גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

"החוקר, השופט והתליין": הממונה על ההגבלים כמונופוליסט

סאגת מתווה הגז המחישה את העוצמה הרבה שמרוכזת בידיו של הממונה על ההגבלים העסקיים

בני רוטנברג / צילום: עמי ארליך
בני רוטנברג / צילום: עמי ארליך

פרשת מתווה הגז העמידה בקדמת הבמה הציבורית את הממונה על ההגבלים העסקיים, והביאה למודעות הציבור את ההשפעה העצומה שיש להחלטותיו. המאמץ הנרחב שלו נדרשה הממשלה כדי לעקוף את עמדתו השלילית של הממונה על ההגבלים, בנוגע למתווה הגז, הדגיש אף יותר את עוצמתו של הממונה.

רבים הופתעו מכך שאדם אחד, הממונה על ההגבלים העסקיים, יכול לקבל החלטה בעניין כל-כך משמעותי מבחינה כלכלית, חברתית ומדינית. רבים עוד יותר מופתעים מן העובדה כי כל הצדדים המעורבים בפרשה מודים, שאין למעשה ערכאה שיפוטית אפקטיבית לביקורת על החלטת הממונה. החוק מאפשר אמנם לערער על החלטות הממונה בעניין חברות הגז וההסכמים שערכו ביניהן, בפני בית-הדין להגבלים עסקיים, אך אין זו אפשרות מעשית, שכן הליך כזה יימשך מספר שנים, ושמשמעות הדבר תהיה - הקפאה של פיתוח שדות הגז.

לעורכי-דין העוסקים בתחום ההגבלים העסקיים, תיאור המצב, בנוגע לרוחב סמכויותיו של הממונה על הגבלים העסקיים, אינו חדש, והבעיה של היעדר ביקורת שיפוטית אפקטיבית על החלטותיו ידועה זה מכבר.

חוק ההגבלים העסקיים מעניק לממונה על ההגבלים העסקיים סמכויות נרחבות, שהלכו והתרבו מכוח תיקוני חקיקה לאורך השנים, וביתר שאת לאחר "המחאה החברתית". אולם בעוד שסמכויות הממונה על ההגבלים העסקיים הורחבו, המחוקק לא נתן דעתו לשאלת מנגנוני הבקרה על החלטותיו. התוצאה היא, שחוק ההגבלים העסקיים יוצר מציאות בלתי מאוזנת וחריגה בהיקפה לעומת רשויות אחרות.

כך, למשל, כאשר נקשרת עסקה בין שתי חברות הנחשבת ל"מיזוג" על-פי חוק ההגבלים העסקיים, יש צורך בקבלת "אישור מיזוג". אם הממונה על ההגבלים העסקיים מסרב לאשר את המיזוג, יש לחברות זכות לערור לבית-הדין להגבלים העסקיים. אלא שהליך כזה בפני בית-הדין יימשך בדרך-כלל מספר שנים. בנסיבות אלה, כמעט תמיד יוותרו החברות על העסקה. בפועל, החלטתו השלילית של הממונה היא סוף פסוק. מעניין לציין, כי החלטה של הממונה לאשר מיזוג (להבדיל מסירוב) אינה סופית, והיא כפופה לאישור ועדה המורכבת מכוח חוק ההגבלים העסקיים, מאנשים חיצוניים לרשות ובהם כלכלנים ואנשי אקדמיה.

דוגמה נוספת: כאשר שתי חברות פונות לרשות ההגבלים העסקיים, כדי שיינתן להן פטור מאישור הסדר כובל והממונה מסרב ליתן פטור זה, הן מנועות מלפעול על-פי ההסדר. זכותן של אותן חברות לפנות לבית-הדין להגבלים עסקיים, ולבקש את אישורו להסדר הכובל שביניהן, אך זהו הליך שעשוי להתמשך זמן רב. בידי בית-הדין ליתן היתר זמני לחברות לפעול בהתאם להסדר. בדרך-כלל בית-הדין ייתן היתר זמני כזה רק אם הממונה על ההגבלים העסקיים ימליץ לבית-הדין לנהוג כך. בהיעדר המלצה כזו יוקפא ההסדר עד לפסק-דין של בית-הדין. וכך, במקרים לא מעטים עד מתן פסק-הדין ההסדר האמור עשוי להפוך לבלתי רלבנטי.

