בתום דיון שנערך בלשכתו, החליט היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, לאמץ את דוח הצוות הבינמשרדי אשר בחן את הסדרת ההימורים החוקיים בישראל, בראשות עו"ד עדנה הראל ממחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. דוח זה - העוסק בהיבטים החברתיים ובמניעת פשיעה בענף ההימורים - מצטרף לדוח של צוות בינמשרדי אחר, אשר בראשו עמד מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד, שבחן היבטים של ייעול שוק ההימורים החוקיים.
בהודעת היועץ על אימוץ מסקנות דוח ועדת הראל צוין, כי "היועץ המשפטי לממשלה סבור, כי יש לפעול לגיבוש תכנית להסדרה ולפיקוח על ההימורים החוקיים בישראל, בדגש על מיגור ההשפעות השליליות של ההימורים החוקיים בישראל". מנדלבליט קורא לשרת המשפטים לאמצו באופן מלא ולהוביל את ההסדרה המומלצת על פיו.
מדובר באימוץ מסקנות צוות בראשות הראל, אשר הוקם בהתאם להחלטת ממשלה ובחן היבטים מבניים, מקצועיים ומשפטיים בסוגיות שונות הנוגעות להסדרה של הימורים חוקיים בישראל, בדגש על מניעת השפעות שליליות של ההימורים. בין חברי הצוות נמנו נציגים של משרדי ממשלה שונים, ובהם משרד האוצר, משרד התרבות והספורט, משרד הרווחה, המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל, הרשות לאיסור הלבנת הון במשרד המשפטים, נציג המועצה הלאומית לכלכלה ונציגת היועץ המשפטי לממשלה שעמדה בראשו.
יצויין כי לפני כחודש אומץ על ידי שר האוצר דוח "צוות באב"ד", שהמליץ על הסדרת שוק ההימורים ונסמך בין היתר על דוח הצוות בראשותה של עדנה הראל, אך עסק בעיקר בהיבטים כלכליים ופיסקליים ובהסדרה מיידית של השוק. מסקנות "צוות באב"ד" כוללות המלצות בדבר הגבלת גודלו של שוק ההימורים, איסור הפעלת משחקים בעלי אופי ממכר, הפחתת עלויות התפעול של מפעל הפיס והמועצה להסדר ההימורים בספורט, העלאת שיעורי המס על זכיות מהימורים והגבלות הנוגעות למלחמה בהון השחור.
דוח הצוות לבחינת ההסדרה של ההימורים החוקיים, בראשותה של עדנה הראל, בשונה מדוח באב"ד, עוסק במכלול היבטים בעלי משמעות חברתית, ערכית ובמניעת פשיעה, וממליץ על הסדרה יסודית וארוכת טווח שתבטיח את האיזון המתאים בין פעילות ההימורים החוקיים לבין סכנותיה והשפעותיה השליליות.
מספר המכורים לקלפים והימורים הרשומים במשרד הרווחה והשירותים החברתיים עומד על כ-770 איש נכון לשנת 2011. נתון זה מהווה עלייה של כ-16% בשנתיים, לעומת 664 מכורים בשנת 2009. ואולם, מדובר רק במספר המכורים אשר רשומים במשרד הרווחה, בעוד שלפי הערכת אנשי המקצוע - מדובר במספרים גדולים יותר.
מסקר שנערך לבקשת משרד האוצר עלה כי 28% מכלל המדגם המייצג השתתפו בהימורים של מפעל הפיס בחמשת החודשים שקדמו לעריכת הסקר, וכחמישית מהם (18%) הוגדרו "מהמרים כבדים", המשתתפים בהימורי מפעל הפיס בתדירות אשר נעה בין מספר פעמים בשבוע ועד למספר פעמים ביום.
דוח הראל התמקד בארבעה סיכונים מרכזיים הנובעים מפעילות ההימורים: הראשון - הימורים וחשיפת יתר להימורים, ובכלל זאת מניעת חשיפת יתר והתמכרות ומניעת. השני - הפגיעה בקטינים ואוכלוסיות חלשות אחרות. השלישי - הצורך בהגבלות על הפרסום והשיווק של הימורים, בדגש על צמצום סיכוני התמכרו. הרביעי - החשש לפעילות עבריינית בדגש על הלבנת הון, סיכוני פשיעה הנלווית להימורים, בדגש על החשש לחדירה של גורמים עבריינים לפעילות ההימורים.
