מליאת הכנסת / צילום: דוברות הכנסת
בשנים האחרונות נחת עלינו מבול של יוזמות חקיקה (וגם חוקים), שמקורן בהצעות-חוק פרטיות. חברי-הכנסת לא מפסיקים לייצר הצעות-חוק פרטיות. נכון, תפקידם כמחוקקים נבחרי-ציבור, לייצר נורמות חברתיות הכתובות עלי ספר, אך כשהם מתחרים ביניהם ב"ליגת חקיקה" בלתי-רשמית, ש"המדד" להובלתה הוא כמותי ולא איכותי, הנזק שנגרם לתדמיתה של הכנסת, למחוקקים עצמם וגם לציבור, גדול הרבה יותר מהתועלת.
בין היתר נפגעת גם המשילות. הממשלה והקואליציה נאלצות להתמודד עם מבול הצעות החקיקה, ותשומות הזמן המושקעות בכך, כדי לנסות לנטר (לבקר) ולמנוע חקיקה פופוליסטית פוגעת ביכולת למשול, ולהשקיע את מרב האנרגיות לקידום אינטרסים ציבוריים, שלשמם נבחר השלטון המרכזי. מכיוון שנראה כי מדד הכמות ולא האיכות, הוא המכריע בשנים האחרונות, מרבית הצעות-החוק חורגות מגבול המידתיות, הן בעלות נימה פופוליסטית, ורבות מהן מכוונות, ללא מחשבה תחילה, נגד "אויב הציבור", הוא המגזר העסקי.
הצעות-חוק רבות מבקשות להטיל חובות רבות, שונות ומשונות, על המגזר העסקי, ומייצרות נטל והכבדות מיותרות על המשק בכללותו - הכול בתקווה להשיג "הון פוליטי".
היסטוריה של "ליגת החקיקה"
ממסמך רקע שהכין "מרכז המחקר והמידע" של הכנסת בשנת 2000, בנושא חקיקה פרטית בפרלמנטים בעולם עולה, כי המספר הממוצע של הצעות-חוק פרטיות שהונחו ע"י כלל חברי-הכנסת בכל אחת מהכנסות, החל בכנסת הראשונה ועד הכנסת ה-12, היה 336 הצעות-חוק פרטיות בממוצע לכל ח"כ.
מסקירה נוספת של ד"ר חן פרידברג אשר התבססה על מקורות מאתר הכנסת (סקירה של הכנסות ה-9 ועד הכנסת ה-17, בין השנים 1977-2009), עולים בין היתר הנתונים הבאים:בכנסת ה-17 הוגשו 4,363 הצעות-חוק, אך מתברר כי בשנים שאחריה, הכנסות ה-18 ועד ה-20, הנוכחית), ישנה מגמת עלייה מאוד משמעותית בשטף הצעות-החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת.
כלומר, "הליגה הישראלית לחקיקה", היא מן המובילות בעולם, וחברי-הכנסת בישראל הם שיאנים, בסטנדרטים בינלאומיים! הבעיה היא, שמדד הכמות הוא שקובע, ולא האיכות, שכן אחוז הצעות-החוק הפרטיות, שהופכות להיות לנורמה חברתית הכתובה עליי ספר, ונרשמת בספר החוקים של מדינת ישראל, הוא נמוך באופן יחסי.
מי המפסידים מזרם הצעות-החוק?
בסופו של דבר, מי שמפסיד מכך הוא הציבור בכללותו. במקום להתמקד בעבודה פרלמנטרית בסוגיות יסוד ממוקדות, החשובות לכלל הציבור, לרבות בנושאי חברה, כלכלה, ביטחון, בריאות, חינוך ורווחה, מתבזבז הזמן הפרלמנטרי היקר, על הליכי חקיקת סרק, כולל ניסיון לנטר אותם, ולרוב למנוע אותם.