הנה כי כן, יש לישראל רגולטור בעל סמכויות נרחבות ביותר, אשר אין עליו ביקורת שיפוטית אפקטיבית, והחלטותיו הן במקרים רבים סוף פסוק.

יצוין כי בארצות-הברית ובאנגליה החלטות מסוג זה אינן נתונות בידי גורם אחד, אלא בידי קבוצה של מומחים, חלקם חיצוניים לרשות, ובכלל זה מומחים הבאים מדיסציפלינות שונות מעולם המשפט, הכלכלה והאקדמיה. נזכיר, כי גם המחוקק שלנו הלך לאחרונה בדרך זו במסגרת המהלך להגברת התחרות במשק (החוק לצמצום הריכוזיות), שם הוקמה הוועדה לצמצום הריכוזיות שלה היקנו סמכויות בכל הקשור ליישום הוראת החוק.

יו"ר הוועדה הוא אמנם הממונה על ההגבלים העסקיים, אך לצדו מכהנים נציג משרד האוצר (מנכ"ל המשרד או הכלכלן הראשי), ויו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש-הממשלה או אחד מסגניו.

חוסר האיזון שקיים היום בחוק ההגבלים העסקיים, בא לידי ביטוי גם בכך שהרשות להגבלים עסקיים היא רשות מרובת זרועות - היא רשות מאסדרת (רגולטור), רשות חוקרת, רשות מאשימה בפלילים, ואף רשות בעלת מאפיינים מעין-שיפוטיים בעלת סמכויות ענישה.

רשות ההגבלים עסקיים היא הפרשן המוסמך והמחייב של חוק ההגבלים העסקיים. בהינתן העובדה שחוק ההגבלים העסקיים עצמו קובע הוראות כלליות, ולא תמיד ברורות, נדרשת מלאכה פרשנית נרחבת, שמשמעותה קביעת הסדרים פרטניים על-ידי הרשות באמצעות כללים, פטורי סוג, גילויי דעת, מתן הוראות, הנחיות ועוד. הרשות אף עוסקת בחקירות כדי לחשוף הפרה של הוראת חוק ההגבלים העסקיים, וזאת באמצעות מחלקת החקירות שברשות. בתוך כך, יש לרשות סמכויות נרחבות לדרוש מחברות מידע וגילוי מסמכים נרחב, ואף לבצע חיפוש אחר מסמכים שונים ולתפוס אותם.

עירוב סמכויות

יצוין כי הרשות עושה שימוש נרחב למדי בסמכותה זו. מחלקה זו - של החקירות - ממליצה לרשות אם יש מקום להעמיד לדין פלילי על הפרת הוראת חוק ההגבלים העסקיים. הרשות היא גם זו המגישה כתבי-אישום נגד חשודים, אחרי שהיא מקיימת הליך שימוע המתקיים בפניה. נציג הרשות הוא זה שמנהל את ההליך הפלילי בבית-המשפט. ואם לא די בכך, במקרים מסוימים יש לרשות גם סמכויות עונשיות: בסמכות הממונה להטיל עיצומים כספיים בסכומי-עתק, היכולים להגיע ל-24 מיליון שקל בגין הפרת החוק.

כלומר, בפנינו עירוב סמכויות אשר אינו מקובל במערכות אחרות בשיטה המשפטית שלנו, שבה יש הפרדה מערכתית ברורה בין הגורם החוקר לבין זה המאשים, ובין אלה ובין זה הגוזר את העונש.

הגיעה השעה לבחון רפורמה בחוק ההגבלים העסקיים. כך, יש לבחון העברת הסמכות להחליט בעניינים שיסווגו כמהותייים, לוועדת מומחים שבראשה יעמוד הממונה על ההגבלים העסקיים, ושישבו בה גם מומחים מדיספלינות שונות. כן ראוי לבחון דרכים לקיים ביקורת שיפוטית אפקטיבית על ההחלטות שיתקבלו, ובכלל זה לקבוע מסגרות זמן יעילות ומעשיות למלאכת השיפוט בבית-הדין להגבלים עסקיים. כן, ראוי לבחון את העברת ניהול ההליך הפלילי, לרבות הגשת כתב-האישום, מרשות ההגבלים אל הפרקליטות.

