מיכל הלפרין / צילום: איל יצהר
עד כמה יכול תאגיד ענק במשק, המחזיק נכסים רבים ומשמעותיים, להשפיע על הפוליטיקאים והרגולטורים שלנו ולגרום להם לפעול לטובתו - זאת תהיה שאלת המפתח שתנחה את הוועדה לצמצום הריכוזיות במשק, בשעה שתבחן האם יש להגביל תאגיד ריכוזי בהחזקותיו.
כך עולה מטיוטת מדיניות בנושא המתודולוגיה לבחינת ריכוזיות כלל-משקית לשימוע ציבורי, שפרסמה הוועדה היום (ג'). במסגרת הטיוטה מבהירה הוועדה כיצד תבחן את מידת החשש מהגדלת הריכוזיות הכלל-משקית של תאגיד, ומתי תייעץ לרגולטור שלא להעניק זכויות בתשתית חיונית לתאגיד ריכוזי.
ריכוזיות כלל-משקית היא תופעה בה נכסים רבים - ומשמעותיים - בשוק מוחזקים בידי מספר קטן של שחקנים. מהמסמך עולה כי הוועדה תתמקד בחששות הנובעים מהפוטנציאל של גוף ריכוזי בעל כוח מיקוח משמעותי להפעיל את כוח המיקוח כלפי קובעי המדיניות - בין בדרג הרגולטורי ובין בדרג הפוליטי. זאת, לשם השגת יתרונות עבור הגורם הריכוזי שאינם נובעים מיעילותו הכלכלית, תוך פגיעה באינטרס הציבורי.
הפגיעה באינטרס הציבורי עשויה לבוא לידי ביטוי בדרכים שונות, דוגמת קידום חקיקה מקלה בתחומי איכות סביבה, הקלות בתחום התכנון והבנייה, הקלות מיסוי או קביעת רגולציה המעניקה לאותו גורם עדיפות ביחס למתחרים שלו, כגון קביעת תקנים הנותנים עדיפות למוצר שהוא מייצר או קבלת מענקים מיוחדים מהמדינה.
על-פי המסמך שמפרסמת הוועדה, "כוח המיקוח" של הגורם הריכוזי עשוי להיווצר כתוצאה מתרחישים שונים אשר משפיעים על הליך קבלת ההחלטות של קובעי המדיניות.
התרחישים אותם מתאר המסמך הם: חשש לקיומו או היווצרותו של "שבי רגולטורי"; אחזקה בתשתית משמעותית אשר החשש מפני השבתתה יוצר לחץ כלפי קובעי המדיניות; קיומו של שחקן אשר נתפס על-ידי קובעי המדיניות כגדול או חשוב מכדי להיכשל; ואחזקה משמעותית בענף התקשורת שהיא בעלת השפעה על השיח הציבורי.
במסמך מסווגות 3 קבוצות של פרמטרים, אשר בהתאם למידע שיעמוד לרשות הוועדה, יאפשרו להעריך את שיעור הגידול בריכוזיות הכלל-משקית כתוצאה מהקצאת זכות בתשתית חיונית לגורם ריכוזי מסוים.
הפרמטר הראשון הוא תחומי הפעילות החיוניים של הגורם הריכוזי- כאשר קיים מדרג בין תחומים של תשתיות חיוניות בהתאם למידת החיוניות שלהם, בהתאם לעוצמת ההשפעה של הפסקה או פגיעה בפעילותם על האזרחים והמשק. בפרט, הוועדה סבורה שהתחומים הנוגעים לחשמל, מים, דלק, גז טבעי וטלפוניה קווית (לרבות אינטרנט) נמצאים בדרגת החיוניות הגבוהה ביותר, כאשר לאחריהם מופיעים תחומי הטלפוניה הניידת, תשתיות תחבורה בינלאומיות ותחבורה פנים-ארצית במרכזי המטרופולין.
הפרמטר השני הוא נתוני הפעילות המאקרו-כלכליים של הגורם הריכוזי. פרמטרים אלה מתייחסים לנתוני הפעילות הכלליים של הגורם הריכוזי במשק. כאינדיקטורים להערכת חשיבותו המאקרו-כלכלית של הגורם הוועדה תבדוק, בין היתר, את גודלו (במונחים אבסולוטיים או יחסיים), את חשיבות פעילותו לענפי משק אחרים ואת היקף התעסוקה שהוא אחראי לה (בין באופן כולל ובין בפילוח צר יותר כגון באזור גאוגרפי או משלח-יד).
הפרמטר השלישי שנקבע הוא מאפייני הקשר שבין הגורם הריכוזי לבין קובע המדיניות. על-מנת לזהות את סוג וטיב הקשר אשר עשויים להגביר את עוצמת ההשפעה הרגולטורית והפוליטית של גורם, תבחן הוועדה בין היתר את טיבה של מערכת היחסים בין אותו גורם לבין מקבל ההחלטות, את מספרם ואופיים של קשרי הגורם הריכוזי עם קובעי מדיניות נוספים, את תלותם של קובעי המדיניות באותו שחקן ואת אחזקותיו של הגורם הריכוזי בכלי תקשורת המספקים לציבור חדשות ואקטואליה.
טיוטת המדיניות מתפרסמת במסגרת יישום חוק הריכוזיות (החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות) שנחקק בשנת 2013, המנסה להתמודד עם תופעת הריכוזיות במשק ומעניק פתרונות לתופעת הריכוזיות הכלל-משקית.
החוק העניק לרשות הגבלים עסקיים סמכויות בשני נושאים: האחד - הממונה על ההגבלים העסקיים משמשת כיו"ר ועדת ריכוזיות לבחינת הקצאת רישיונות וזכויות אחרות בתשתיות חיוניות לגופים שנמצאים ברשימת הגופים הריכוזיים, מתוך נקודת מבט של ריכוזיות כלל-משקית (כלומר, האם יש למנוע הקצאה של זכות לגוף פרטי שהוא מאוד ריכוזי ברמה הכלל-משקית, למרות שהוא לא בהכרח משמעותי באותו תחום שבו הוא מבקש את הזכות); והנושא השני הוא בחינת הקצאת הזכות בראי של תחרות ענפית (כלומר, בחינת התחרות בתוך הענף שבו מתבקשת הזכות).
בין היתר קובע החוק כי רגולטור המבקש להעניק חוזה או רישיון בתשתית חיונית או להפריט חברה ממשלתית המחזיקה בתשתית כזו לגורם ריכוזי, מחויב להתייעץ עם הוועדה בנוגע להשפעת ההקצאה על הריכוזיות הכלל-משקית.
חוק הריכוזיות לא מניח בסיס מתודולוגי סדור לזיהוי ומדידה של ריכוזיות כלל-משקית ולא מציע כלים מעשיים להערכת ההשפעה של הקצאת תשתית חיונית לגורם ריכוזי על ריכוזיות זאת. מדובר בתחום חדש בעשייה הרגולטורית אשר זכה עד היום להתייחסות מעטה.
על הרקע הזה, ועדת הריכוזיות החלה לפעול בדצמבר 2014, וכעת, מקץ כשנתיים לפעילותה, היא מפרסמת בסיס מתודולוגי סדור לזיהוי ולהערכה של ריכוזיות כלל-משקית.
בראשות הוועדה עומדת הממונה על הגבלים עסקיים, מיכל הלפרין, וחברים נוספים בה הם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' אבי שמחון, והכלכלן הראשי של משרד האוצר, יואל נווה.