כלומר, במקום לעסוק בסוגיות הליבה, ולהשקיע משאבים ומאמצים בהליכי חקיקה משמעותיים ויסודיים, החשובים לציבור כולו, עוסקים בעניינים שוליים. ובמילים אחרות: התופעה הזו היא בזבוז לאור היום של משאבי ציבור בהליכי חקיקה מיותרים!
ממחקר שערך המכון הישראלי לדמוקרטיה, עולה כי בעשור האחרון הונחו על שולחן הכנסת 12,725! הצעות-חוק פרטיות. דבר שאין לו אח ורע בעולם. בתקופה הזו הוגשו בבריטניה 582 הצעות-חוק, ובדנמרק 155 בלבד. כך שהדברים מדברים בעד (או נגד) עצמם.
ולשאלת המשילות, תוך השוואה בינלאומית, באספקלריית הליכי חקיקה:
שיעור החקיקה שמקורה בהצעות-חוק פרטיות, מתוך כלל החוקים שאושרו בעשור האחרון, גבוה בישראל במידה קיצונית - כמעט מחצית מהחוקים שאושרו בישראל, בעשור האחרון, 46%, מקורם בהצעות-חוק פרטיות. לשם השוואה, באוסטריה, בסלובקיה ובצ'כיה, מגיע היקף החקיקה שמקורה בהצעות-חוק פרטיות לכ-20% מכלל החוקים שאושרו בעשור האחרון; בבריטניה ובהונגריה השיעור הוא כ-15%; וביתר המדינות שנסקרו (אוסטרליה, אירלנד, דנמרק, הולנד, נורבגיה, סלובניה ופינלנד), שיעור החקיקה שמקורה בהצעות-חוק פרטיות מתוך כלל החוקים שאושרו בהן בעשור האחרון, הוא נמוך עד מזערי, אחוזים בודדים בלבד.
מנתונים לפרקטיקה
מבול הצעות-החוק הפרטיות יוצר עומס רב ומיותר על הממשלה, ועדות השרים, משרדי הממשלה, הרגולטורים השונים, והכנסת עצמה. דיונים בהצעות-החוק תובעים זמן עבודה יקר מהלשכות המשפטיות ומגורמי רגולציה. וכך, במקום לתעל את זמן העבודה במתן שירות לציבור, הגורמים הללו נאלצים לקחת חלק במשחקי "ליגת החקיקה", תוך השקעת תשומות זמן ניכרות, המוערכות בעשרות מיליוני שקלים בשנה, וכן בשעות עבודה, והכול על-חשבון הציבור.
פרופ' יעקב נאמן, שכיהן כשר המשפטים בכנסת ה-19, אמר בשעתו כי בכנסת ה-18 הונחו על שולחנה כ-4,600 הצעות-חוק!; ועדת השרים לחקיקה קיימה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-18, 150 ישיבות! 2,850 הצעות-חוק עמדו על סדר-יומה של ועדת השרים לחקיקה; 320 הצעות-חוק ממשלתיות אושרו בוועדה, 2,017 הצעות-חוק פרטיות עמדו על סדר-יומה של הוועדה; שהחליטה להתנגד ל-1,050 הצעות-חוק פרטיות ולתמוך ב-359 הצעות-חוק פרטיות.
התופעה הבעייתית הזו רק הולכת ומתעצמת. חברי-הכנסת ה-20 הניחו כבר יותר מ-2,500! הצעות-חוק פרטיות בתשעה חודשי פעילות בלבד, מחודש מאי 2015 עד חודש ינואר 2016.
אחת הבעיות היא, שחלק גדול מאוד מהצעות-החוק הללו הן פופוליסטיות, ויש להן השפעה ישירה וקשה על המגזר העסקי, המניע את גלגלי המשק והכלכלה, ומייצר מקומות עבודה רבים. בכל פעם שמכבידים על המגזר העסקי, בהוראות רגולטוריות נוספות, שחלקן גורמות למגזר להוצאות נוספות בגין פעילותו העסקית, הדבר גורם לנזק כפול ומכופל לכולנו: האחד, תמריץ שלילי להקמת עסקים חדשים בישראל ואי-רצון לפיתוח עסקים קיימים; והשני, העלויות הנוספות "מגולגלות" בסופו של דבר לצרכן, אשר משלם על כך ביוקר מחיה הולך ומתגבר.
