רשות ניירות ערך / צילום: תמר מצפי
מאז הקמתה של "ועדת האכיפה המינהלית" ברשות ניירות ערך (לפני שש שנים ב-2011), דנה הוועדה ב-11 מקרים בלבד שפורסמו לציבור. ב-26 מקרים נוספים הגיעה הרשות להסדרים שאושרו בוועדה. סך כל העיצומים הכספיים שהטילה הוועדה המינהלית בשנים 2012-2016 עומד על כ-42.5 מיליון שקל.
כך עולה מבדיקה שערכו במיוחד עבור "גלובס" עוה"ד אילן גרזי ואלה בנישתי-בלפר, ממחלקת שוקי הון וניירות ערך במשרד עוה"ד פרל כהן צדק לצר ברץ. גרזי ובנישתי-בלפר בחנו את שאלת השאלות: האם "המהפכה המינהלית" בתחום עבירות ניירות הערך, שעליה הוכרז ב-2011, אכן שינתה את השוק? האומנם מהפכה היא?
המסקנה, כך מתברר, מעורבת. מצד אחד, המהפכה המינהלית לא הולידה "גל" של הליכים מינהליים שהחליפו את ההליך הפלילי, כפי שציפו שיקרה; מצד שני, ההליכים המינהליים יעילים ומהירים, רשות ניירות ערך משתמשת בכלי הזה במידתיות ולא עוסקת "בזוטות", והקנסות והסנקציות שהוטלו בהליכים שכן התקיימו, הגשימו את מטרות ההרתעה והחינוך של השוק, שלשמן הם נועדו.
יצוין, כי לפני הוספת מנגנון האכיפה המינהלית לדין, האכיפה, שאותה איפשר החוק הייתה פלילית בלבד. לאחר תיקון החקיקה, התאפשרו שני מסלולי אכיפה נוספים: הראשון, הטלת עיצום כספי (ללא הליך מינהלי או פלילי). השני, קיום הליך בירור מינהלי.
"המהפכה המינהלית" התרחשה בישראל בראשית שנת 2011, עם כניסתו לתוקף של "חוק ייעול הליכי אכיפה" ברשות ניירות ערך, המאפשר לרשות להטיל עיצום כספי על תאגידים ועל מנהלים בתאגידים החשודים בהפרת הוראות החוק. זאת, כמסלול אלטרנטיבי למסלול של העמדה לדין פלילי.
סמכות האכיפה והענישה הנרחבת שקיבלה רשות ניירות ערך, הדירה שינה מעיני פעילים רבים בשוק ההון. בסוף אותה שנה, בדצמבר 2011, פורסמו סדרי הדין בהליך האכיפה המינהלי הנוגעים לפעילות "ועדת האכיפה המינהלית", להליך האכיפה ולסמכויות הבירור המינהלי, הליך שאיפשר את תחילת המהפכה המינהלית הלכה למעשה, החל מינואר 2012.
לדברי עורך המחקר, עו"ד אילן גרזי, "החוק עיגן מנגנון אכיפה מינהלית שמתקיים במקביל לאכיפה הפלילית הקיימת בחוק ניירות ערך. המנגנון היה חדש בארץ, אך מוכר ומקובל במדינות אחרות בעולם, כמו ארה"ב, שבה רק כ- 20% מהתיקים מתבררים כתיקים פליליים. יתר התיקים מנותבים למישור מינהלי או לקנסות כספיים.
עו"ד גרזי: "דומה היה כי עם כניסתו של החוק לתוקף, יגיע 'גל' של הליכים מצד הרשות, שיקטין מצד אחד את כמות ההליכים הפליליים, ומצד שני, שהרשות תפעל במישור האכיפה המינהלי הן בתיקים שבהם בעבר היו מוגשים כתבי אישום, והן במקרים שבהם היסוד הנפשי של העבירה חמור פחות, ואינו עולה לכדי כוונה פלילית, כי אם לרשלנות".
"הגל" הזה (של הליכים מינהליים שיחליפו את הפליליים) לא הגיע, לפחות לא בסערה. אך המים סביב שוק ההון לא שקטו. כך, בפברואר 2012, אושר הסדר האכיפה המינהלית הראשון (על-פי חוק האכיפה המינהלית) בין רשות ניירות ערך לקבוצות תנובה, מבטח-שמיר ולאייפקס. במסגרת הסדר האכיפה נקבע, כי החברות ישלמו יחד עיצום כספי עצום, בסך 15 מיליון שקל למדינה, שנחלקו בין מבטח-שמיר (4 מיליון), תנובה (7.5 מיליון) ואייפקס (3.5 מיליון). זאת, לאחר שהשהו את פרסום הדוחות הכספיים שלהן.
