מנופים בכניסה לבאר שבע / צילום: איל יצהר
השאיפה לצמצם פערים חברתיים במדינה הולידה, בין היתר, הצעה לרכז את כל הכסף שהממשלה משלמת כארנונה, וכיום מתפזר בין רשויות שונות תמורת השטחים שהיא תופסת בתחומן, ולחלק אותו מחדש.
במקום שכל רשות מקומית תקבל את חלקה לפי היקף השטחים שהשלטון המרכזי תופס אצלה, הסכום המצטבר יחולק בין 255 הרשויות המקומיות, גם אלה שהממשלה ושלוחיה (ובהם משרדים ממשלתיים לרבות מערכת הביטחון, שירות בתי סוהר, משטרה, וכן משרדי חברות ממשלתיות) יושבים בהן, וגם ברשויות שבהן משרדי הממשלה אינם תופסים שטחים בכלל.
הרעיון אומץ בהחלטת ממשלה ב-2008 להקמת "קרן ארנונה ממשלתית". הד להתקדמות לקראת מימושו הוא הצעת חוק שהוגשה חמש שנים אחרי כן, ב-2013, שבה נפרט המנגנון שינהל את הכסף - ועדה שבה יישבו נציגי ממשלה ונציגי הרשויות המקומיות. באגף התקציבים באוצר נעשות כיום פעולות כדי להניע את המהלך, שאינו פשוט משום שהוא משנה את המאזן התקציבי של רשויות שהממשלה תופסת בהן שטחים.
הממשלה משלמת כיום ארנונה ב-166 רשויות מקומיות בישראל, לא בכולן בתעריף מלא. אחרי כל ההנחות (ראו מסגרת), הסכום שנחלק בין הרשויות שמקבלות ארנונה הוא 900 מיליון שקל. מכיוון שהמהלך נמצא רק בשלבי תכנון, לא נקבעו עדיין קריטריונים רשמיים שלפיהם יחולק סכום זה מחדש, אך הצעת החוק מ-2013 כוללת נוסחאות שונות לפי תבחינים המביאים בחשבון מספר תושבים בכל רשות, מיקומה ביחס למרכז הארץ ומצבה הכלכלי.
הנתונים לכתבה עובדו על ידי יוגב שרביט עורך בלוג המדד המוניציפלי
16% פחות בתקציבה של צפת
בהיבט של ביטול התשלום הישיר של הארנונה לרשויות, כפי שמתכננת הממשלה, הנתון החשוב הוא משקלו של הכסף בתקציב הרשות המקומית.
כדי לבחון את ההשפעה שתהיה לגריעת הארנונה מתקציבי הרשויות, ריכזנו בטבלה (בעמוד הבא) את 32 הרשויות שבהן הארנונה מהווה 5% ויותר מהכנסתן העצמית. הן מסודרות לפי הגודל של החלק שמהווה הארנונה הזו בהכנסותיהן.
מתוך הרשויות שהארנונה הממשלתית מהווה שיעור משמעותי בתקציבן יש שתי ערים מרכזיות: באר שבע, שגריעת הארנונה תשאיר בתקציבה "חור" בעומק יותר מ-11%, וירושלים שמתקציבה יופחתו 5%. העיר צפת, שעושה מאמצי התאוששות אדירים בניסיון להפוך לעיר מחוז בגליל, תפסיד במהלך יותר מ-16%, הערים נצרת עילית וטירת הכרמל יאבדו כל אחת יותר מ-8%, כפר יונה שבשרון, שעושה צעדים ראשוניים כעיר, תאבד 17% מהתקציב עם גריעת הארנונה הממשלתית מהחשבון, והערים רמלה ועפולה, שנדמה כי בשנים האחרונות עולות על מסלול ההתחזקות, יאבדו כל אחת יותר מ-5% מהתקציב שהן מנהלות באופן עצמאי.
בראש הטבלה מופיעות מועצות שבהן שיעורי ההפסד גבוה מאוד: מועצה אזורית רמת נגב שיותר ממחצית תקציבה מגיע מארנונה ממשלתית, ומועצה אזורית אילות ש-42% מתקציבה, מקורה בארנונה זו. גם תקציבה של מועצה אזורית מרחבים בנגב הצפוני נסמך ב-37% על תשלומי הממשלה, ותקציב המועצות האזוריות שפיר וברנר יקטן בשליש וברבע, בהתאמה, אם הארנונה תפסיק להגיע אליהן. מועצה אזורית לכיש, בשפלת יהודה, תפסיד 18%, ומועצת רמת הגולן תפסיד יותר מ-11%.
