משה כחלון / צילום: אוריה תדמור
משרד האוצר, בראשות השר משה כחלון, משנה את אופן חלוקת האג"ח המיועדות שהוא מספק לעמיתים שחוסכים באמצעות קרנות הפנסיה החדשות המקיפות שנחשבות לאפיק החיסכון לפנסיה המועדף והצומח ביותר בשוק - כך עולה מ"דוח הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני" שפרסם היום (ב') האוצר. בכוונת האוצר לשנות את אופן החלוקה כך שהאג"ח המיועדות תבטחנה בעיקר את מקבלי הקצבאות והפנסיונרים, זאת על חשבון הצעירים שכל החיסכון שלהם לגמלאות יוסט לשוקי ההון. באוצר מקווים ששינוי זה יקרה בשוק כבר בסוף הרבעון הראשון של 2016.
לפי הדוח, היקף הקצאת האג"ח המיועדות לפנסיונרים ומקבלי קצבאות יוגדל, כאשר חוסכים צעירים עד גיל 50 יאבדו לחלוטין, לאורך שנים, את ההשקעה באג"ח המיועדות שתתאפס. עד כה, ההקצאה הייתה 30% לכל הגילאים, ללא הבדל בין העמיתים. בדומה לרגולציות אחרות שקידם האוצר בשנים האחרונות, גם הפעם הוא הולך, כנראה, על מסלול עוקף ועדת הכספים בכנסת. מבחינת האוצר ההמלצות ייכנסו לתוקף לאחר שהשר יחתום על תקנות שאינן דורשות את אישור הכנסת. עם זאת, נושא זה עדיין נבחן משפטית.
הצוות, בראשות מנכ"ל האוצר שי באב"ד, בחן מספר חלופות למהלך: שינוי אופן הקצאת האג"ח המיועדות על פי גיל (החלופה שנבחרה), על פי שכר וחלופה משולבת. לפיכך, על פי המלצת הצוות, 60% מהנכסים העומדים כנגד ההתחייבויות לפנסיונרים יושקעו באג"ח מיועדות; זאת לעומת שיעור של כ-30% שניתן כיום לכל החוסכים ומקבלי הקצבאות בקרנות הפנסיה ללא הבדל. כמו כן, חוסכים בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות, שגילם נע בין גיל 50 לגיל פרישה, יישמרו על המצב הנוכחי וייהנו מאג"ח בשיעור של 30% מהנכסים שצבורים עבורם. מהצד השני, מי שייאבד את ההגנה של האג"ח המיועדות הם החוסכים עד גיל 50 בקרנות החדשות המקיפות.
לדברי השר כחלון, המהלך "יביא בשורה משמעותית לציבור החוסכים לפנסיה. הרפורמה תשמור על הפנסיונרים מפני זעזועים אפשריים בשווקים, תעניק ודאות ויציבות לקצבת הפנסיה שלהם וצפויה להגדיל את החיסכון הפנסיוני לעת פרישה". שי באב"ד הוסיף ש"מצאנו לנכון לשנות את מנגנון הקצאת האג"ח המיועדות במטרה לייצר יחס תחלופה גבוה באופן שינטרל תנודתיות בשוק". לדבריו, "יש חשש שהמהלך יביא לפגיעה בצעירים שאיבדו הגנה. אבל, נכון יותר לראות שגם מי שנכנס לשוק העבודה ייהנה מתנודותיות יותר נמוכה בחיסכון שלו לגיל הפנסיה, וגם תוחלת התשואה בחיסכון שלו תהיה יותר גבוהה למרות האי-הגנה בגיל הצעיר".
פרט לבאב"ד, כולל הצוות שהמליץ על המהלך גם את הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר דורית סלינגר; החשכ"לית מיכל עבאדי-בויאנג'ו; סגנית הממונה על התקציבים יעל מבורך; הכלכלן הראשי באוצר יואל נוה; המשנה ליועמ"ש באוצר אסי מסינג; נציג בנק ישראל עדי ברנדר; והמועצה הלאומית לכלכלה ניר בריל.
אגב, בצד הצגת המלצות הוועדה, סלינגר התייחסה גם לסוגיית דמי הניהול של הגמלאים שכיום עומדים כמעט תמיד על המקסימום המותר לגבייה (0.5%): "אנו מצפים לתחרות בתחום של הפנסיונרים. אם זה לא יילך בצעדים רכים - זה יילך בצעדים קשים", אמרה ורמזה על כוונתה להתערב בשוק אם המנגנון למתן הנחות לגמלאים שהוציאה בעבר לא ישנה את המציאות בשוק.
שמירה על המסגרת הקיימת
לאג"ח המיועדות חשיבות רבה לא רק מההיבט של החוסכים אלא גם מבחינת ניהול התקציב וניהול החוב של ישראל. מבחינת המדינה מדובר בשמירה על המסגרת הקיימת של תקצוב האג"ח המיועדות, שעומד על כ-30% מסך נכסי הקרנות החדשות המקיפות. מסגרת זו לא תיפרץ, וזה מה שאפשר לקבל את הסכמת החשכ"לית ואגף התקציבים למהלך.