אין בביקורת על ריכוז העוצמה הרבה בידי הממונה כדי להמעיט ממקצועיותם המעולה של העושים במלאכה, ואכן הם מקצועיים לעילא, אלא שעושר סמכויות זה שמור לרעה לבעליו, ויעיד על כך התסכול הרב מתפקוד הממונה בפרשת מתווה הגז, שהביא למאמץ חסר תקדים לעקיפת החלטותיו ואף לפרישתו מהתפקיד.

■ הכותב הוא שותף מנהל במשרד עורכי הדין רון גזית, רוטנברג. 

עוד כתבות

קידוח נפט במדינת דקוטה הצפונית. למרות קריאות השבר בנושא האקלים, תעשיית הנפט והגז בארה"ב רק הולכת וגדלה / צילום: AP - Eric Gay

הסוד של אמריקה: למה איש לא מטפל בפסולת הרדיואקטיבית של תעשיית הנפט והגז

מאות ראיונות עם מדענים, רגולטורים ועובדים הולידו תחקיר מטלטל שחשף כי בארות הנפט והגז בארה"ב מייצרות כ־3.5 טריליון ליטר של פסולת רעילה בשנה ● תביעות הפיצויים עשויות לשמוט את הבסיס הכלכלי של התעשייה הזו ● "גלובס" מגיש: הכתבות הטובות של השנה ממיטב עיתוני העולם

המלכה אליזבת / צילום: Chris Jackson, AP

משפחת המלוכה הבריטית תאבד 35 מיליון ליש"ט בגלל הקורונה

תקציב השיפוץ של ארמון בקינגהאם צפוי לרדת ב-20 מיליון ליש"ט בשל משבר הקורונה ● הפגיעה בהכנסות בשל הירידה בהיקף התיירים בארמנות המלכותיים מוערכת ב-15 מיליון ליש"ט בשלוש השנים הקרובות

Wedding Part in Plotnitsa, 1931 ed   / צילום: תמונה פרטית

הימים הנוראים של פלוטניצה: השואה שלפני השואה

השבוע לפני מאה שנה שלח גנרל רוסי-פולני מסר חד משמעי ליהודי מזרח אירופה: כאן אין לכם עתיד ● מלחמת השמד נגד היהודים התחוללה בכל מערב רוסיה המתמוטטת ● היא כמעט נשכחה מן הזיכרון, אבל שיטותיה, האידיאולוגיה שלה ומספר קורבנותיה הקדימו את השואה ב-20 שנה ורמזו על הבאות

מארגן קבוצות הרכישה אלדד פרי  / צילום: איל יצהר, גלובס

עלייה מטאורית, התרסקות מהירה: הסיפור המלא של קבוצת אלדד פרי

ההתנהלות הראוותנית, הקמפיינים המנופחים, הקפיצה הגדולה לבנייה של מאות דירות בבת אחת: סיפור נסיקתו של אלדד פרי שהחברה שלו הגיעה החודש להקפאת הליכים • "הוא כריזמטי מאוד, עושה רושם של מישהו אמין"

נוריאל רוביני/ / צילום: רויטרס Lucy Nicholson

נביא הזעם של 2008 בטוח: "הולך להיות כמו המשבר הקודם, רק יותר גרוע"

הוא חזה את המשבר ב-2008 והפך לאחד מהכלכלנים הנודעים בעולם; כעת חוזר פרופ' נוריאל רוביני ומזהיר בריאיון בלעדי ל"גלובס" כי הדרך להתאוששות מהקורונה תהיה ארוכה וכואבת • ויש לו גם אמירה מפתיעה לקראת הבחירות בארה"ב: "טראמפ רק מעמיד פנים שהוא פופוליסט" ● האזינו

"תוכנות לזיהוי פנים סופגות ביקורת כי חלקן שוגות בזיהוי אנשים שאינם לבנים" / צילומים: Shutterstock | א.ס.א.פ קריאייטיב

מחברות קוסמטיקה ועד אתרי שידוכים, כולם רוצים לזהות את הפנים שלנו, לפי הגזע

חברות קוסמטיקה, אתרי שידוכים, חנויות רהיטים ופרסומאים מגבירים את השימוש בתוכנות לזיהוי פנים לפי גזע ● האם החקיקה תוכל להילחם בטכנולוגיה החדשה השנויה במחלוקת, וה"מדויקת באופן מבהיל", כדברי המדענים?

