"גם המדינה וגם אזרחיה יכולים להרוויח הרבה מאיחוד רשויות", אומר ד"ר שוקי אמרני, מנכ"ל משרד הפנים לשעבר, העומד היום בראש צוות להקמת המכללה הלאומית ללימודי שלטון מקומי. אך ככל שהוא סבור שאיחוד רשויות נחוץ ואפילו חיוני למדינה, הוא מזהיר מפני סיכונים סמויים וחמורים: "איחוד פועל כחרב פיפיות, אם עושים אותו בלי רגישות". הוא עצמו, נציין, ליווה איחודי רשויות בשנים 2003 עד 2010 בתפקידו כממונה על מחוז מרכז, שבין חדרה וגדרה.
כמה רע זה יכול להיות? לדברי אמרני, "איחוד שנכשל הוא בכייה לדורות". הוא מביא דוגמה למהלך צורב שקרה בישובים עוספיא ודלית אל כרמל. חוק מיוחד נחקק כדי להפוך החלטה לאחד אותן לעיר הדרוזית הראשונה בישראל, שהיתה אמורה לשאת את השם "עיר הכרמל".
"זה מסובך וכרוך בסיכונים גדולים. בלי סיבה אמיתית, בלי שמשתפים את הציבור שהאיחוד נוגע לו, ובלי שמגיעים להסכמה של התושבים ולהבנה של מנהיגי הרשויות כי הדבר כדאי להם, המהלך יניב פרי ביאושים", מתריע אמרני.
"התוצאה שתתקבל היא רשות מקומית שבתוכה קבוצות המנסות להימנע מלהתערבב עם ציבור שנכפה עליהן. הן עלולת לנקוט פעולות בידול קיצוניות, ידרשו מערכות חינוך ותרבות נפרדות שיחריפו את הניכור בין תושבים, יסרבו לשתף פעולה עם העירייה החדשה ויערימו התנגדויות לתכנון ובנייה של מוסדות ציבור ובכלל. הסוף הוא עיכוב היישוב, והלא לא לשם אנחנו מכוונים. האיחוד אמור להאיץ פיתוח ולחזק את הרשות, וכך לשפר את איכות החיים והשירות לתושבים".
מדינה מפוצלת
ישראל היא אחת המדינות המפוצלות ביותר בעולם, מובילה בינלאומית במספר הרשויות המקומיות ביחס למספר התושבים. 8.5 מיליון אזרחי ישראל (אוכלוסיה בסדר גודל של עיר גדולה אחת בעולם) הם תושבים של 257 רשויות מקומיות, בהן 76 ערים, 127 מועצות מקומיות ו-54 מועצות אזוריות, ששתייים מתוכן תעשיתיות ולא גרים בהן אנשים (נאות חובב ותפן).
בתחילת העשור הקודם מונו ועדות ציבוריות לבחון ולהציע חלופות לפיצול הקיצוני הזה. גודל האוכלוסייה וקרבתה של רשות קטנה שמתקשה להחזיק את עצמה לרשות חזקה, היו נימוקים לאיחוד. שונות חברתית מובהקת כמו הבדלי לאום והרגלי חיים (ערבים ויהודים, חרדים וחילונים), ומבנה גיאוגרפי כמו ואדי או הר בין יישובים, היו נימוקים לשמירת רשויות נפרדות, למרות קושי וחרף גירעונות תקציביים.
דו"ח הוועדות שהוגש ב-2003 היה חד משמעי: אפשר לצמצם את מספר הרשויות המקומיות בשליש, ב-37 מהלכי איחוד שיבטלו בערך 80 מהן.
אוזלת יד של המדינה
אבל המימוש גזר אובדן משרות ועמדות כוח רבות. מחיר גבוה מדי, לאנשים רבים מדי ומקושרים מדי. כך הסתיים המהלך הגדול הזה בקול ענות חלושה: החלטה על 12 מהלכי איחוד בסך הכל, שארבעה מהם בוטלו. באיחודים אחרים נדרש המחוקק ליצירתיות בהמצאת מנגנוני שלטון חדשים, כמו במקרה של צמודי הקרקע מכבים ורעות, שתושביהן קיבלו זכות ל"ניהול רובעי" כדי שיואילו לחבור לעיר הגדולה הצמודה אליהן - מודיעין.
אמרני, שליווה איחודים ובהם מודיעין-מכבים-רעות, קדימה-צורן, נווה מונסון ויהוד, סביון וגני יהודה, סבור שכישלונות איחודי העבר נבעו מחוסר תיאום בין משרדי הממשלה, מחוסר ידע ומחוסר ניסיון מקצועי של חלק מאלה שעסקו בנושא, וכן מהיעדר רגישות מספקת לצרכים ולחששות של התושבים. "מרכז השלטון המקומי צריך ליזום מהלך לאיחוד. וצריכים להיות נימוקים ממש טובים כדי שלא לאחד רשות מקומית קטנה לרשות חזקה וגדולה לידה".