במסגרת זו, מה שיוגדל עבור החוסכים המבוגרים ומקבלי הקצבאות יילקח מהחוסכים הצעירים, תוך שמירה על המסגרת הכוללת ללא שינוי. נציין כי המסגרת של האג"ח המיועדות בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות כפופה לתקרת הפקדות של 20.5% מפעמיים שכר ממוצע במשק. כמו כן, באוצר ציינו כי "מתוצאות הבדיקה שערך אגף החשכ"ל עולה שבכפוף לביצוע התאמות בניהול החוב ובהתבסס על הנחות וזרם ההנפקות הנובע מהן, הפגיעה בגמישות ניהול החוב הממשלתי עשויה להיות ברת-קיימא וכן לא צפויה חריגה משמעותית בעלות הריבית במסגרת תקציב המדינה. על כן, אין מניעה להמשיך את השימוש בכלי זה כל עוד לא חורגים מהשיעור הקיים של הנפקת האג"ח המיועדות מ-30% מסך נכסי הקרנות".
נציין כי נכון לשנת 2014, משקל האג"ח המיועדות לפנסיה (הוותיקה והחדשה) ולביטוח מתוך כלל החוב הציבורי עמד על כ-23.6%. בתום הרבעון השלישי של 2015, האג"ח המיועדות כבר היוו כ-25% מסך החוב הציבורי. שיעור זה צפוי לגדול עם השנים ולהביא למשקל גבוה יותר של אג"ח מיועדות מסך החוב של המדינה, הגם שהרפורמה הנוכחית לא משנה את המגמה הזו. על פי הערכות האוצר, האג"ח המיועדות בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות יהוו למעלה מ-30% מסך החוב הממשלתי ב-2039, ולמעלה מ-40% בעוד פחות מ-40 שנה מהיום. נציין כי האג"ח המיועדות לפנסיה ולביטוח מהוות כיום כ-15% מהתוצר של המשק.
עוד עולה מנתוני האוצר, כי בסוף שנת 2014 עמד היקף הסבסוד הכולל באג"ח המיועדות לקרנות הפנסיה הוותיקות, לקרנות הפנסיה החדשות המקיפות ולתוכניות זכאיות של ביטוחי חיים - על כ-3.8 מיליארד שקל. באוצר מסבירים ש"היקף הסבסוד החזוי לשנת 2015 צפוי לעלות ולעמוד על כ-5.1 מיליארד שקל לשנה" עבור שלושת האפיקים הללו.
"חיסול ממוקד של קופות הגמל"
בהסתדרות התייחסו היום למהלך שאגף שוק ההון באוצר קידם ביולי האחרון במטרה לתקן את בעיית השפעת הריבית הנמוכה בשווקים על אופן חישוב קצבאות הזקנה בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות, "באופן שהיה עלול להשפיע קשות על עתיד החוסכים בישראל ולפגוע אנושות בהם ובחסכונותיהם", לדברי ארגון העובדים. בשל כך, יו"ר ההסתדרות, אבי ניסנקורן, דן בנושא עם האוצר, ועתה הוא "מברך על הפעילות המשותפת להגנת כספי הפנסיונרים. שוב הוכח שפעילות משותפת יכולה להביא לתוצאות למען צמצום פערים והגנה על אוכלוסיות חלשות, ושדאגה לגמלאים עומדת בראש סדר העדיפויות".
כמו כן, בשוק הגמל קיוו לשינוי אופן הקצאת האג"ח המיועדות כך שהן תונפקנה גם לקופות הגמל תגמולים שהפכו לנחותות ביחס לקרנות הפנסיה החדשות המקיפות. בהקשר זה קובע האוצר בבירור כי "הצוות מצא שאין מקום לסטות מהמדיניות הקיימת, ויש להמשיך להקצות את האג"ח המיועדות רק לקרנות הפנסיה החדשות המקיפות".
לפיכך, מדובר בהמשך העדפה של קרנות הפנסיה החדשות המקיפות על פני קופות הגמל לתגמולים וביטוחי המנהלים - כששני אפיקי החיסכון האחרונים לא יזכו לאג"ח מיועדות. נושא זה דון בימים אלה בבג"ץ במסגרת עתירה שהגישו בתי ההשקעות שמחזיקים בנוכחות משמעותית בשוק הגמל ובנוכחות שולית בשוק הפנסיה החדשה - שנשלט כמעט לגמרי על ידי חמש קבוצות הביטוח הגדולות במשק. בבתי ההשקעות, טוענים בין היתר שמדובר באפליה אסורה שקיימת באופן שבו האג"חים מחולקות כיום (רק לקרנות הפנסיה החדשות המקיפות). לפי שעה ביהמ"ש העליון בשבתו כבג"ץ לא החליט בנושא והדיון נמצא בתחילתו.
לדברי יוליה מרוז, מנכ"ל איגוד בתי השקעות, "המלצות צוות משרד האוצר, במידה ויתקבלו כלשונן, צפויות לפגוע בעשרות אלפי חוסכים ולשמר את נחיתות קופות הגמל בהשוואה לקרנות הפנסיה". היא הוסיפה ש"אין עוררין על הצורך בחלוקה שונה של האג"ח המיועדות, ואנו מסכימים עם התפיסה שיש להקצות יותר מהן לשכבות החוסכים המבוגרות", אבל, "לא ברורה לנו מדוע ההמלצה מפלה בין החוסכים באותה שכבת גיל. הנזק הוא כפול - הנצחת האפליה החמורה בין חוסכי הגמל לבין חוסכי הפנסיה, ופגיעה קשה בצעדים הנעשים לטובת הגברת התחרות בענף הביטוח הפנסיוני שסובל מריכוזיות יתר בו 5 חברות הביטוח הגדולות אוחזות ב-97% מהשוק". עוד הוסיפה ש"משמעות המתווה הנוכחי ברורה: חיסול ממוקד של קופות הגמל ופגיעה בציבור עמיתיהן".