כך, בתשעה חודשי עבודה בלבד, בכנסת הנוכחית, ה-20, הונחו לא פחות מ-145 הצעות-חוק בתחום יחסי עבודה; 106 הצעות בתחום הצרכנות; שבע בתחום ההגנה על הסביבה; וכן עוד 72 הצעות בנושאים אחרים - שלכולן יש השפעה שלילית על המגזר העסקי.
"ליגת החקיקה" הולכת וצוברת תאוצה: הח"כים מתחרים ביניהם על ראשות הליגה. בכל סיעה בבית ישנם ח"כים "מובילים"; ובספורט כמו בספורט, הטבלה אינה משקרת: דווקא סיעות הבית שאינן חברות בקואליציה הן שיאניות מובילות.
בראש הטבלה עומדת "הרשימה המשותפת", עם 13 חברי-כנסת - שהגישה 650 הצעות-חוק, כשהשיאן בסיעה הוא ח"כ דב חנין; במקום השני, "המחנה הציוני", עם 24 חברי-כנסת - 621 הצעות-חוק, כשהשיאניות הן הח"כיות מרב מיכאלי ושלי יחימוביץ'; במקום השלישי, מרצ, עם חמישה חברי-כנסת בלבד - שהגישו 331 הצעות-חוק, כשהשיאנית היא יו"רית המפלגה, ח"כית זהבה גלאון.
במדינת ישראל אין ארגון וריכוז יעיל של פעילות המחוקקים. 120 חברי-כנסת שייכים לסיעות שונות עם אג'נדות שונות, מחוקקים שמנסים לעיתים, באמצעות הליכי חקיקה מתישים, לפגוע במשילות השלטון המרכזי. וכך לא פעם, התחושה היא שהמחוקק עובד בחלל ריק, תוך קידום אינטרסים צרים, ללא החלטה מושכלת. בכנסת ובממשל לא נעשה בירור מעמיק שייתן תמונה רחבה, בין היתר על עלויות והשפעות שונות טרם הנחת ההצעה על שולחן הכנסת. וזאת, בלי לשאול את השאלה הבסיסית והמתבקשת: מהי טובת הציבור?
בתקופה האחרונה החלה "אינפלציית החקיקה" לתפוס מקום גם בשיח הציבורי, וטוב שכך. ח"כ דוד ביטן (ליכוד), יו"ר ועדת הכנסת, מבקש ליזום רפורמה שתגביל את חברי-הכנסת, כך שכל חבר-כנסת יוכל לקדם רק שתי הצעות-חוק פרטיות בשנה. זוהי רפורמה מבורכת לביטול "ליגת החקיקה", אך היא דורשת שינויים חקיקתיים ותקנוניים (תקנון הכנסת) כבדי משקל.
ועד שנראה מה ילד יום, ועל מנת למנוע את החקיקה הכל-כך מכבידה על המגזר העסקי, המניע את גלגלי המשק, יש לפעול לביצוע "חסימות" לגיטימיות-מידתיות בהליכי חקיקה, כדי שהוא לא ישותק. הזרוע המרכזית לטיפול בסוגיה היא ועדת שרים לענייני חקיקה, שבראשה עומדת שרת המשפטים, איילת שקד (הבית היהודי).
בהחלטת ממשלה (מספר 4027 מיום 25.11.2011), הטילה הממשלה על האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש-הממשלה, בסיוע משרד הכלכלה, להכין "תורת רגולציה". תהליך זה נקרא RIA - (Regulatory Impact Assessment) - הערכת השפעות הרגולציה, שמטרתו בדיקת ההשפעות החברתיות והכלכליות, וכן ההשלכות הרוחביות של הרגולציה על המשק.