על מנת לפעול נגד חשיפת יתר, ההתמכרות ופגיעה בקטינים, המליצה הוועדה, בין היתר, על מגבלות שיש להחיל על פעילות זכיינים ותחנות המכירה. הוועדה הדגישה את הצורך במימון קבוע ומשמעותי של תוכניות חינוכיות למניעת ההשפעות השליליות של הגופים המארגנים הימורים, מימון מחקר וכן גורמי טיפול במכורים להימורים.
בעקבות בחינה מקיפה של המצב בישראל לעומת ההסדרים במדינות אחרות, הצוות ממליץ על קביעה של איסורים והגבלות על הפרסום והשיווק של הימורים - ובהם איסור פרסום בשבח ההימורים כשלעצמם, איסור יצירת זיקה להצלחה בחיים או שינוי מעמד חברתי או כלכלי בזכות הימורים, איסור שילוב סלבריטאים או קטינים בפרסומות, וכיוצא באלה.
לפי הוועדה, סכומי הכסף הגבוהים בתחום ההימורים, בדומה לתחומי מסחר עתירי ממון אחרים, מהווים מקור משיכה לגורמים עברייניים שונים המעוניינים להטמיע רכוש שמקורו בפעילות עבריינית בתוך רכוש הנושא אופי "חוקי ותמים", תוך טשטוש מקורו הבלתי חוקי של הרכוש. אחד הדפוסים המוכרים של הלבנת הון באמצעות הימורים היא רכישה של זכיות הימורים על ידי גורמים עבריינים, ולרבות צירוף של זכיות נמוכות.
עם זאת, משהוספו פרטי זיהוי על כרטיסי משחק מסוימים בהגרלות הפיס, החל מחודש אוגוסט 2013, פחתו הדיווחים אודות פעולות בלתי רגילות הנוגעות על פניהן לזכיות ממפעל הפיס.
בהקשרים אלה ממליץ הצוות לעגן הסדרים מלאים ומחייבים למניעת הלבנת הון על ידי משתתפים בהימורים בכל סוגי ההימורים החוקיים, ובמיוחד בתחום של המועצה להסדר ההימורים בספורט (טוטו). זאת, בין היתר באמצעות קביעת דרישה לזיהוי ורישום פרטיו של המשתתף באמצעות קידוד כתנאי להשתתפות ובהיקף רחב יותר של משחקים, וכן קביעה של הוראות לעניין אופן התנהלות מארגני ההימורים, דיווחים, וסמכויות אכיפה.
הצוות עסק גם בסיכוני הפשיעה הנלווית להימורים, בדגש על החשש לחדירה של גורמים עבריינים לפעילות ההימורים. תחום ההימורים הוא תחום אשר מטיבו הוא עתיר בשימוש בכספים במזומן, ומעורר חשש לחדירה של גורמים עבריינים למעגלים שונים של הפעילות.
"החשש מחדירה של גורמים עברייניים לפעילות ההימורים, עולה בקנה אחד עם מאפייני פעילות זו, ועם הזיקה בינה לבין משחקי מזל והימורים לא חוקיים, פעילות בשוק האפור וכדומה", נכתב בדו"ח. בהקשר זה ממליץ הצוות להסדיר את הסמכויות לבחינה שוטפת וכן חוזרת ותקופתית של עברם הפלילי של עוסקים בתחום, כתנאי לכשירותם לעסוק בו.
בהמלצותיו עסק צוות הראל גם בדרכי ההסדרה הנדרשות להשגת המטרות ומניעת הסיכונים העיקריים והתופעות השליליות והציע חלופות למבנה הרגולציה הנדרש להסדרה והפיקוח המומלצים.
כמו כן המליץ הצוות על הסדרה של המבנה התאגידי והממשל התאגידי הנדרש לגופים המקיימים הימורים חוקיים, לצורך התנהלות תקינה ובת קיימא שלהם. וזאת, בשים לב לרגישות הרבה של פעילותם והסיכונים הנלווים להם. הצוות עסק גם ביחס שבין פעילות הגורמים המרכזיים המקיימים הימורים חוקיים לבין פעילות נלווית אחרת, חוקית, המתקיימת לפי היתר שר האוצר, ובין אלה לבין פעילות בלתי חוקית, ובכללה פעילות מועדוני ההימורים.
היועץ המשפטי לממשלה הביע במסגרת הדיון על הדו"ח את תקוותו, כי ימומשו בהקדם ההמלצות המעשיות המפורטות בו, וכי בהמלצות הדו"ח ויישומן יהיה כדי לתרום תרומה משמעותית במיגור ההשפעות השליליות של תחום ההימורים בישראל.