שוקי אמרני / צילום: תמר מצפי
"כשהשירות הציבורי מתנהל באופן לא תקין, זה פוגע באמון הציבור והציבור סולד מהמערכת הזאת. אנשים טובים ומוכשרים נמנעים מלהצטרף למינהל הציבורי והוואקום מתמלא על-ידי אנשים פחות טובים וזה יוצר מעגל קסמים שמזין את עצמו. החברה הגיעה לקצה גבול היכולת שלה להכיל את היקף המינהל הלא-תקין, שפוגע באינטרס הציבורי. גם בשיח הציבורי התחושה היא שקצה הנפש", כך אומר מנכ"ל משרד הפנים שוקי אמרני, המסיים בימים אלה 22 שנה בשירות הציבורי. לנעליו תיכנס אורנה הוזמן בכור, מקורבת לשר המתפטר סילבן שלום ומינוי שלו, שאושר בממשלה.
בריאיון פרישה מדבר אמרני, שכיהן בחמש השנים האחרונות כמשנה למנכ"ל משרד הפנים, מ"מ מנכ"ל המשרד וגם כמנכ"ל בפועל, את ההשלכות של התנהלות עובדי השירות הציבורי על חיי האזרחים, על רקע פרשות כמו השחיתות בסיעת ישראל ביתנו, ההתנהלות הלא-תקינה בצמרת המשטרה ובלהב 433 והאירועים שהביאו חברי כנסת ושרים להודיע על פרישה מתפקידם בתוך ימים ספורים. "העובדה שבכל פרק זמן קצר מתגלה עוד מקרה של אנשים שחרגו מהנורמות המחייבות, זה משהו שחייב להיפסק כי עלולים להגיע למקום של אל-חזור מבחינת הפגיעה באמון הציבור", הוא אומר, "הדבר הזה בא לידי ביטוי באחוזי הצבעה נמוכים גם בבחירות הארציות ובבחירות לרשויות המקומיות. הציבור הרבה יותר מודע לנעשה במערכות השלטון כי התקשורת הרבה יותר נגישה, הודות לשינויים טכנולוגיים, וגם המדיה החברתית מעצימה את האירועים שפעם הציבור נחשף אליהם פחות".
- אז הסלידה של הציבור מפוליטיקאים ומהמערכת השלטונית מוצדקת?
"חייבים להימנע מהכללות, כי בשיח הציבורי הרבה פעמים אומרים 'כולם מושחתים' בגלל ריבוי מקרים. זה בפירוש לא נכון, יש רבים שעושים עבודה טובה ומקצועית ואמירות כאלה פוגעות באינטרס הציבורי כי זה שוב גורם לאנשים טובים להתרחק מהמערכת הציבורית".
לדבריו, הציבור גם מתבלבל בין מינויים לא ראויים לבין מינויים פוליטיים. "להבנתי, אין פסול שאדם מזוהה פוליטית מתמנה לתפקיד מסוים אם הוא בעל כישורים מתאימים. אולי זה יוצר קושי באובייקטיביות אבל אסור לפסול אדם כי העז לומר מהי דעתו הפוליטית. מינוי לא ראוי הוא מינוי שהשיקולים לו הם זרים והאדם אינו בעל כישורים. למינוי של עובדים בשירות הציבורי יש חשיבות גדולה כי הנזק שנגרם לציבור ממינוי אנשים לא מוכשרים הוא גדול מאוד. נוסף על העובדה שהם אינם מסוגלים למלא את תפקידם כמו שצריך, הם בעצמם נוטים למנות אנשים לא מוכשרים ויוצרים מציאות שבה יותר ויותר אנשים שאינם מתאימים לתפקיד מתמנים, גם לתפקידים הבכירים ביותר בשירות הציבורי, שהשפעתם רבה".