הקושי העיקר במימוש המהלך הנחוץ נעוץ לדבריו במוטיבציה שגויה הנובעת מסיבה "אוצרית", שמובילה את השיח בנושא סביב החיסכון הכספי שיצמח מהאיחוד. "מתמקדים בהתייעלות כספית, אבל בתחילת הדרך איחוד דווקא עולה כסף. הציפייה לקיצוץ בהוצאות, שמקורה בתפיסות משרד האוצר, אפילו עשויה להכשיל אותו".
אבל אי אפשר להתעלם מהבזבוז העצום שמביא ריבוי רשויות. אם האיחוד לא יחסוך כסף, מה עשינו?
"החיסכון הכספי חשוב, אבל לא זה הדבר שצריך לדחוף לאיחוד. אחת הבעיות באיחודים שנעשו היתה שהאוצר ניסה מיד לראות איפה נחסך כסף, שהתבטא בעיקר בצמצום מצבת כוח האדם, כדי לקחת אותו מיד לקופת המדינה. משרדי הממשלה צריכים להיות סבלניים. להשתמש בעודפים לכאורה שנוצרים בשנים הראשונות ולהשקיע אותם חזרה ברשות המקומית המאוחדת. החיסכון בהוצאות יגיע בסוף, אבל אינו העיקר".
אז מה העיקר?
"זו הדרך להשיג שירות טוב יותר לתושבים מצד אחד, ולחזק את המדינה, מצד שני. אלה הערכים וזו השאיפה. לרשויות מקומיות מתפקדות יש השפעה עצומה על החוסן החברתי והכלכלי של מדינה. בכל העולם רשויות מקומיות מבצעות יותר ויותר תפקידים שהמדינה היתה אחראית להם. זה קורה כתוצאה משני תהליכים משלימים: אוזלת ידם של מוסדות ממלכתיים שלא מצליחים במשימות שמוטלות עליהם, ויוזמות מקומיות שנועדו לתת מענה למציאות משתנה ולצרכים חדשים. כאלה למשל הם שירותי תחבורה מקומיים שמדינות לא השכילו ליזום, ומתפתחים ביוזמות עירוניות בכל העולם.
"בישראל הדבר ניכר באופן בולט במצבי חירום ובדאגה לביטחון האישי השוטף של תושבים, ראשי ערים מתייצבים ומטפלים בצרכים המידיים של התושבים. גורמים במערכת הביטחון הישראלית מגדירים את הרשויות המקומיות 'לבנת היסוד' של השירות, כי הם כבר מבינים את הדבר, ולכן מעבירים לראשי שלטון מקומי יותר ויותר סמכויות במצבי חירום".
הסמכות עוברת, מה יוסיף איחוד?
"כשהרשות קטנה, אין לה היכולת לקלוט את התפקידים החדשים. בערים גדולות יש אגף ביטחון וחירום, עם כוח אדם ולוגיסטיקה מתאימה, אבל במועצות מקומיות אין הגדרה למוסד כזה. ראש המועצה המקומית נהיה אחראי על ביטחון, בנוסף למשימותיו האחרות. זו אחריות חשובה וגדולה, בלי יכולת לתת לה מענה הגון במציאות הביטחונית המיוחדת שלנו. הראשונים להיפגע מכך הם האזרחים, שמקבלים שירות פחות טוב. כדי שהרשויות יוכלו למלא את הסמכויות החדשות הן זקוקות לכוח אדם, ולכוח אדם מקצועי, המשמעות של שני הדברים היא כסף. זה אפשר כשמאחדים רשויות ומאגמים את התקציבים יותר מאשר במצב שאותו כסף מתפזר בין כמה רשויות קטנות.
"זה נכון גם לגבי מצבי שגרה: רשויות מתלוננות שהן מתקשות לגייס כוח אדם מקצועי לתפקידי תכנון ובנייה. זה נכון, משום שהמשכורות נמוכות בהשוואה למה שמציעים למהנדסים ואדריכלים במגזר הפרטי. כשמאגמים תקציבים לרשות אחת, אפשר להעסיק אנשי מקצוע בשכר גבוה ברמה המקומית".
צמצום כוח האדם ואובדן משרות הם אולי לב ההתנגדות שמעוררות כוונות איחוד.
"לכן צריך לקדם את המהלך בהדרגה. להצהיר על כוונה ולקבוע את המועד לאיחוד בבחירות מוניצפליות שיתקיימו בעוד חמש ואפילו עשר שנים. בזמן הזה מתחיל שיתוף פעולה בין הרשויות הנפרדות בהיבטים שונים, ובוחנים מה מתפקד טוב יותר ומה פחות, מה משתפר ומה זקוק לחיזוק. כך בבוא העת הרשות המאוחדת החדשה תהיה באמת ארגון מוצלח יותר".
רשויות חזקות הן מעוז כוח שמתחרה במדינה. מה המוטיבציה של ממשלה לייצר לעצמה תחרות כזו?