בשנים האחרונות מסתמן כשל רגולטורי המאופיין בריבוי רגולציה, חוקים וכללים המתמקדים בשינויים נקודתיים ולא משמעותיים, ללא בחינה יסודית של המצב הקיים. אמנם, רגולציה חדשה יכולה לתת מענה לבעיה ספציפית, אך עם זאת יש לבחון אם היא מוסיפה נטל, שהופך את ההליך למוגזם וללא מוצדק.
שני עוגנים ל"פתרון ראשוני"
הצעת-חוק פרטית לא תוכל לבוא לדיון בפני ועדת שרים לענייני חקיקה, בטרם הליך בדיקת ה-RIA (השפעתה) יסתיים לגביה. המשמעות המעשית היא, שתהליך ה-RIA צריך להיעשות כבר בשלב של הנחת הצעת-החוק על שולחן הכנסת, טרם שהיא מועלית לוועדת שרים לחקיקה (במסגרת "התקציב" הסיעתי המוקנה לכל סיעה).
היות שגם בדרך רגילה, הליך החקיקה דורש כי לאחר הנחת הצעת-החוק יחלפו 45 ימים לפחות מאז הונחה הצעת-החוק על שולחן הכנסת, ועד אשר היא תועלה לוועדת שרים לחקיקה, במסגרת ה"תקציב הסיעתי", תקופת המתנה זו תאפשר למשרד הממשלתי הרלבנטי להעביר את עמדתו לוועדת השרים לחקיקה. זאת, לאחר שבדק את השלכותיה של ההצעה. כפי שנהג לעשות, לדוגמה, בדרך ראויה ובחשיבה מושכלת, משרד הכלכלה, בראשותו של מנכ"ל המשרד, עמית לנג.
יש למנוע העלאת הצעת-חוק פרטית לוועדת שרים לחקיקה בטרם הושלמה בגינה עבודת ה- RIA. הפתרון המוצע יאפשר ליו"ר ועדת שרים לחקיקה, והשרים חברי הוועדה לקבל תמונה ממשית על השפעת הצעת-החוק, והם יצטרכו להביא בחשבון את השלכות הצעת-החוק בעת הצבעתם.
מהלך מקביל, צריך שייעשה באמצעות "הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים", במשרד הכלכלה. מנתונים שפרסמה בינואר השנה, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, במסגרת "דוח תקופתי על מצב העסקים הקטנים והבינוניים בישראל", עולה, כי כדי להגיע ולעמוד ביעד שהציב משרד הכלכלה לשנים הקרובות, על ישראל להיות בין 15 הכלכלות המובילות בעולם. לשם כך, ישראל חייבת להוביל גם במדיניותה כלפי מגזר העסקים הקטנים והבינוניים, המהווים 99% מכמות העסקים במשק, ולחזקם, ובוודאי שלא לדכאם!
משטף הצעות-החוק נראה שישנם חברי-כנסת שקל להם לחוקק חוקים שטחיים, פופוליסטיים, ולא רלבנטיים המטילים עוד חובות על המגזר העסקי, כדי לזכות בנקודות זכות בציבור, ב"הון פוליטי". מצב דברים זה, וכללי המשחק חייבים להשתנות. הציבור בישראל אינו אדיש לפופוליזם, הביקורת שלו והמודעות לנושאים הכלכליים גבוהה היום במיוחד יותר מתמיד.
■ עו"ד דן כרמלי הוא המשנה למנהל הכללי באיגוד לשכות המסחר.
■ יפה חובב היא משפטנית באיגוד לשכות המסחר.
ח"כים: "חקיקה היא האמצעי המרכזי לשינוי פני החברה"
ח"כ נחמן שי (המחנה הציוני) שולל את רוב הטענות שמעלים עו"ד דן כרמלי ויפה חובב. "האחריות המרכזית של הכנסת היא חקיקה. זהו האמצעי המרכזי של ח"כים לשפר את פני החברה ולקדם את הרעיונות, שבזכותם נבחרו. הגבלה של הצעות החוק תפגע באחד היסודות החשובים ביותר של הכנסת ובכתבה הבאה ב'גלובס' יועלו טענות כי הכנסת לא מחוקקת מספיק".
