מקלטים לא כשירים, מערכת התרעה מפני ירי שלא מעודכנת ומאבקי כוחות שמונעים דיון בהיערכות המדינה להגנת העורף מפני מתקפת טילים - זו התמונה שעולה מדוח שמפרסם היום (ג') מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף חיים שפירא.
המבקר מצא כי למקבלי ההחלטות אין מידע מלא על מוכנות העורף, כי פיקוד העורף מציג לפניהם מידע חלקי, סקירת המטה לביטחון לאומי (מל"ל) לחברי הקבינט אינה משקפת נאמנה את מוכנות העורף לחירום, וההנחיות להתגוננות שניתנות לציבור בזמן ירי רקטות אינן תואמות את יכולות הביצוע של מערכות הגילוי וההתרעה שמפעיל צה"ל.
דוח הביקורת המתפרסם היום הוא רק פרק אחד מתוך ארבעה בדוח נרחב שנעשה בעקבות המבצע "צוק איתן" בעזה בקיץ 2014. שלושת הפרקים הנוספים מתוכננים להתפרסם בשבועות הקרובים, והם עוסקים בהתנהלות הקבינט המדיני-ביטחוני בזמן המבצע, בהיערכות צה"ל למלחמה במנהרות ובסוגיות הקשורות לדין הבינלאומי במהלך המבצע.
משרד מבקר המדינה הסביר את פרסום הפרק על הגנת העורף כעת בגל השריפות שהתרחש לפני כשבוע, שהעמיד בפני רשויות החירום וההצלה ומשרדי הממשלה אתגרים הנוגעים לפינוי נרחב של אוכלוסייה וטיפול בה.
המבקר מצא כי חרף החלטת ממשלה באמצע 2014 ולפיה שר הביטחון דאז, משה (בוגי) יעלון, יגבש בתוך 5 חודשים תוכנית עבודה שנתית ותוכנית רב-שנתית להכנת העורף לחירום - עד אמצע חודש יולי השנה לא הוצגה תוכנית כזאת, וגם חלוקה והסדרה של סמכויות בנושא זה בין משרד הביטחון למשרד לביטחון פנים לא נעשו. המבקר מצא כי בשל היעדר תוכניות עבודה כאלה, משרד הביטחון לא הקצה לנושא משאבים בראייה כוללת וארוכת-טווח, ומוכנות העורף לחירום נפגעת.
בנוסף, ועדת השרים לביטחון לאומי והממשלה לא דנו בסדרי עדיפויות לשיפור המוכנות של העורף. המבקר מזהיר כי היעדר דיונים בנושא בקבינט המדיני-ביטחוני פגע ביכולתו של הדרג המדיני להבין את תמונת המצב המלאה של הסיכונים שעומדים לפני תושבי ישראל ולקבל את ההחלטות הנדרשות כדי לאפשר לו להתמודד איתם.
חיכוכים בין המל"ל למשרד הביטחון
הביקורת מצאה גם כי המל"ל לא מממש חלק מהתפקידים שהוטלו עליו במסגרת חוק המל"ל משנת 2008, ובהם גיבוש של הערכות מצב לקבינט. משנת 2014 המל"ל מציג לממשלה "הערכת מצב הביטחון הלאומי" שכוללת פרק העוסק בזירה האזרחית. הערכת המצב שמתייחסת לשנה זו לא כוללת פילוח של הירי הצפוי לעבר העורף לפי גזרות גאוגרפיות ולא מגדירה את האזורים המאוימים.
המבקר מצא כי המל"ל גם לא העריך את משך זמן הירי ותדירותו באופן שניתן לגזור ממנו את זמן השהייה של האזרחים במקלטים בעת חירום. זאת בזמן שלפי תרחישי צה"ל מספר הטילים והרקטות שישוגרו לעבר יישובי הצפון בעת לחימה בגזרה זו יהיה גדול באופן ניכר מאלה שנורו לעבר יישובי עוטף עזה בסבבי לחימה קודמים או שישוגרו לעברם בסבבי לחימה עתידיים.
"הסקירה שמציג המל"ל לממשלה מתעלמת מהיבטים חיוניים שמשפיעים על היכולת להעריך את האיומים ואת רמת המוכנות אליהם ולא מציעה חלופות לשיפור ולפתרון הפערים במוכנות", קובע המבקר.
בביקורת נמצא כי נציגי מערכת הביטחון אינם מתייצבים לרוב דיוני המל"ל בנושא העורף וממילא לא מוסרים לו מידע מלא על מוכנות העורף והיערכותו לחירום. המבקר הזהיר כי חוסר שיתוף-הפעולה בין המל"ל לבין משרד הביטחון עומד בניגוד לחוק המטה לביטחון לאומי ופוגע ביכולתו של המל"ל להציג לדרג המדיני תמונת מצב נכונה על מידת המוכנות של העורף לחירום, באופן שעלול לפגוע ביכולת לצמצם את מספר הנפגעים בעת מלחמה.