כמו לכל דבר, גם לעבודה מהבית יתרונות וחסרונות / צילום: Shutterstock/א.ס.א.פ קרייטיב

קצרים בתקשורת ועוד 4 אתגרי ניהול מרחוק

שישה חודשים כמעט למהפכת העבודה מרחוק, ומנהלים עדיין לומדים איך להתמודד איתה • מחקרים מצביעים על בעיות באמון, על קושי לנהל לו"ז ברור לכולם ועל שאלות בנוגע למדידת ביצועים • איך מתגברים על האתגרים

אדם עם מסכה עובר ליד בניין בורסת ניו יורק / צילום: Mark Lennihan, AP

וול סטריט ננעלה בעליות: מדד נאסד"ק טיפס 2.25% ומחק את הירידה השבועית

אירופה ננעלה במגמה מעורבת כאשר לונדון עלתה 0.35% ופרנקפורט ופריז איבדו עד 1.1% ● השווקים האסייתים ננעלו במגמה מעורבת כאשר הונג קונג איבדה 0.3% ואילו טוקיו עלתה ב-0.55% ● מניין הקורבנות ממגפת הקורונה נושק למיליון

בן ביטון במיניאפוליס. חטף שוק מהקור / צילום: תמונה פרטית

"200 איש נכנסים לזום, מחלקים תפקידים ומתפללים ביחד. זה מרגש"

בן ביטון הגיע למינסוטה כדי להדריך במחנה קיץ, והתגלגל לעבודה כמוזיקאי ראשי בבית כנסת רפורמי במיניאפוליס ● אחרי שחטף שוק מהקור, הוא התאהב בעיר שזורת האגמים ● גם אם הקיץ האחרון, אחרי רצח ג'ורג' פלויד, לא היה פשוט ● דברים שרואים משם

חשבון נפש מקצועי / איור: shutterstock, שאטרסטוק

לעובדים ולמנהלים: כך עושים חשבון נפש מקצועי, לא רק ביום כיפור

התבוננות עצמית וחשבון נפש מבחינה מקצועית וניהולית הם דברים חשובים מאין כמוהם,  ולא רק ביום כיפור או בשיחות משוב והערכה עם המנהל שמעליך

פרנצ'סקה פונטנה ואביה / צילום: Lucy Hewett for the Wall Street Journal

אבא עושה בושות: היא רצתה לדעת הכל על אבא שלה. העבריין

יש הרבה דברים שאנחנו לא יודעים על הורינו, ולעיתים אי הידיעה הזו נוחה ● אבל פרנצ'סקה פונטנה סירבה להרגיש בנוח ● היא רצתה לדעת את האמת המדויקת על אבא שלה, העבריין ● "גלובס" מגיש: הכתבות הטובות של השנה ממיטב עיתוני העולם

בדיקות קורונה בדרייב אין, תל אביב. "מקסימום 800 חולים קשים בגל הזה" / צילום: Sebastian Scheiner, Associated Press

8,221 נדבקים חדשים אתמול; 13.8% מהנבדקים חיוביים

728 חולים מאושפזים במצב קשה בבתי החולים ברחבי הארץ ● במגזר החרדי ישנם 11 חולים ל-10 אלף נפש, לעומת 5 במגזר הכללי ו-4 במגזר הערבי ●  4,902 מאנשי הצוות הרפואי נמצאים בבידוד

הנשיא טראמפ ומועמדתו לבית המשפט העליון, איימי קוני בארט / צילום: Alex Brandon, AP