מחלישים חלשות, מערערים מאוזנות
מבחינת הממשלה, רשויות בישראל נמצאות בשני מצבים: אלה שתקציבן מאוזן והן "עצמאיות", ואלה שתקציבן גירעוני והן נתמכות בכספי ממשלה, כדי שיוכלו לעמוד במחויבותן כלפי התושבים. הממשלה משלמת כיום ארנונה ברשויות נתמכות וברשויות עצמאיות, בסכומים הנגבים לפי השטח שהיא תופסת, כמקובל בארנונה. הנחות היא מקבלת ברשויות משני המצבים.
יוזמי "קרן הארנונה" מקווים להפוך את הקרן לכלי לחיזוק רשויות חלשות, באמצעות כספים שכיום הממשלה משלמת לרשויות חזקות. מבין הרשויות שהארנונה מהממשלה מהווה סעיף מרכזי בתקציבן יש 11 עצמאיות ו-21 נתמכות. הקרן תיקח מכולן, וכך תגרע עוד כסף מתקציבן של רשויות שכבר היום נזקקות לסיוע כספי מהממשלה. הממשלה הולכת לעשות זאת לקרית מלאכי (6% בתקציבה המצומק), למועצה אזורית חוף אשקלון (7%) למצפה רמון (42%). המדינה תטען שמה שייגרע מהן יחזור דרך הקצאת כספים מהקרן המתוכננת, אלא שדינו של כסף כזה אינו כדין כסף שהרשות מייצרת בכוחות עצמה. כסף שמגיע מהממשלה הוא סעד ויוקצה לפי תכתיבים שהממשלה תציב, זאת בעוד שהכנסה עצמית מאפשרת לפרנסי הרשות להחליט כיצד להשקיע את הכסף, לפי צורכי המקום שהם מכירים (ראו מסגרת).
בין 11 הרשויות העצמאיות בולטת הפגיעה בבאר שבע, עיר של 200 אלף תושבים, שתצטרך להתמודד עם נפילה של כ-11% בהכנסותיה, אתגר לא מבוטל עבור יישוב שמדורג 5 מבחינה סוציואקונומית. באר יעקב המאוזנת תוותר על יותר - 17% מהכנסותיה העצמיות. בניית המגורים בבאר יעקב עולה בקצב (850 דירות חדשות נמכרו ב-2015), והפסד הכנסה כזה, בשילוב צמיחה במספר התושבים, פירושו זעזוע כלכלי בטוח.
רמת השרון, על 45 אלף תושביה, שבה מעט שטחי מסחר ותעסוקה, תצטרך לספוג ירידה של 6%. מצבם הכלכלי הטוב של התושבים, והמיקום שלה במרכז הארץ, יחריג את העיר המדורגת 9 בסולם הלמ"ס מכל נוסחת סיוע שתתגבש לגבי הקרן. עבור רמת השרון וראש העיר החדש שנבחר זה עתה, המשמעות היא שכדי לא ליפול לגירעון, הוא יצטרך לחסוך בטיב השירותים לתושבים, או לחשוב כבר עכשיו על דרכים יצירתיות להשגת הכסף החסר ממקורות אחרים.
ברשימת העצמאיות שיגרע מתקציבן הרבה בולטת קבוצת מועצות דלילות תושבים בפריפריה. בהרבה מקרים הארנונה הממשלתית בהן נובעת משטחי מחנות של הצבא, שאמנם המועצות לא "הזמינו" אליהן, אבל כיום הן כבר נסמכות על כספים אלה.
גריעת הכסף, גם אם הוא מהלך "צודק" מבחינת חלוקת העושר, תערער את המאזן שלהן, שכיום הוא יציב. המועצות העשירות הללו סמוכות לרשויות גירעוניות ונתמכות כרונית (ראש פינה וצפת, רמת נגב וירוחם וכו'). במקום חיזוק רשויות אחת על חשבון השנייה ב"קרן ארנונה", עדיף היה לאחד רשויות, וכך הכסף יתחלק באופן הוגן את בין תושבי הרשויות המתאחדות. מדוע לא דוחפים לכך? אולי כי מהלך כזה יחליש את כוחה של הממשלה כמחלקת כסף ומחזיקת המפתח לקופה.
