מחצבה / צילום: זיגי
היקפו הכספי של ענף החציבה בישראל עומד על כ-1.6 מיליארד שקל בשנה. עליו מונחת כמובן התשתית לכל סקטור הבנייה והסלילה בישראל, שהיקפו מגיע לכ-100 מיליארד שקל בשנה.
מחיר חומרי הגלם זינק באזורים מסוימים בישראל פי יותר מ-15 בתוך עשור, ואחת הסוגיות החשובות בהקשר זה היא זו של המחצבות, שמספרן מידלדל והתחרות בענף קטנה, בגלל שינוי המבנה.
בימים אלו מגבשת הרשות להגבלים עסקיים הנחיות פעולה לרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) בתקווה שיביאו את השוק למצב בריא יותר, ובסופו של דבר יורידו את מחיר חומרי הגלם.
במשך עשרות שנים התנהל ענף החציבה כך: גורמים פרטיים ביצעו סקרים גיאולוגיים על שטחים ובחנו את היתכנותם הכלכלית לחציבה. לאחר מכן, הסדירו אלו מול המדינה את התכנון והוציאו רישיונות לחצוב במקום לאורך שנים.
ב-1993 נכנס לתוקפו חוק חובת המכרזים לענף, מתוך רצון להביא להתנהלות מפוקחת ושקופה יותר בשוק. למרות זאת, השחקניות המרכזיות בענף - שפיר, מחצבי אבן, אבן וסיד (מזה שמונה שנים שייכת לרדימיקס ולפני כן לקבוצת שיכון ובינוי) והנסון - טענו שאין עליהן חובת מכרזים מכיוון שהן כבר פועלות במחצבות שהשקיעו בהן מיליונים.
בסופו של דבר, המחצבות הפעילות קיבלו הארכה של עד 25 שנים נוספות מעבר לתקופות ההרשאה שלהן, בפטור ממכרז, וזאת בתמורה להשבת מחצית מהעתודות במחצבות שהן הפעילו באותה עת למדינה.
בשטח, מאז חובת המכרזים הודרו באופן מוחלט יזמים שתרו בעצמם אחר אתרים לחציבה ופעלו להוצאת רישיונות. בכך למעשה צומצם השוק עוד, שכן שטחי מחצבות חזרו לרשות המדינה ובמקביל צרכי השוק גדלו. כמות המחצבים הדרושים להקמת עוד ועוד דירות, כבישים ותשתיות, עלתה באופן דרמטי, בה בשעה שמספר המחצבות הפעילות ירד מ-50 בשנת 2000 ל-27 נכון לשנת 2014.
דוח בלניקוב משנת 2015 שבדק את שוק החציבה בישראל, קבע כי מדובר בענף עם כשלי שוק רבים, הסובל מחוסר תחרות אזורית קיצונית, כלומר חברות מסוימות שולטות באזור מסוים. כך לדוגמא, חברת מחצבי אבן חולשת על השוק באזור הגליל המערבי, חברת תעשיות אבן וסיד חולשת על השוק הגליל המרכזי והעליון, וחברת שפיר חולשת על אזור ירושלים.
בהמלצות הדוח נקבע כי על הרשות להגבלים עסקיים יחד עם רמ"י לשרטט את הכללים בו ולהביא לתחרות, שכיום כמעט ואינה קיימת.
יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, אוהד דנוס, פנה בעניין זה לממונה על ההגבלים העסקיים, עו"ד מיכל הלפרין, בקריאה למדינה לחדול מ"הלאמת מחצבות", לדבריו.
"מכרזים למחצבות בשיטת מחיר למשתכן"
"אנו קוראים לפתיחת מחצבות נוספות לאלתר במסגרת תוכנית לאומית להפחתת מחירי חומרי הגלם והעדר כוח אדם מספק בענף", כתב דנוס וביקש לצרף שמאי מלשכת השמאים לצוות העוסק בעתיד ענף המחצבות.
"כל הגופים מסכימים שיש להגביר התחרות בענף ולהוסיף עוד מחצבות. הבעיה היא הדרך", אומר דנוס. "כאשר המדינה שמה את ידה על המחצבות, המחצבות לא חזרו לשוק. השיטה לא מצליחה. יש לשחרר עוד מחצבות לשוק ולהוזיל את מחיר חומרי הבנייה בישראל. שיעשו את המכרזים כמו מחיר למשתכן ויפסיקו לספסר במחיר. אפילו המצב הקודם ללא המכרזים היה עדיף".