ח"כ שי מציין שכיום הממשלה בולמת את רוב הצעות החוק הפרטיות של ח"כים, בעיקר מהאופוזיציה. "הצעות החוק הפכו לזירה של התגוששות פוליטית וההתייחסות אליהן היא כאל עניין פוליטי. כאשר הצעות החוק באות מהאופוזיציה, הממשלה בולמת אותן, ולאו דווקא משיקולים ענייניים. הרוב המכריע של ההצעות נופלות בוועדת השרים לענייני חקיקה מטעמים פוליטיים ולא מטעמים עניינים. הציבור מפסיד הצעות חוק טובות בגלל התנהגות הקואליציה".
ח"כ שי מציין כי "אנחנו גם רואים לא פעם ולא פעמיים מקרים שבהם שהממשלה מעתיקה הצעות חוק פרטיות של ח"כים והופכת אותן להצעות חוק ממשלתיות. כך, למשל, לאחרונה הכנסת העבירה תקנות שמגבילות את חופש הביטוי ברשות השידור החדשה. אני הגשתי הצעת חוק כדי למנוע את המגבלות הללו שהן פסולות בעיניי, וכמו שזה הגיע לחקיקה, פתאום הגיעה הצעת חוק ממשלתית כמעט זהה".
ח"כ שי מציין כי לעתים הח"כים מעלים הצעות חוק ביודעם שהן לא יעברו הליכי חקיקה, רק כדי להעלות נושאים לסדר היום הציבורי. "אנחנו קוראים לזה בצחוק 'הצהרות חוק'. למשל, אני סבור שחיוני להגדיל את קצבאות הביטוח הלאומי, אבל זה עולה מיליארדים, והממשלה לא תאפשר אותו. למרות זאת אני אעלה הצעת חוק בנושא כדי להעלות את הנושא לשיח הציבורי".
מה דעתך על הטענה כי החקיקה הרבה כל כך פוגעת במגזר העסקי?
ח"כ שי: "זה קשקוש. אני יודע שהמגזר העסקי מתקומם על הצעות חוק, כי הן יוצרות רגולציה ומכבידות עליו. לחייב בחוק מענה אנושי בשיחה לחברה זה דבר חשוב, וברור שמבחינת החברה זה עול, והם רוצים שיהיה רק מענה לא-אנושי. החקיקה הזו דורשת מהחברות להתאים את עצמן לטובת הציבור. יכול להיות שחוק הגבלת שכר הבכירים במגזר הפיננסי מכביד, וזו הצעת חוק לא פשוטה, אבל היא מבטאת סנטימנט ציבורי מאוד חזק. כדאי שיבינו זאת במגזר הפיננסי, שבסופו של דבר מייצר את ההכנסות שלו בזכות הציבור".
ח"כ יעל כהן-פארן (המחנה הציוני) מסכימה עם רוח הדברים של שי. לדבריה, "יש הרבה דברים שצריך לתקן במדינה - למנוע ניצול עובדים, למנוע העסקה פוגענית, להגביל שכר מופרז של ראשי הבנקים - ובזכות החקיקה אותם דברים מתוקנים". ח"כ כהן-פארן מציינת גם כי הממשלה בולמת היום כמעט כל הצעת חוק פרטית. "חוק אוויר נקי הוא חוק סביבתי חשוב מאוד שנועד להגן על הציבור מזיהום אוויר של מפעלים וכו'. החוק הזה עבר למרות התנגדות ממשלתית לאורך כל הדרך, ולצערי חוק כגון זה לא יעבור היום כי דווקא בגלל קואליציית ה-61, יש משמעת קואליציונית. אם אני רוצה לקדם הצעת חוק היום, עדיף לבקש מח"כ מהקואליציה שיהיה חתום עליה, כי אחרת היא תיבלם על-ידי הממשלה".