הסקטור הפרטי מתרחק
לדברי אמרני, החשדנות וחוסר האמון במערכת הציבורית מונעים שיתופי-פעולה גם עם המגזר הפרטי. "אם הציבור מתלונן בהיקפים גדולים, וחלק מהתלונות לא מוצדקות, נוצר גם חוסר אמון בין משרדי הממשלה, ואז מלבד 'רעשי רקע' של מלחמות אגו וקרדיט נוצר גם חוסר אמון וזה מונע מהסקטור הפרטי לשתף פעולה עם המגזר הציבורי. בעצם כולם מפסידים מהמצב כי הסקטור הפרטי יכול לסייע בדברים רבים, למשל בפרויקטים של BOT, אבל הוא מעדיף להימנע מכך בגלל חוסר אמון במערכת. בוועדות התכנון המחוזית והארצית, למשל, ניתן היה לקצר תהליכים ולמנוע עוגמת נפש ליזמים אם הייתה התקשרות בין יזמים לגורמי התכנון עוד לפני הגשת התוכנית על-ידי יזם. אפשר היה למנוע מצב שהיזם הולך ומשקיע הרבה כסף בתוכניות ובסוף התהליך, אחרי שנים של דיונים, לא מאשרים את התוכנית שלו, אם פשוט היו מודיעים לו קודם לכן מה כן אפשר לבנות ומה לא. זה גם היה מפחית את העומס בוועדות התכנון, שנוצר מדיונים ממושכים ומיותרים. אבל העובדים במערכת התכנון חוששים לשבת עם יזמים מפחד שייתפסו ככאלה ששיקולים זרים מניעים אותם, בעקבות אירועים שנחשפו (למשל פרשת הולילנד - ש"צ) ומשום שלוועדות יש משקל רב והשפעה עצומה על האזרח, הסביבה וגם על הפוליטיקה. כשוועדת תכנון קובעת כמה יחידות דיור יהיו במקום מסוים ובאיזה בינוי, היא בעצם קובעת איזו אוכלוסייה תגיע לשם".
אמרני מצר על הפער בין מידת ההשפעה של פוליטיקאים על חיינו לבין לבין מה שהוא מגדיר "הקלות הבלתי נסבלת" שבה ניתן להיבחר לחבר כנסת או לשר. "הפער הזה מחייב שינוי יסודי", הוא אומר. "נכון שהדילמה היא בין הרצון להבטיח שאלה שנבחרים לנהל את ענייני המדינה יהיו בעלי הכישורים המתאימים לבין הרצון להבטיח לכל אזרחי המדינה ליטול חלק בעשייה הציבורית ובדרגים הבכירים ביותר, אבל צריך לענות אחת ולתמיד על השאלה אם קביעת קריטריונים לכניסה לפוליטיקה היא פגיעה בדמוקרטיה או דווקא ערובה לקיומה. היינו יכולים למנוע כשלים אישיים ומקצועיים רבים אם המדינה הייתה מאמצת את השיטה האמרקיאית, שעורכת שימוע לכל מתמודד לקראת מינוי למשרות בכירות, כדי להבטיח התאמה אישית. אצלנו יש נטייה להתגמש מאוד בכישורים, בידע ובניסיון כשמדובר בשירות הציבורי. זאת אף שבחיינו הפרטיים לא היינו רוצים להיות הראשונים שמטופלים אצל רופא עיניים חסר ניסיון. גם התחלופה התדירה של שרים בממשלה היא בעייתית כי הם ממנים בעצמם את אנשי אמונם, כולל מנכ"לים, קובעים מדיניות שהיא בדרך-כלל שונה מזו הקודמת, אבל עוד לפני שהחל היישום שלה בא שר חדש וחוזרים לאחור. במשך 3 שנים השתתפתי 3 פעמים בטקס חילופי שר פנים, ואנחנו צפויים עוד מעט לטקס נוסף, וזה פשוט אבסורד".
בית דין לאתיקה לראשי רשויות
- אילו נושאים אינם מטופלים בגלל חילופי השרים?
"הארנונה, למשל. לכולם ברור שהמצב מחייב שינוי יסודי, כי היום על אותו סוג מבנה משלמים סכומי ארנונה שונים לגמרי, גם אם מדובר במבנים צמודים שכל אחד מהם שייך לרשות אחרת. שיטת החישוב, השונה מרשות לרשות, חייבת להשתנות. כל שר פנים שנכנס לתפקיד מצהיר שהוא יעשה סוף-סוף סדר בארנונה, ואז הוא מתחלף לפני שהספיק לטפל בו".
בהתייחסו למאבק בין הרשויות החזקות לחלשות על חלוקת המשאבים, שבו מצד אחד עומד ראש עיריית תל-אביב רון חולדאי ומצד אחר ראש עיריית ירושלים ניר ברקת, אומר אמרני: "אסור שסיוע לרשויות מקומיות חלשות יבוא על חשבון רשויות מקומיות חזקות, מאחר שהמטרה היא להביא את כל הרשויות המקומיות לחוזק פיננסי. פתרון אחר לבעיה הוא מה שעשינו ב-2014 - ועדות לחקירת גבולות וחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות, שבמסגרתן איתרנו מקורות הכנסה חדשים שחולקו לרשויות חלשות בלי לפגוע בחזקות ובהסכמה ביניהן. הבעיה ברשויות המקומיות היא שיותר מ-100 רשויות מתוך 257 מצויות בקשיים תקציביים מתמשכים, וזה מצב בלתי נסבל. חוץ מהפגיעה החמורה בשירותים המוניציפליים שלא ניתנים כנדרש לתושבים, ישנה גם פגיעה ביכולת של הרשות המקומית לפתח תשתיות, לאכוף את החוק, כולל בגביית ארנונה, להקים מוסדות ציבור, ושוב נוצר מעגל קסמים שלילי שהרשויות החלשות לא מצליחות לצאת ממנו".
