רון חולדאי / צילום: תמר מצפי
יש בישראל רשויות מקומיות הסובלות מגירעון כרוני, תושביהן סובלים משירותים ציבוריים באיכות לא מספקת, והעומדים בראשן טוענים לקיפוח. התרופה המוצעת להבראתן היא קביעת תקצוב דיפרנציאלי לחינוך ולרווחה, שיגרע מתקציב עיריות חזקות שתקציבן מאוזן, ויעביר כספים לעיריות החלשות והגרעוניות.
אין מחלוקת כי יש רשויות הזקוקות לעזרה מהממשלה, לשיקום ולפיתוח, אולם ההצעה לתגבר עיריות חלשות באמצעות הפחתת התקציב לחזקות, שגויה. תרופה זו אינה מתיישבת עם הגישה המסורתית והבריאה של משרד האוצר, אך לפני שנגיע לכך נוכיח כי זו אינה תרופה כלל, והיא אף נושאת תופעות לוואי שליליות.
משתלם להיות בגירעון
תופעת הלוואי הראשונה היא תמריץ שלילי לרשויות. ניקח כדוגמה את חולון ובת-ים, שהתחילו בנקודת זינוק דומה. כיום, לאחר מאמץ, חולון משגשגת, בעוד שבת-ים נותרה מאחור. האם נכון לקחת מחולון כדי לתמוך בבת-ים? - לא.
העברת תקציב מחולון לבת-ים תפגע בשתי הרשויות: לבת-ים יהיה נוח להישאר במעמד מקבלת סעד, בעוד שלחולון לא יהיה כדאי להתאמץ בגביית ארנונה, שכן ככל שתגבה יותר, יקטן התקצוב שתקבל מהממשלה. מכאן אנו למדים שהשיטה המוצעת תגרום ליותר ויותר רשויות להפוך לגרעוניות ונסמכות אל שולחן הממשלה, במקום להתייצב ולצאת לעצמאות כלכלית.
תופעת הלוואי השנייה של התקצוב הדיפרנציאלי, היא ערפול מנגנון התקצוב הלאומי. כך זה קורה: ארנונה היא מס הקשור באופן ישיר לשירות המתקבל תמורתו: פינוי פסולת, טיפוח המרחב הציבורי, מאור בחוצות וכיוב'. לכן צריך שהרוב המוחלט של תושבי העיר ישלמו ארנונה, גם אם מגיע להם, מסיבות מגוונות, לקבל הטבות וסעד מהממשלה.
הגיוני שמחצית הדיירים בבית משותף יקבלו פטור מוועד הבית? - לא. אבל, שימו לב, זה המצב בעיריית ירושלים. מחצית מתושבי העיר אינם משלמים עבור פינוי האשפה שלהם, כי יש להם פטור מארנונה. פטור שהוא תשלום סעד סמוי, הטבה, שהממשלה צריכה לתת באופן ישיר וגלוי לאוכלוסיית הנזקקים.
הממשלה מתמודדת עם שני אתגרים: האחד, סיוע לאוכלוסייה נזקקת, השני, קידום ערים ורשויות מקומיות חלשות. שקיפות בהזרמת הכספים תאפשר להבדיל בין שני האתגרים, ולדון באפקטיביות של כל תוכנית ומהלך.
הרבה יותר סעד, הרבה פחות מחקר ופיתוח
כיום למשל, ניתן להשוות ולדון בהבדל בין צעדי הממשלה לפיתוח באר-שבע כמו העברת בסיסי צה"ל והקמת מרכז סייבר בבירת הנגב, לבין התמיכה הממשלתית בעיר ירושלים באמצעות תקנת ירושלים, המעביר לעיריית ירושלים 330 מיליון שקל בשנה.
אפשר למשל לטעון כי חוק ירושלים אינו מקדם את העיר ואינו מקרב את היום שבו היא תגמל מסעד, כי כל תכליתו להעביר כסף לתושבי ירושלים שאינם משלמים עבור פינוי האשפה שלהם. במציאות שמחצית מהתושבים עניים, או שפרנסתם אינה מעבודה, גם הארנונה מעסקים לעולם תהיה נמוכה יותר, כי יש פחות מסחר ופחות מעסיקים.
תקצוב דיפרנציאלי עושה שקשוקה תקציבית: ערבוב של תקציבי תפעול ופיתוח עירוניים עם תשלומי סעד ליחידים. אם ההצעה לתקצוב דיפרנציאלי תתקבל, לא יהיה כבר צורך בחוק ירושלים, לא משום שעניי ירושלים לא יזדקקו לסעד, אלא משום שהוא יינתן להם מתחת לרדאר הציבורי, ועל חשבון תקציבי פיתוח של ערים אחרות. התוצאה תהיה יותר סעד, והרבה פחות פיתוח.
משרד האוצר חורג ממנהגו
איך הגענו לכך? תקצוב דיפרנציאלי הוא עוד מהלך ברצף מהלכים שמנסים לתת מענה לבעיות חברתיות באמצעות תרופת הפלא: תשלום מס לא אחיד. מחירי הדירות עולים בעשרות אחוזים? נטיל מע"מ אפס על דירה ראשונה חדשה. שיעור העניים בקרב העובדים גדל? נטיל מע"מ אפס על מוצרי ייסוד. רשויות מקומיות לא מצליחות לייצב את עצמן כלכלית? נטיל תקצוב דיפרניצאלי לשירותי חינוך ורווחה, שהוא הלכה למעשה פטור ממס.
תקצוב דיפרנציאלי פוטר ממס ארנונה עיריות כושלות שגובות ארנונה בחסר, בעוד שעיריות יציבות, ייגבו ארנונה כדי להעביר אותה לעיריות אחרות. כלומר: חלק מהמס שגובה חולון, יעבור באמצעות מש' האוצר למשפחות האברכים בבני ברק שאפילו ארנונה אינן משלמות, כי יש להן פטור.
פטורים ממס, דוחפים לעוד פטורים. בשלב הראשון בסיס המס מצטמצם, אח"כ שיעור המס גדל, דבר שמוליד דרישה לפטורים נוספים וחוזר חלילה. הדרג המקצועי במשרד האוצר נוטה להתנגד לפטורים כאלה. מפתיע שבניגוד לתפיסה מסורתית ומקצועית זו, האוצר מביע בינתיים תמיכה ביוזמה לתקצוב דיפרנציאלי לרשויות המקומיות, שהיא מופע חריף במארג תופעת הפטורים לה הוא מתנגד בדרך כלל.
הכותב ד"ר לכלכלה, ומחבר הספר TOC Thinking על תורת האילוצים