*** הנתונים לכתבה זו עובדו על ידי יוגב שרביט, עורך הבלוג "המדד המוניציפלי"
הנחות לממשלה: זהות הדייר וזהות הרשות
ממשלת ישראל משלמת לרשויות המקומיות ארנונה לפי כללים שנקבעו באמצע המאה שעברה. אלה קובעים לממשלה הנחות שמפחיתות כשליש מסך כל הארנונה שהיתה אמורה לשלם לרשויות המקומיות, ומצטברות לחצי מיליארד שקל בכל שנה. שיעור ההנחה תלוי בזהות הדייר (למשל, משרד הביטחון מקבל 75% הנחה, משרדים אחרים מקבלים הנחה, אך בשיעור נמוך מזה). ההנחות תלויות גם בזהות הגובה.
יש רשויות שמחויבות לתת הנחה לממשלה, ובהן רמלה, מועצה אזורית רמת הגולן ותל אביב, שנותנת לממשלה הנחת ארנונה בגובה 125 מיליון שקל בשנה; ויש שמקבלות מהממשלה ארנונה בתעריף מלא, ובהן רמת השרון, באר שבע וירושלים. שתי האחרונות מקבלות יחד כמעט רבע מכל הכסף שהממשלה משלמת כמס עירוני, מתוכו ירושלים מקבלת 150 מיליון שקל בשנה, והיא לא נותנת הנחה לממשלה.
לא שכחנו את הפיל: הארנונה של תל אביב
הטבלה מציגה רק כשני שליש מקרן הארנונה המתוכננת, הסכומים המופיעים בה מסתכמים ב-588 מיליון שקל בלבד. 320 מיליון שקל שאינם מופיעים, נחלקים בין רשויות שהארנונה הממשלתית מהווה פחות מ-5% מתקציבן. הכסף הגדול, "הפיל", הוא הארנונה שמשלמת המדינה בתל אביב, שצריך היה להגיע ל-210 מיליון, ואחרי ההנחה מסתכם רק ב-86 מיליון שקל בשנה. עוד סכום גדול שאינו מופיע הוא הארנונה בחיפה: 40 מיליון שקל (יותר מ-100 מיליון לפני הנחה למדינה). המדינה ואגף התקציבים לוטשים את עיניהם בעיקר אל הארנונה הזו, המהווה שיעור זעום מתקציבי הערים: חיפה - 2.8%, תל אביב - 2.4%. אבל גם 2% יכולים להפיל עיר מאוזנת לגירעון.
ארנונה היא כסף למימון שירותים שוטפים, הנובעים משימוש בתשתיות עירוניות (כמו דמי ועד בית). המתקנים הממשלתיים מביאים יום יום לחיפה ולתל אביב, הרבה פעילויות והמון בני אדם. הם עושים שימוש במדרכות וריהוט רחוב, נוסעים בכבישים, מייצרים פסולת וצורכים חשמל, שאותם מממנת הארנונה, ולכן יש צדק בטענה שלא הוגן לגרוע אותה מתקציב הערים ולצפות מהן למלא את החסר בכוחות עצמן. מצד שני, נכון גם שהמשרדים הממשלתיים מייצר לערים הכנסות עקיפות הנובעות מתנועת אנשים, ומאטרקטיביות של שטחי מסחר ומשרדים בסביבתם.
יותר סעד, פחות עצמאות
תקציב שוטף של רשות מקומית מורכב מהכנסה עצמית ומכספי ממשלה המשתתפת במימון רווחה וחינוך, תשתיות, תברואה ועוד. ההכנסה העצמית נוצרת מארנונה, חניה, כניסה למתקנים עירוניים, מתן קנסות וכו'. הכסף נגבה בידי הרשות, ובסמכותה להקצותו לרווחת תושביה לפי ראות עיניה ובכפוף לחוק, באופן עצמאי. כסף מהממשלה, אין לרשות סמכות לנהל. קבלתו כרוכה גם בהשתדלות אצל הפקידים הממונים, ותלויה בטיב קשריו של ראש הרשות עם השלטון המרכזי. כשמביאים את כספי הממשלה בחשבון, שיעור הארנונה מהממשלה בתקציב יורד מעט (בטבלה: "ארנונה מכל התקציב").
קרן הארנונה תגדיל את הסכום שהממשלה יכולה להזרים כסעד לרשויות, אבל היא גם תרכז אליה כספים שכיום הרשויות המחליטות לגביו. זה יפגע בעצמאות הערים והמועצות המקומיות, ויתן בידי הממשלה, בעיקר בידי שר הפנים, מכשיר שליטה חזק ברשויות.