המבקר מצא עוד כי נציגי משרד הביטחון לא הגיעו לדיונים אלה בהנחיית שר הביטחון באותה עת, יעלון, וזאת כי סבר שהמל"ל חורג מתחומי אחריותו וסמכותו.
יעלון טען בתגובתו למבקר כי "המל"ל לא צריך לעשות עבודה חוזרת על דברים שצה"ל כבר עשה, ועל רקע זה יש חיכוכים בין המל"ל למשרד הביטחון. משרד הביטחון לא הסכים להשתתף בחלק מהדיונים שקיים המל"ל בעניין העורף רק כאשר מדובר בדיונים שלגביהם סבור המשרד כי המל"ל חורג מסמכותו".
המבקר קבע כי ראש הממשלה, המופקד על יישום חוק המל"ל, ושר הביטחון לא הסדירו את חלוקת העבודה בין המל"ל למשרד הביטחון, וקרא לראש הממשלה לנקוט צעדים שיאפשרו למל"ל למלא את תפקידו.
מקלטים לא כשירים
הביקורת מצאה גם ליקויים באמצעי המיגון שעומדים לרשות הציבור בעת ירי של רקטות וטילים: מקלטים פרטיים וציבוריים שאינם כשירים. המבקר מזכיר כי במהלך 50 ימי לחימה בעזה בקיץ 2014 נורו לעבר ישראל כ-3,800 טילים ורקטות, ומהם כ-3,300 נורו לעבר אזורים מיושבים. כמו כן הוא מזכיר את התרחיש של צה"ל שלפיו בעימות עתידי צפוי ירי על העורף בהיקף נרחב יותר - עשרות אלפי רקטות וטילים. המבקר מזהיר כי חלק ניכר מהמקלטים הציבוריים והמקלטים הפרטיים המשותפים ביישובים הסמוכים לגבולות סוריה ולבנון לא ערוכים לשהייה ממושכת של אזרחים.
מדוח המבקר עולה כי אף שפערי המיגון אמורים להשפיע על החלטות הגורמים המדיניים והצבאיים לפני פתיחה במבצע צבאי, ועל החלטות שנוגעות לפינוי של אוכלוסייה מאזור לחימה ועל היערכות הרשויות המקומיות לחירום, פיקוד העורף הציג למקבלי ההחלטות נתונים המתעלמים מהצורך של קהלים גדולים לשהות במקלטים זמן רב באזורים רבים ברחבי הארץ. המבקר מצא כי בשנים האחרונות הממשלה קיבלה החלטות שנועדו לצמצם את פערי המיגון, אך חלק מהתוכניות שגובשו בנושא לא מומשו כלל, ואחרות מומשו חלקית.
הביקורת מצאה כי ביישובי עוטף עזה עדיין יש מוסדות חינוך שלא מוגנו מפני ירי רקטות, חרף החלטת ממשלה בנושא, ואף שבג"ץ פסק כי על המדינה להעמיד להם מיגון מלא. ב-2012 - כך עולה מנתוני פיקוד העורף המובאים בדוח - לכ-2 מיליון תושבים בישראל לא היה מיגון תקני בסמוך למקום מגוריהם. מדובר בשיעור של 27% מכלל תושבי ישראל.
מנתוני פיקוד העורף הנכונים לתחילת 2015 ומובאים גם הם בדוח, עולה כי 16% מהמקלטים הציבוריים בישראל אינם כשירים כלל; 33% נמצאים ברמת כשירות נמוכה, 30% ברמת כשירות טובה ו-21% ברמת כשירות טובה מאוד. עוד עולה מהדוח כי 20% מהמקלטים הציבוריים במרחב של עד 15 ק"מ מגבול לבנון אינם כשירים, או שרמת הכשירות שלהם נמוכה.
המבקר מזהיר כי פיקוד העורף לא מתחשב ברמת הכשירות של אמצעי המיגון בבואו לחשב את פער המיגון באוכלוסייה ומציג למקבלים ההחלטות תמונת מצב שגויה. עוד מציין המבקר את נתוני מינהל התכנון שבמשרד הפנים ועל בסיסם פער המיגון בפועל הוא 50% ולא 27% על-פי חישובי פיקוד העורף.