עד כה מדובר בעיצום הכספי הגבוה ביותר שהוטל על חברות במסגרת מהפכת האכיפה המינהלית. כמו כן, הוטל עיצום כספי, בסך 4 מיליון שקל, על בנק לאומי ועל החברה-הבת שלו "לאומי למימון" בגין אי-פרסום המידע על הפחתת ערך צפויה בשווי החזקותיו של הבנק במניות פרטנר-תקשורת במועד שבו פרסם תשקיף לציבור.
בהמשך, בנובמבר 2013, הותר לפרסום המקרה הראשון, במסגרת האכיפה המינהלית, שבו הוטלו סנקציות (אישיות) על נושאי-משרה בחברות ציבוריות. הבכיר ש"נענש" היה מנכ"ל אפריקה-תעשיות לשעבר, אברהם נובוגרוצקי, המכהן כיום כמנכ"ל אפריקה-ישראל, שספג באופן אישי עיצום כספי בסך 400 אלף שקל. זאת, לאחר שנקבע שהנהלת החברה עשתה שימוש במידע פנים והסתירה פרטים מהותיים מהמשקיעים בהצעת הרכש של החברה-הבת, נגב-קרמיקה. על אפריקה-תעשיות הוטל עיצום בסך 4 מיליון שקל.
לדברי עו"ד גרזי, "מטרתו המוצהרת של חוק האכיפה המינהלית היא לייעל את החוקים המסדירים את דיני ניירות ערך, לקצר את משך הזמן שבין ביצוע ההפרות בניירות ערך לבין הטלת עונש על מפרים, ולהתאים את הענישה על ההפרה".
גרזי מציין כי מטרה זו הושגה. "בשנותיו הראשונות, הוכיח הליך האכיפה המינהלי את יעילותו בדיוני הוועדה. משך הזמן הממוצע לתיקים שנוהלו, מתחילת ההליך המינהלי עד לזמן הטלת הסנקציה על המפר, היה כשנה וחצי. זאת, בניגוד לתיקים פליליים, שגם במהירים שבהם נדרש פרק זמן של שלוש שנים לפחות מרגע הגשת כתב אישום עד לסיום ניהול התיק בבית-המשפט, ולקבלת הכרעת הדין; ולעיתים לא מעטות גם הליך ערעור".
עו"דית בנישתי-בלפר מוסיפה, כי "גם החשש, כי כל הפרה תוביל להליך מינהלי התבדה, ונראה כי הוועדה דנה במספר מצומצם יחסית של מקרים, שבהם ההפרה נחשבת לחמורה יחסית".
5 מ' ש' לחב' חשמל; להוט: 1.75 מיליון
עם זאת, טוענים גרזי ובנישתי-בלפר, "הליך האכיפה המינהלי התגלה כדורסני במישור האישי בעבור בעלי התפקידים בחברות". זאת, משום ש על-פי חוק לא ניתן לבטח את בעלי התפקידים השונים בהליך זה, והחברות שבהן מועסקים בעלי התפקידים לא יכולות לשפות אותם, ככל שנגזר עליהם קנס כספי.
מאז תחילת פועלו של הליך האכיפה המינהלי, סך הקנסות הכולל שנגבו בהליכי האכיפה מנושאי-משרה, ומיחידים עמד על 7.1 מיליון שקל, מתוכם 4.47 מיליון הוטלו על בעלי תפקידים בכירים - סכום המהווה כ-10.5% מסך הקנסות הכולל. סך הקנסות שנגבו בהליכי האכיפה מחברות ציבוריות ופרטיות, היה 35.2 מיליון שקל (בלי להתחשב בעיצומים כספיים שהוטלו בשנים אלו).
בנוסף, על 16 נושאי-משרה הוטלה סנקציה (אישית) של איסור כהונה בחברה ציבורית לתקופה של בין 4 חודשים ל-5 שנים.
בין היתר, הגיעה רשות ניירות ערך להסדר אכיפה עם חברת האינטרנט בבילון, שבשליטת נועם לניר, שלפיו החברה תשלם עיצום כספי בסך מיליון שקל בגין שתי הפרות דיווח שיוחסו לחברה ולבעליה, בנוגע למערכת ההסכמים של החברה עם גוגל.
בנוסף, הטילה רשות ני"ע על מנכ"ל החברה בתקופה הרלבנטית, אלון כרמלי, עיצום כספי בסך רבע מיליון שקל, ואיסור על כהונה כנושא-משרה בכירה בגוף מפוקח בפועל, לחמישה חודשים.