- איך יוצאים מהמעגל הזה?
"המדינה חייבת לשנות את כללי המשחק בהתייחסות לשלטון המקומי כדי להסיר את חוסר הבהירות הקיים היום לגבי חלוקת התפקידים בין שתי המערכות. השתתפות המדינה בשירותים ממלכתיים, למשל, שהיא זהה בכל הרשויות, מובילה לפערים חברתיים בלתי נסבלים. ביישוב אחד מקבלים רמת חינוך שונה מיישוב אחר. זה נובע בין היתר מכך שרמת השירות שהמדינה דורשת מהרשות להעניק נמוכה בהרבה מזו שהרשויות מעניקות בפועל, ורק אלה שיכולות להרשות לעצמן משקיעות את הכסף הנוסף".
- אולי אין מספיק פיקוח על התנהלות הרשויות המקומיות, ולראיה פרשות כמו אולמרט והולילנד בירושלים או צבי בר ברמת-גן.
"מערכת השלטון המקומי עומדת בחזית מול האזרחים והיא המערכת הכי מבוקרת במדינה. יש לך מבקר העירייה, מבקר המדינה, ועדת ביקורת משרד הפנים, וגם העיתונות והתקשורת. כל אלה מבקרים את הרשויות. גם כאן אסור שמקרים כאלה או אחרים שצריך לטפל בהם במלוא החומרה ייצרו תדמית שלישית על כל השלטון המקומי וימנעו פעולות שצריך לעשות כמו האצלת סמכויות לרשויות. המצב היום גובל באבסורד. מסתמכים על חוק העיריות משנת 1934, וזה גורם לכך שכמנכ"ל משרד הפנים הייתי צריך לאשר את נפח המנוע ברכב שראש עירייה מעוניין לרכוש כי כך קובע החוק. במקרים רבים הייתי צריך לדרוש מראש עירייה שמנהל עיר עם תקציב של מיליארדים, שיציג מסמכים על בריאות עד כדי פגיעה בצנעת הפרט כדי לאשר לו לחרוג מנפח המנוע.
"אפשר להילחם בשחיתות על-ידי הקמת בית דין לאתיקה בשלטון המקומי, כדי למנוע את המצב הנוכחי שבו חריגות מאתיקה מגיעות לבתי המשפט במסלול הפלילי וגורמות נזק רב לתדמית של ראשי העיריות. מעבר לכך, מצטברים בבתי המשפט תיקים שנמשכים שנים. אם העבירה אינה פלילית, ראש העירייה יוצא זכאי, אבל אותו ראש עירייה שפעל בניגוד לאתיקה מנפנף בזיכוי שלו. לכן בית דין כזה שמורכב משופטים, ראשי רשויות לשעבר ואנשי ציבור יבחן סוגיות אתיות כמו ועדת האתיקה של הכנסת".
- אולי הבעיה היא בכלל שהפוליטיקה מעורבת בהחלטות מקצועיות?
"זו בפירוש בעיה. יש עירוב בין המערכת הפוליטית למקצועית, שהוא בעייתי ומונע קבלת החלטות וביצוע רפורמות. למשל, בוועדות התכנון והבנייה המחוזית והארצית יושבים גם נציגי שרים. הנחיות היועץ המשפטי אומרות שהשר רשאי להביא לידיעת הנציג את מדיניותו אבל אסור לו להנחות אותו כיצד להצביע. כל אחד יכול לדמיין את הסיטואציה שבה נמצא נציג שר שדעתו המקצועית אינה תואמת את מדיניות השר. מצד אחד חייבים לאפשר את יישום מדיניות השרים שנבחרים על-ידי הציבור, אבל מצד אחר נשאלת השאלה איך ניתן להבטיח שהשיקולים בהחלטות של מוסדות התכנון יהיו מקצועיים ולא משרתי מדיניות פוליטית, שגם משתנה בתדירות גבוהה במציאות הנוכחית.