מערכת התרעה לא מעודכנת
גם בתחום ההתרעה לתושבי המדינה על ירי טילים ורקטות נמצאו ליקויים: המבקר קובע כי הנחיות ההתגוננות שמפרסם פיקוד הדרום לציבור והיו תקפות בזמן "צוק איתן" לא תאמו את יכולות הביצוע של מערכות הגילוי וההתרעה שבידי צה"ל. מדובר במערך של מכ"מים וחיישנים מסוגים שונים שמפעיל חיל האוויר לגילוי טילים ורקטות הנורים לעבר ישראל, ועל בסיסו מופעלים צופרי האזעקה באזורים שונים.
הביקורת מצאה כי ב-2013 אישר ראש הממשלה בנימין נתניהו תקציב רב-שנתי שישמש את פיקוד העורף לשדרוג מתמשך של מערך ההתרעה לציבור, אך ההחלטה לא מומשה. המבקר מציין בדוח כי היעדר תקציב רב-שנתי מגביל את יכולת התכנון של פיקוד העורף, עלול לייקר את עלויות הפרויקטים בתחום ופוגע ביכולת לפתח מערך התרעה.
במהלך "צוק איתן", כך מצאה הביקורת, מערכות הגילוי וההתרעה של צה"ל לא היו מסוגלות לתת התרעה שמאפשרת לתושבי עוטף עזה להגיע למרחב מוגן בתוך 15 שניות, וזאת בחלק ניכר מהמקרים שבהם נורו לעבר אזורים מיושבים פצצות מרגמה מכיוון עזה. המבקר מצא כי בסוף 2015 מערכת הביטחון קיצרה בכמה שניות את זמן ההתרעה לתושבים במקומות אלה, תוך פריסה של מכ"מים טקטיים לאורך הגבול עם עזה. נכון לסוף מועד הביקורת, פריסתם לא הושלמה.
לפי הדוח, במלחמה עתידית בצפון מצב ההתרעה לתושבים יהיה קשה אף יותר: ממסמכי חיל האוויר שנבדקו בידי המבקר עולה כי מערכות הגילוי הפרוסות באזור זה לא יגלו חלק ניכר מהחימושים קצרי הטווח שישוגרו לעבר יישובי גבול הצפון, כך שתושביהם גם לא יקבלו התרעה על ירי.
עוד עולה מהדוח כי פיקוד העורף לא התקין צופרי אזעקה בעשרות אתרים ברחבי הארץ, בטענה כי הרשויות המקומיות לא הקצו לו לשם כך מתקנים מתאימים. בין השאר מדובר בערים אשקלון, תל-אביב, חולון, חיפה וטבריה. משרד הפנים, כמו גם אותן רשויות מקומיות, מסרו בתגובה למבקר כי לטענת פיקוד העורף אין שחר.
פערים נמצאו גם בתוכנית "מלון אורחים" שאושרה בקיץ 2012 בממשלה ונועדה לאפשר פינוי המוני ומאורגן של אוכלוסייה בעת הצורך וקליטתה במקומות שהוסדרו לשם כך מראש. נכון לתחילת השנה, כך מצא המבקר, התוכנית עדיין אינה בת-ביצוע, וזאת בשל אי-השלמת היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל.
החלטת הממשלה הטילה על המשרד להגנת העורף (שבינתיים נסגר) את האחריות לגיבוש תפיסה כוללת לטיפול במתפנים עצמאים מיישובים הסמוכים לגבולות. הביקורת מצאה כי עד שנסגר, המשרד להגנת העורף לא גיבש תפיסה כזאת, ונכון לתחילת השנה, גם משרד הביטחון טרם השלים את בחינת הנושא.
ממצא מטריד נוסף נוגע להתנהלות מערכת הביטחון במהלך "צוק איתן" - אז התפנו חלק מתושבי עוטף עזה מיישוביהם באופן עצמאי או באמצעות המועצות האזוריות. הקבינט לא דן במהלך המבצע בפינוי האוכלוסייה, וזאת אף שלצה"ל לא הייתה יכולת התרעה נגד חלק מהטילים והרקטות שנורו לעבר היישובים סמוכי הגדר.
נמצא כי המל"ל המליץ במהלך המבצע למערכת הביטחון לפנות חלק מתושבי עוטף עזה, אך לא הציג את המלצתו לקבינט. המבקר העיר על כך כי התנהלות המל"ל בנושא לא עולה בקנה אחד עם תפקידו, כפי שגם נקבע בחוק המל"ל, בדבר הצורך להציג חלופות בתחום שבו נדרשת החלטה של הדרג המדיני.
המבקר מסביר בדוח את הקושי במשימת ההגנה על התושבים בפערי מיגון גדולים ובכך שצה"ל ומשרד הביטחון לא גיבשו תוכניות לפינוי האוכלוסייה, הכוללות את ערי הצפון, ולא התקיימו דיונים על הנושא בדרגים הצבאיים והמדיניים.