"המוטיבציה תצמח ברגע שיבינו שמה שעומד על הפרק אינו ממשלה כזו או אחרת, או שלטון שנבחר לתקופה, כי אם החוסן החברתי והכלכלי של החברה האזרחית. מי שטובת המדינה ותושביה עומדת לנגד עיניו, צריך להירתם לצעדי איחוד. רשויות מקומיות גדולות הן רשויות מקומיות חזקות, ושלטון מקומי חזק הוא מדינה חזקה".
יש גם צד שני: הגודל מרחיק את הקשר בין הנבחר לבוחר, ומצמצם את השפעת התושב על גורלו. זו פגיעה בדמוקרטיה.
"טענה כזו נשמעה גם במקרים שבהם משרד הפנים פיזר מועצות מקומיות ומינה במקומן ועדה קרואה, שהיא לכאורה מעשה 'לא דמוקרטי'. כנגד הערך הדמוקרטי לבחור ולהיבחר, עומד ערך לא פחות חשוב בדמוקרטיה כלפי אזרחיה - זכותם לקבל שירות איכותי וחיים תקינים. את הזכות הזו קל יותר לממש ברשויות חזקות וגדולות".
"עיוותי גבולות בין רשויות העניקו הטבות למעט אנשים"
85% משטחי ישראל מנוהלים בידי מועצות אזוריות שמאגדות ישובים כפריים. רק על 15% מהשטח מצטופף היישוב העירוני. במרחב הכפרי יש כאלף ישובים - קיבוצים, מושבים, ישובים קהילתיים - שחיים בהם פחות מ-15% מאוכלוסיית המדינה. "אין ספק שהמרחב הכפרי שומר על השטחים הפתוחים", אומר אמרני. "אבל נוצרו עיוותים שהעניקו הטבות כספיות גדולות לרשויות שבהן מעט אנשים החיים על שטחים גדולים, לעומת שכניהם ברשויות שבהן הרבה אנשים על שטח קטן".
אמרני מסביר שאיחוד רשויות באזורים החקלאיים מורכב, בגלל המבנה החוקי המיוחד של היישובים וגם בגלל המרחקים הגיאוגרפיים הגדולים. במקרים האלה צריך ללכת על האופציה השנייה: שינויי גבולות וחלוקת הכנסות, כפי שנעשה בשנת 2014 ביישובי הדרום. "הוויכוח על הכסף מיותר. האינטרס של מועצה אזורית הוא שתהיה לידה עיר משגשגת וטובה, ולא מובלעת נזקקת, מוקפת בישובים עשירים, כמו בבאר טוביה וקרית מלאכי", מסכם אמרני.
רון חולדאי היה היחיד שהסכים
אמרני טוען בחריפות שחלוקת השטחים והגבולות בין רשויות היא מהגורמים התורמים ביותר לפערים חברתיים בישראל והיא מקור לתסכול עמוק ומוצדק. "אין שום היגיון במפת השלטון המקומי הנוכחית", הוא אומר, "בבקעת אונו למשל חיים 90 אלף תושבים שמפוזרים בין חמש-שש רשויות מקומיות. איזה ערך יש לזה? מי מרוויח מכך? בוודאי שלא התושבים. גם מזרח גוש דן כך. את בני ברק, בגלל הייחוד שלה, אי אפשר לאחד, אך איזו הצדקה יש לפיצול גבעתיים ורמת גן?".
אפרופו גוש דן, כמנכ"ל משרד הפנים, חתם אמרני על כתב מינוי הוועדה שחוקרת בימים אלה את האיחוד רב המשמעויות והמאוד מתקדם של בת ים עם תל אביב, עליו החליט בזמנו גדעון סער כשר הפנים.
למה עם תל אביב, הגדולה וחזקה דיה. למה לא לאחד עם חולון או עם ראשון לציון, הצעה שעלתה רק לאחרונה?
"משום שרון חולדאי היה היחיד שהביע נכונות לקלוט את העיר בשלמותה. ראשי הערים האחרות הסכימו לספח אליהם חלקים מבת ים, אבל לא את כולה. לא ראינו לנכון לקחת עיר ותיקה כל כך ולבתר אותה לשלוש רשויות. ההסכמה של חולדאי אמיצה, כי לכאורה אפשר היה לשאול בשביל מה הוא צריך את כל הבלגן הזה, הגם שהתחייב שבת ים לא תהפוך ל'חצר האחורית' של הרשות המאוחדת".
חולדאי יכול לשלוט בכך? לשוק כוחות משלו. בבת ים חוששים, אולי בצדק.
"איחוד נכון פועל לטובת התושבים. הניסיון מלמד שככל שרשות מקומית גדולה יותר, היא בעלת יכולות גבוהות יותר באספקת שירותים מוניציפליים שוטפים לתושבים, ומסוגלת ליותר יוזמות פיתוח בעלות ערך. אם נצליח להטמיע את היתרון הזה של הרשויות הגדולות, שיש לו כבר הוכחות מוצקות, נוכל להתגבר על קשיים פוליטיים ועל מעצורים שמקורם באגו אישי ומעכבים כיום איחודים מתבקשים".