העובדים בשירות הציבורי נמצאים לא אחת בדילמות לא פשוטות לפעמים בין הוראות החוק לבין הנחיות של המערכת הפוליטית, אומר אמרני. "צריך למצוא את הדרך לאזן בין הדברים בלי שתהיה עבירה על החוק. אני נגד התפיסה שאם אתה לא מאמין במה שאתה עושה שים את המפתחות ולך הביתה. זו אמירה פשטנית. צריך להסדיר את מערכת היחסים בין השלטון המרכזי למקומי על-ידי חוק מיוחד לשלטון המקומי שהתחיל בחוק העיריות החדש שהוקפא. למשל חוקי עזר עירוניים מחייבים אישור שך משרד הפנים וגם כל עסקה שהרשות המקומית עושה. אין התייחסות לשונות בין רשויות חזקות לחלשות, לערים גדולות לעומת מועצות קטנות או להבדלים בהתנהלות שלהן. אם יש רשות שההתנהלות שלה תקינה אפשר לתת לה יותר סמכויות, ומי שלא, אז לא".
"משרד הפנים נמצא בטראומה"
"כתוצאה מהתחלופה הגדולה של שרים והעברת מערכת התכנון והבנייה למשרד האוצר, במונחים אנושיים משרד הפנים נמצא בטראומה די קשה שמחייבת שינויים משמעותיים בדפוסי הפעילות וההתנהלות של המשרד", אומר אמרני. "בנושאים רבים החל תהליך של קידום, אך הוא נקטע בגלל התחלופה".
- מה מחכה לשר הבא?
"צריך להסדיר מחדש את עבודת המשרד ואת חלוקת העבודה בין המטה למחוזות. צריך גם לקדם חוק חדש לשלטון המקומי שיחליף את פקודת העיריות מ-1934, להסדיר את מערכת היחסים בין השלטון המרכזי למקומי, ועד החקיקה יש להמשיך בתהליך האצלת סמכויות לרשויות שמתנהלות באופן תקין. צריך גם לבצע סוף-סוף רפורמה בארנונה כדי להביא לאחידות בחישוב שלה בין הרשויות, לבטל את הניתוק המלאכותי בין רשות האוכלוסין למשרד הפנים כדי למנוע מצבים של פגיעה בשירות לתושבים, להמשיך בגיבוש תוכנית ממשלתית מקיפה לקידום אזורי תעסוקה ברשויות החלשות, ליישם את דוח הצוות הממשלתי לפיתוח כלכלי ברשויות המקומית במגזר הערבי מיוני 2015. כמו כן יש לקדם עוד את הטיפול בתחום מוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום ומפגעי טבע המוניים, לקדם הצעת חוק לחיבור בתי אב לביוב ומים בעיקר במגזרים הלא-יהודיים, שבהם לא פעם החיבורים הם פיראטיים, וצריך ליישם את המלצות הוועדה הציבורית לשינוי שיטת הדיווח הכספי של הרשויות המקומית מיוני 2015".
אמרני מדגיש גם את החשיבות של הפיכת ההכשרה המקצועית למחייבת, "כדי שמנכ"ל עירייה או גזבר עירייה יהיו כאלה שעברו הכשרה וראשי רשויות וחברי מועצה יידעו מה תפקידם. חיים ביבס מינה ועדה לגיבוש מסגרת ארצית שבה יהיה לימוד אקדמי, הכשרה מקצועית ומחקר. במהלך עבודתי גם כממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים לא אחת היו מקרים שבהם ראש רשות מקומית שנבחר ללא שום ניסיון ביקש הדרכה כי פשוט לא היה לו מושג מה עליו לעשות כשהוא מגיע למשרד. ישבתי עם לא מעט ראשי רשויות חדשים כדי להסביר להם את ההתנהלות של רשות מקומית. צריך לזכור שבכל מערכת בחירות מגיעים 100 ראשי רשויות חדשים, מאות חברי מועצה חדשים, לפעמים רובם מתחלפים ומחליפים חלק גדול מאנשי המקצוע בעירייה. אנחנו יכולים למצוא עצמנו אחת לחמש שנים בתחלופה גבוהה של כוח-אדם, מה גם שנבחרים חדשים נוטים להחליף את הצוות הקודם".
ד"ר שוקי אמרני
גיל: 62
מצב משפחתי: נשוי+4
עיר מגורים: פתח-תקווה
השכלה: דוקטורט במדעי המדינה מאוניברסיטת בר-אילן, תואר שני במדעי החברה מאוניברסיטת חיפה וביחסים בינלאומיים בהצטיינות מאוניברסיטת בר-אילן
תפקיד אחרון: מנכ"ל משרד הפנים
תפקידים קודמים: אמרני (אל"מ במיל') כיהן כמשנה למנכ"ל משרד הפנים, ממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים, מנהל אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה נתב"ג, יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מרכז, ויו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה
עוד משהו: קיבל את אות אומץ על קידום המינהל התקין והשקיפות הציבורית