"לצה"ל יכולות התקפיות ויכולות יירוט שנועדו לצמצם את הירי לעבר ישראל, להקטין את נזקיו ואף להוות גורם מרתיע", כותב המבקר בדוח. "למרות יכולות אלה ועל-פי איום הייחוס, על צה"ל להיערך לתרחיש הכולל שיגורים של אלפי ואף עשרות אלפי טילים ורקטות לעבר ישראל במהלך תקופת לחימה, מספר טילים שספק רב אם יש בידי צה"ל מענה מספק להגנה מפניהם".
תגובות
רשות החירום הלאומית (רח"ל) במשרד הביטחון: "קיימת הסדרה בפועל של הסמכויות בין המשרדים"
מרשות החירום הלאומית נמסר בתגובה: "מאז חזרתה למשרד הביטחון ב-2014, רח"ל ופיקוד העורף השלימו הסדרה היסטורית של חלוקת הסמכויות בין הגופים הלאומיים לטיפול בעורף, ואת כתיבת תזכיר חוק 'מוכנות המרחב האזרחי' (חוק העורף) המסדיר לראשונה את חלוקת התפקידים והמשימות בין הגורמים האחראיים בחירום.
"אף שתהליך הסדרת הסמכויות מול המשרד לביטחון פנים טרם הושלם בכתובים, קיימת הסדרה בפועל בין המשרדים. הביטוי הטוב ביותר לכך הוא גל השריפות האחרון, שבו למרות שהמשרד לביטחון פנים לא הוכרז כנושא באחריות הלאומית, רח"ל וכל משרדי הממשלה התייצבו כדי לסייע לו וכוחות פיקוד העורף פעלו בתיאום מלא עם משטרת ישראל.
"רח"ל ופיקוד העורף גיבשו תוכניות מפורטות לטיפול באוכלוסייה מפונה, כמעט עד לרמת המשפחה הבודדת: כל יישוב בגבול הצפון ובעוטף עזה יודע לאן יתפנה בחירום וכל משרד ממשלתי יודע מה תפקידו בו בהינתן החלטה על פינוי. התוכניות האופרטיביות מתעדכנות אחת לכמה חודשים בהתאם לשינויים הדמוגרפיים בכל יישוב, בפיקוח של ועדת היגוי בין-משרדית.
"משרדי הממשלה, בסיוע רח"ל, עשו קפיצת מדרגה משמעותית ביכולתן לממש את תוכנית 'מלון אורחים' לפינוי נרחב של אוכלוסייה במקרה של מלחמה או אסון המוני. בניגוד לנטען בביקורת, תוכניות הפינוי השונות משלימות זו את זו ואף תורגלו כמה פעמים בשנתיים האחרונות".
דובר צה"ל: "מיפוי פערי המיכון יושלם עד אוגוסט 2017"
מדובר צה"ל נמסר: "פיקוד העורף מנחה ופועל בשיתוף פעולה עם מוסדות המדינה ומערכיה המבצעיים כדי להכין את אזרחי המדינה להתמודדות עם מצבי החירום השונים. במהלך השנים האחרונות משלים פיקוד העורף פרויקט יסודי וארוך טווח, שבמסגרתו כלל מוסדות החינוך הפורמליים בעוטף עזה מופו למען מתן מענה מיגוני הולם שמתאים למרחקי ההגעה בזמני הצפירה הרלוונטיים. עד כה, ביישובי עוטף עזה מוגנו כ-250 מוסדות חינוך ונותר מוסד אחד בעבודה עד להשלמת הפרויקט.
"באשר לתקינותם של מקלטים ציבוריים, על פי חוק ההתגוננות האזרחית, האחריות למיגון מוטלת בראש ובראשונה על הרשות המקומיות להחזיקם באופן המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך.
"באשר לפערים בנושא גילוי והפצת התרעה מפני ירי טילים ורקטות, בחיל האוויר מתבצעת כל העת עבודה נרחבת לשיפור המענה לתחום הגילוי וההתרעה ביישובי עוטף עזה ובצפון הארץ. בשנה האחרונה בוצעה עבודה נרחבת של חיל האוויר בהצבת מכ"מים טקטיים לאורך הרצועה, לגילוי מיטבי בגזרות השונות. בנוסף, פיקוד העורף מטפל ומתקצב את כשירותם של אמצעי ההתרעה במוסדות החינוך. פיקוד העורף מקיים מאמץ מיפוי חסר תקדים כדי לשקף את תמונת המצב של פערי המיכון במדינה. מיפוי זה הושלם בכ-85% מהמדינה. כלל המיפוי יושלם עד אוגוסט 2017".