על נועם לניר, יו"ר דירקטוריון בבילון ובעל-שליטה בה, הוטל עיצום כספי בגובה 150 אלף שקל, ומניעת כהונת נושא-משרה בכירה בגוף מפוקח על-תנאי לחצי שנה; על סמנכ"לית הכספים בתקופה הרלבנטית, ומנכ"לית החברה כיום, שנית פאר-צפוני, הוטל עיצום כספי בגובה של 75 אלף שקל, בגין הפרות חובת הדיווח.
על חברת החשמל, שפרסמה לציבור דוח 'תזרים מזומנים חזוי' שגוי (טעות של 1.5 מיליארד שקל), ופנתה לרשות ני"ע בהליך של "גילוי עצמי", הוטל עיצום כספי בסך 5 מיליון שקל; ועל חברת הוט הוטל עיצום כספי בגובה של 1.75 מיליון, במקביל לעיצום כספי בסך 2.25 מיליון שקל, שהוטל על חברת קול החזקות בגין הפרות דיווח.
במקרה נוסף, הוטלו על איש-העסקים היהודי-בריטי, ליאו נואי, ועל שותפו אייבור סמית, עיצומים כספיים בסך 350 אלף שקל (על כל אחד). זאת, במסגרת הסדר מינהלי בקשר לרכישת מניות חברת שופרסל (מידי קבוצת אי.די.בי) בשלהי 2011, בזמן שהשניים ניהלו מו"מ לרכישת השליטה בשופרסל, יחד עם קבוצת מתיו ברונפמן ושלום פישר.
עוד הטילה ועדת האכיפה המינהלית ברשות ני"ע, קנס של 250 אלף שקל וסנקציה של איסור כהונה כנושא-משרה בחברה ציבורית למשך 9 חודשים, על מנכ"ל חברת הנדל"ן ישראל-קנדה ומבעלי-השליטה בה, ברק רוזן. זאת, בגין אחריותו לפרט מטעה בדיווח מיידי בנוגע למו"מ שהתנהל בקשר לעסקת נדל"ן לרכישת חלקות קרקע בקרבת מלון מנדרין בצפון ת"א. גם סמנכ"ל הכספים של החברה, גיא קנדה, נמצא אחראי להטעיה, והוטל עליו קנס בסך 120 אלף שקל וכן מניעת כהונה כנושא-משרה בחברה ציבורית למשך 4 חודשים על-תנאי.
גם איש-העסקים מוטי מנשה (מי שנחשב ליד ימינו של "סוחר השלדים" ירון ייני), אשר הורשע לאחרונה בשלל עבירות פליליות בתחום ההימורים והעלמות המס, נקלע לקלחת המינהלית. ועדת האכיפה המינהלית קבעה, כי מנשה וחברת אפסווינג-קפיטל אחראים לביצוע הפרות של מכירת ניירות ערך לציבור ללא תשקיף. זאת, בדרך של מכירת מניות חסומות במהלך המסחר בבורסה. על מנשה הוטל עיצום כספי בסך 100 אלף שקל, ועל אפסווינג של 150 אלף שקל.
שני תיקים בלבד ב-6 שנות הוועדה
בהקשר לקנסות (אישיים) שהוטלו על נושאי-משרה בחברות, עו"ד גרזי, מציין כי "בשונה ממגזרים אחרים כגון רפואה ועריכת-דין, שבהם ניתן לבטח בעלי תפקידים בגין 'רשלנות מקצועית', שבמקרים מסוימים יכולה להסב נזקים ולהיות בעלת משמעויות קריטיות, חוק אכיפה מינהלית קובע איסור לבטח את נושא-המשרה במישרין או בעקיפין, הן באופן אישי והן על-ידי החברה. התוצאה היא, שבעלי תפקידים בכירים בחברות ציבוריות נושאים על כתפיהם סיכון לא קטן, מחשש שיקבלו החלטות שגויות בשל טעות בשיקול-הדעת או ברשלנות".
גרזי גורס, כי היות ש"בעלי התפקידים חשופים לקנסות גבוהים (שיכולים להגיע עד למיליון שקל לכל הפרה), בגין טעות בשיקול-הדעת, גם בלי שפעלו בכוונה או במזיד, ראוי שהחוק בעניין זה יוקל, ובעלי תפקידים בחברות יוכלו להמשיך בתפקידם ובהליך קבלת ההחלטות בלי להיות חשופים כל עת להליך מינהלי שעשוי לגבות מהם מחיר כבד, הן במישור הכספי והן מבחינת הטלת סנקציות של אי-כהונה. ראוי יהיה לתקן את החוק כך שיאפשר לבטח נושאי-משרה או לשפות אותם, בגין קנסות כאלה שעשויים להיות מוטלים עליהם בהליך המינהלי, ולו באופן חלקי".