דנוס מביא כדוגמא את הקמת העיר הערבית פלסטינית רוואבי וטוען כי אחד הגורמים למחיר האטרקטיבי של הדירות בה (כ-500 אלף שקל) הוא קיומה של מחצבה שנבנתה בצמוד לה. "שוק הבנייה צריך עוד מחצבות ובתנאי שוק נכונים הדבר יביא להוזלה של עד 3% ממחירה הסופי של הדירה", הוא אומר.
אילן דגני, מנהל אגף שיווק ומכרזים ברמ"י, אחראי בין היתר למכרזי המחצבות, אף שלפי המלצות דוח בלניקוב יש להקים ברמ"י יחידת מחצבות מיוחדת. לטענת דגני, ברמ"י מגבשים כעת תוכנית לשיווקי מחצבות לשנתיים הקרובות וזאת לאחר שמאז 2013 הוצאו מכרזים ל-20 מחצבות.
דגני יודע שהשוק אינו מנוהל כפי שצריך, אך טוען שפתרונות של מכרזים הפוכים כדוגמת מחיר למשתכן רק יכולים להזיק לשוק, ולא רק משום שרמ"י מעוניינת ברווח הגדול ביותר עבורה. "בשוק פועלים שחקנים שהם גם חברות ביצוע, ולכן זכייה במחיר הנמוך משמעותה שהן ימכרו לעצמן. כך חברות אחרות יפסידו והמדינה תפסיד. החשיבה היא לחייב במכרזים לחצוב בכמויות רבות מאוד, כך שמעל כמות מסוימת תינתן הנחת במחיר תמלוגי החציבה".
המרוויחות הגדולות, לכאורה, הן החברות השולטות בשוק, שכן ההתנהלות בשוק לא תחרותי היא מבורכת עבורן. למרות זאת, בנייר העמדה שהגישו החברות לרשות להגבלים עסקיים הן קוראות לפתיחת השוק לתחרות ולשיווק מחצבות נוספות. לטענתם, פתיחת השוק תייצר עבורן עבודה וניסיונן בתחום רק יתרום להן להוביל בשוק, כך שאין להן חשש אמיתי מתחרות.
"פירוק מונופולים"
תגובת רשות הגבלים עסקיים: "בחודשים האחרונים הרשות פועלת בשיתוף פעולה עם רשות מקרקעי ישראל להוצאתן של מחצבות חדשות לשוק. בטיוטת דוח שפרסמה רשות הגבלים עסקיים לאחרונה היא קוראת לבחון פירוקם של מונופולים אזוריים בתחום המחצבות במקרה שגורם אחד מחזיק יותר מאשר מחצבה אחת באזור שבו מבחר מצומצם של מחצבות.
"בטיוטת הדוח מטעמה התריעה הרשות על עליית מחירי האגרגטים כתוצאה ממחסור במחצבות ומקשיים תחרותיים בשוק. הקושי התחרותי העיקרי הוא ריכוזיות יתר של גופים שמחזיקים במחצבות. כעולה מטיוטת הדוח של הרשות, מתוך 175 מפעלי בטון שנבחנו, 63 מתמודדים עם תחרות מועטה של מחצבות, והבעיה מחריפה כאשר למפעלי בטון אין מחצבה בבעלותם, כאשר כ-66% מהם סובלים מריכוזיות גבוהה של מחצבות.
"מאז פרסום טיוטת הדוח החלו מגעים עם רשות מקרקעי ישראל בניסיון לקדם פתרון לבעיה בעיקר על דרך של פתיחת מחצבות חדשות ושינוי בבעלות של חלק מן המחצבות הקיימות".
תגובת רשות מקרקעי ישראל: "בצד המאמץ להגברת ההיצע בשיווק מחצבות במכרזים פומביים, רמ"י פועלת כל העת לשכלול ולשיפור כללי ושיטת המכרזים בכלל ובמכרזי המחצבות בפרט. כל זאת בנוסף להחלטת המועצה בעניין שימוש יעיל ונכון ומשכל בעודפי עפר בפרויקטים של בנייה ותשתיות.
"סוכם בין מנהל רמ"י לממונה על הגברת שיתוף הפעולה והתיאום בין המשרדים הן ביישום תוכנית העבודה לשיווק מחצבות והן במכרזים הספציפיים. בימים אלו מובילה רמ"י בחינה מעמיקה ומאומצת באמצעות יועצים חיצוניים מומחים ובשיתוף הממונה על ההגבלים והממונה על המחצבות במשרד התשתיות את הדרך המתאימה למכרזי המחצבות".