טראמפ הכריז על איימי קוני בארט כמועמדת שלו לביהמ"ש העליון

אם תמונה לתפקיד, איימי קוני בארט, בת ה-48, תהיה השופטת הצעירה בעליון, כך שתוכל להשפיע על צביונו ופסיקותיו במשך עשרות שנים ● אם הסנאט, שנשלט בידי הרפובליקאים, יאשר את המינוי, ידם של 6 השופטים השמרנים תהיה על העליונה כאשר מולם ניצבים 3 שופטים ליברלים בלבד

מפרץ שארלוט באנטרקטיקה. הקיץ היו צפויים להגיע לאזור 80 אלף תיירים / צילום: Christian ?slund - Greenpeace

צליל של קרחון נמס: מסע מרתק לאנטרטיקה מגלה שלא הכל אבוד

להקות הפינגווינים שהולכות ומתמעטות, ספינות התיירים שמתרבות, הקרח שנמס והצליל המפתיע של התחממות כדור הארץ ● כתב הגרדיאן יצא במסע אל היבשת שבה אפשר להסתכל למשבר האקלים בעיניים, ודווקא חזר עם תקווה ● "גלובס" מגיש: הכתבות הטובות של השנה ממיטב עיתוני העולם

מכונית חשמלית של ג'נרל מוטורוס / צילום: רויטרס

קליפורניה תאסור מכירות של מכוניות מונעות דלק החל משנת 2035

מושל המדינה אומר כי אימוץ נרחב של כלי רכב ללא פליטה יפחית את פליטת גזי החממה ויסייע במאבק בשינויי האקלים

דירה ברחוב ניצנה 11, בשכונת עמידר וניצנה בבת ים / צילום: יח"צ

בגלל בעיות ברישום: דירה בבת ים נמכרה ב-850 אלף שקל בלבד

הדירה בשטח כ-50 מ"ר, בקומה הראשונה בבניין משנות ה-50 שמתוכנן בו פרויקט פינוי בינוי

תיירות בים המלח / צילום: Shutterstock

"ככל שישראל תהיה מדינה פתוחה וירוקה נצליח להחזיר את מספרי התיירים"

אביטל קוצר-אדרי ונירה פישר ייצגו עד לאחרונה את ישראל כמנהלות לשכות התיירות באיטליה ובשבדיה בהתאמה ● כעת, לאחר שגויסו למטה השיווק במשרד התיירות, השתיים מתמודדות עם אחד האתגרים המורכבים בקריירה המקצועית שלהן: החזרת האירופאים ארצה, ועדיף בכמויות שלפני המשבר

הבירוקרטיה בדרך להוצאת היתר בנייה / צילום: shutterstock, שאטרסטוק

בירוקרטיה, סחבת, המתנה של שנים: למה לוקח כל כך הרבה זמן לקבל היתר בנייה

מגפת הקורונה? סגר כללי? מה שבאמת מטריד את אנשי המקצוע בענף הנדל"ן זה כמה קשה להוציא בישראל היתר בנייה ● פרויקט מיוחד

עליבאבא. חינכה את השוק מחדש / צילום: shutterstock, שאטרסטוק

כיצד Nike סגרה 5,000 חנויות והמשיכה להרוויח? הכירו את הדרוויניזם הדיגיטלי

הקורונה חילקה באופן אכזרי את העולם העסקי: ארגונים ללא נכסים דיגיטליים לעומת כאלו שציידו את עצמם מבעוד מועד ● לרגל השנה החדשה, שווה ללמוד מ-NIKE ,easy עלי באבא ואחרים אשר ניווטו את הארגון למקום הנכון ● אורחים מנתחים מהלכים שיווקיים מעבר לים 

שופטי בית המשפט העליון בארה"ב, בתמונה רשמית מ-2018 / צילום: J. Scott Applewhite, Associated Press

"הפתעת אוקטובר": האם הקרב על בית המשפט העליון יציל את נשיאות טראמפ

לפני 47 שנה בית המשפט העליון פסק בזכות הפלות מלאכותיות ● זה היה אות הפתיחה להתגוששות ענקים על הרכב בית המשפט, שטילטלה את הפוליטיקה האמריקאית ● 38 יום לפני בחירות לנשיאות ולקונגרס, הנשיא ממנה שופטת ימנית צעירה ● הדמוקרטים חורקים שיניים, אבל הם חסרי אונים