שכר היסטוריים נקבעו מנגנוני העלאה אוטומטיים, שנועדו לצמצם את השחיקה השוטפת של השכר (כתוצאה מהאינפלציה) בין הסכם שכר אחד לשני.
מדובר, למשל, בעליית שכר שנתית קבועה של 1% המוענקת לכלל עובדי המגזר הציבורי (1.5% לבעלי תואר שני ומעלה) ובעלייה אוטומטית בדרגות, המגדילה אף היא את המשכורת. בדיקה שערך הממונה על השכר באוצר, קובי אמסלם, הראתה, כי התוספות האוטומטיות האלה העלו את שכרם של עובדי המגזר הציבורי בכ-1.77% לשנה בשנים האחרונות; וזאת, כאמור, בנוסף לתוספות השכר האחרות. "בשנים האחרונות אנחנו נמצאים בסביבת אינפלציה נמוכה מאוד, והמנגנונים האוטומטיים מביאים לכך שהעלייה בשכר בשירות המדינה היא בשיעורים הרבה יותר גבוהים מאשר במגזר הפרטי", אומר אמסלם, "משום כך, יש לדעתנו חשיבות רבה בהתאמת התפתחות השכר לסביבת האינפלציה הנמוכה".
לקביעות אין מחיר
השכר ברוטו הוא הרכיב הבולט בהשוואה בין משרה בסקטור הציבורי למשרה הסקטור הפרטי, אך תהיה זו טעות גדולה להתייחס אליו כאל רכיב יחיד. לשורת ההטבות והזכויות המתלווים לשכר ברוטו יש שווי כלכלי שאינו מגולם בשכר ברוטו, גם אם לעתים קשה לכמת אותו.
חלק מההטבות יכולות להיות בעלות משמעות כלכלית רבה. קחו למשל הטבה כמו קרן השתלמות, המוענקת באופן אוטומטי לעובדי מדינה בעוד שבסקטור הפרטי היא ניתנת בסלקטיביות רבה. חישוב פשוט יראה, שעובד בשירות המדינה המשתכר שכר ממוצע יצליח לצבור בקרן ההשתלמות שלו במשך 30 שנה סכום של מעל 1.75 מיליון שקל (בהנחת ריבית שנתית נמוכת סיכון של 3%). להמחשה, אפשר לומר, שקרן ההשתלמות "שווה" דירת מגורים נוספת לשכיר שבחר בקריירה ממשלתית.
ההצטרפות לפנסיה תקציבית נסגרה לפני עשור עבור המצטרפים למגזר הציבורי. יחד עם זאת בפנסיה הצוברת נהנים שכירי המגזר הציבורי משיעור גבוה יחסית של הפרשת מעביד (החל מ-13.5%, לעומת 12% כמקובל בסקטור הפרטי). בנוסף נוהגת המדינה גמישות בהכרה בתוספות שכר לפנסיה. תוספות שכר אחרות (ראו טבלה) כוללות תוספת ביגוד, תשלום דמי הבראה המחושב לפי שווי גבוה יותר ליום הבראה ומספר גבוה יותר ממה שמכתיב החוק, כמות גדולה בהרבה של ימי חופשה ממה שמתחייב בחוק, לצד אפשרות לצבור עד 55 ימי חופשה שאותם ניתן לפדות בכסף.
גם עבור ימי המחלה ניתן לקבל בשירות המדינה תשלום החל מגיל 50, לפי נוסחה מורכבת שמגדילה את שיעור הפיצוי עם הגיל ועשויה להגיע לפיצוי השווה למקסימום של 240 ימי עבודה. העובדה שעובדי המגזר הציבורי מקבלים שכר עבור ימי מחלה, היא אחת הסיבות לכך שניצול ימי המחלה במגזר הציבורי גבוה בהרבה מאשר במגזר הפרטי. סיבה אפשרית נוספת לכך היא שבמגזר הפרטי העובדים חוששים שניצול מוגזם יפגע בתדמיתם בעיני הממונים עליהם.
החשש הזה מוביל אל ההטבה העיקרית הגלומה בתעסוקה בשירות הציבורי: הקביעות, המוענקת עדיין באופן אוטומטי, בדרך-כלל לאחר חמש שנים בשירות המדינה. המדינה מנסה בשנים האחרונות להגדיל את היקף השכירים המועסקים בחוזים אישיים, אך גם עובדים אלה, מודים באוצר, נהנים מקביעות דה-פקטו, במקומות שבהם הם מוגנים על-ידי ועד עובדים חזק. הקושי לסיים את העסקתם של עובדים בא לידי ביטוי במספר הפורשים משירות המדינה בשל "אי-התאמה" - הנאמד בכמה מאות בשנה, שברירי אחוז מתוך כ-71 אלף השכירים המועסקים במשרדי הממשלה.
הקביעות מגינה לא רק מפני סיום העסקה, אלא גם שומרת על תנאי העבודה הבסיסיים - מה שמחייב את המדינה להשיג את הסכמת העובדים לכל שינוי ארגוני. "הדנ"א הנוכחי מייצר מצב שבו אנחנו מתבקשים לשלם לעובדים בשיפור שכר ותנאי עבודה, כדי לקבל את הסכמתם לכל שינוי - אפילו אם מדובר בשינויים שמטרתם להקל על העובדים", אומר אמסלם, "זה מצב לא בריא, כי התפקיד של הממשלה הוא לשפר ולייעל - ואם שני הפרמטרים האלה לא פועלים חלק, אז משהו לא בסדר בשיטה. זה מייצר רתיעה מכניסה לתהליך".
את שוויה הכספי של הקביעות כמעט בלתי אפשרי לאמוד, בעיקר משום שהוא משתנה עם הגיל. "הנושא של קביעות כמעט לא רלוונטי בעיני עובדים צעירים, אבל הופך להיות שיקול קריטי עבור עובדים לקראת גיל 50", אומר אמסלם.
הוויכוח על זחילת השכר מפלג את הכלכלנים
השכר החודשי הממוצע לשכיר בישראל חצה בחודש יוני האחרון לראשונה את קו ה-10,000 שקל ועמד על 10,078 שקל ברוטו (במחירים קבועים). השכר בישראל זוחל לאט למעלה: לאחר שעלה ב-2% ב-2014, רשם השכר עלייה בקצב שנתי של 3% ברבעון הראשון של השנה, שנחלשה ברבעון השני לקצב של 1.7%. אך עדיין, רמות השכר הנוכחיות במשק גבוהות רק במעט מאלו שנרשמו בשנת 2000, כלומר לפני 15 שנה.
מדוע השכר "תקוע"? השאלה הזו הפכה לאחד ממוקדי המחלוקת העיקריים בין הכלכלנים בארץ. גישת הזרם המרכזי היא, שהשכר בישראל עולה בהתאמה מלאה לפריון העבודה, או התפוקה לעובד. לפי גישה זו, עליית השכר האיטית משקפת את בעיית הפריון הנמוך של העובד הישראלי. מחקר, שנערך באחרונה בבנק ישראל, הראה, כי התפתחות השכר במשק תאמה את התפתחות הפריון, אך רק כשאלה נמדדו לאורך טווחים ארוכים של 20 שנה ומעלה.
על ממצאי המחקר הזה נמתחה ביקורת על-ידי פרופ' יוסי זעירא מהאוניברסיטה העברית, שטען שבחירת שנת תחילת המדידה על-ידי עורכי המחקר בבנק ישראל הייתה מניפולטיבית. לטענת זעירא, המגמות ארוכות-הטווח מראות שהגידול בשכר בישראל אינו מדביק את קצב הגידול בפריון.
לאן נעלם אם כן ההפרש? זעירא סבור, כי הפער שנוצר היתרגם לעלייה ניכרת בשיעורי הרווחיות של הפירמות במשק. במילים אחרות, כוח המיקוח של העובדים בישראל מול המעסיקים הלך ונחלש בשנים האחרונות - והמעסיקים ניצלו זאת כדי להגדיל את חלקם בעוגה.
"זעירא צודק לגבי העולם המערבי בכלל, וארה"ב בפרט", אומר ד"ר מיכאל שראל, לשעבר הכלכלן הראשי באוצר וכיום ראש פורום קהלת לכלכלה. "בשני העשורים האחרונים נתח ההון בעוגת ההכנסה הלאומית גדל על חשבון ההכנסות מעבודה. בארה"ב רואים בבירור ירידה משמעותית בחלקם של העובדים בעוגת ההכנסה הלאומית, על-רקע העברת תהליכי ייצור למדינות כמו סין, קוריאה-הדרומית וטאיוואן. בישראל, לעומת זאת, המגמה הרבה יותר מתונה".
- אז מהו ההסבר לקיפאון בשכר?
"מבחינה סטטיסטית, הנתון של שכר ממוצע במשק אולי לא עלה, אבל מבחינה כלכלית - התמונה שונה לחלוטין. קודם כל, מפני שנתוני השכר הממוצע מתייחסים לשכר ברוטו, בזמן שהשכר נטו דווקא כן עלה, בגלל הירידה במסים ישירים (כגון מס הכנסה, ע' ב'), שהקלה במיוחד על מעמד הביניים.
"הטעות השנייה נובעת מכך ששיעור התעסוקה בישראל גדל בשנים האחרונות יותר מבכל מדינת OECD, כשקבוצות חלשות יחסית נכנסו בשכר הרבה יותר נמוך משכר הוותיקים. הרוב הגדול נכנסו ברמות שכר נמוכות - וזה היה אמור להוריד את השכר הממוצע בזמן שההכנסה למשק בית דווקא גדלה, כתוצאה מהצטרפות מפרנס נוסף למשפחה. לכן, אם השכר הממוצע לא ירד כתוצאה מהצטרפות העובדים החדשים - זה רק מפני שהשכר של מי שכבר היה בתוך שוק העבודה עלה, והעלייה הזו קיזזה את הירידה".
הקשר בין גובה השכר לשיעור ההתאגדות
בנקודה אחת שוררת הסכמה בין פרופ' זעירא לד"ר שראל - קיים קשר בין גובה שכרם של עובדים בסקטור מסוים לבין שיעור ההתאגדות שלהם באיגודי עובדים. כך למשל, רמת ההתאגדות בסקטור השירותים העסקיים עומדת על 11%, והשכר על 9,401 שקל (2012); בתעשייה שיעור ההתאגדות עומד על 21%, והשכר 11,020 שקל; ובבנקאות על 32%, והשכר 13,341 שקל. השכר הגבוה ביותר במשק הוא בסקטור החשמל והמים, ששיעור ההתאגדות בו עומד על 88% והשכר הממוצע - על 18,594 שקל. לשכר הגבוה בסקטור החשמל והמים, יש כמובן הסבר נוסף.
"אפשר לחלק את כוח המיקוח של התאגדויות עובדים לשלוש רמות", אומר שראל, "במגזר העסקי לוועד העובדים יש בבסיס אינטרס משותף עם המעסיק, והוא לשמור על רווחיות החברה, כדי שזו לא תגיע לפשיטת רגל. בסקטור הציבורי אין זהות אינטרסים כזאת, והוועד לא מודאג מכך שהמעסיק יפשוט רגל. המקרה הקיצוני ביותר הוא של ועדי עובדים בחברות ממשלתיות, שמהוות מונופול טבעי - שם עוצמת הוועד מוכפלת, כיוון שהשבתת החברה יכולה לגרום נזק שהפוליטיקאים לא יוכלו לעמוד בו".