עוד עולה מהבדיקה של גרזי ובנישתי-בלפר, כי ההפרות המרכזיות שבהן דנה הוועדה עסקו בהפרות כגון תרמית בניירות ערך, מידע פנים, הפרות דיווח בעיקר בעניין של פרטים מטעים בדוחות. בנוסף, דנה הוועדה בעוד שלושה נושאים שהיו בשוליים מבחינת מספר ההחלטות בהן - הפרות של הוראות חסימת מניות, הפרת תקנות ניירות ערך בעניינן של זירות סוחר; והפרות של חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות.
עבירות התרמית בניירות ערך שבהן דנה הוועדה, מסתכמות בעסקאות עצמיות ו/או מתואמות של יחידים, כמעט תמיד בלי לגרוף רווח משמעותי. הוועדה דנה בסך-הכול ב-9 תיקי תרמית בניירות ערך, כאשר 6 מהתיקים הללו נסגרו בהסדרים.
יחד עם זאת, מבדיקת גרזי ובנישתי-בלפר, עולה, כי לצד פרשיות חמורות ורחבות היקף שנידונו בשנים האחרונות על עבירות תרמית ניירות ערך בבית-המשפט, הוגשו גם כתבי אישום בעבירות תרמית בניירות ערך, בעסקאות עצמיות ומתואמות, נגד יחידים, ללא גריפת רווחים משמעותיים, אישומים שהוגשו לבית-המשפט הכלכלי.
עוד עולה מהבדיקה, כי בעבירות בדבר שימוש במידע פנים דנה הוועדה בשני תיקים בלבד בכל שש שנות קיומה, כאשר 4 נוספים נסגרו בהסדר. תיקים אלו, שהיו בעלי יסוד נפשי של רשלנות, לא הגיעו לכדי יסוד נפשי ולרמת הוודאות הנדרשת בהליך פלילי. יחד עם זאת, הוועדה דנה בשאלות משמעותיות בסוגיה זו. כגון, מתי מגעים לעסקה עתידית ייחשבו למידע פנים ומתי מידע יפסיק להיחשב למידע פנים. יצוין, כי שאלות אלה הפכו להיות מנחות בקרב ציבור המשקיעים בשוק ההון.
בעניינן של עבירות הפרות דיווח המצב שונה. הוועדה דנה ואישרה הסדרים ב-16 תיקים, שעניינם העיקרי היה פרט מטעה בדוחות או בתשקיף, אי-הגשת דיווח מיידי והטעיית הרשות. זאת, בניגוד למספר כתבי אישום מצומצם ביותר בשש השנים האחרונות, שעסקו בעבירות דיווח - 6 בסך-הכול.
המהפכה המינהלית: רק לא רישום פלילי
חוק ייעול הליכי אכיפה ברשות ניירות ערך, המכונה "חוק האכיפה המינהלית", מטיל סנקציות עונשיות על מעשים המעוגנים בחוק, ונחשבים לעבירה - בהם שימוש במידע פנים, ביצוע מניפולציות באמצעות עסקאות עצמיות ועוד. אך מדובר במעשי עבירה המבוססים על רשלנות ולא על כוונה פלילית, כפי שנדרש להוכיח בהליכים הפליליים.
החוק מעניק לוועדת האכיפה סמכות להטיל שורה של סנקציות, שנועדו לטפל בהפרות אשר הוכחתן מצריכה קיומו של הליך בירור משמעותי. אך לא מדובר בעבירות החמורות ביותר, הכוללות יסוד נפשי של מודעות או כוונה - אלו יטופלו במישור הפלילי.
על-פי חוק האכיפה המינהלית, ועדת האכיפה המינהלית אינה קשורה בדיני הראיות. נטל ההוכחה במסגרת ההליך המינהלי יהיה זהה לנטל ההוכחה בהליכים מינהליים ככלל, שלפיו עובד-ציבור סביר היה משתכנע כי בוצעה הפרה.
הוועדה המינהלית מוסמכת לדון בשורה של הפרות חוקים הנוגעות לחוק ניירות ערך, חוק השקעות משותפות בנאמנות, ולחוק הייעוץ, ולהטיל מגוון סנקציות חריפות. בין היתר, הוועדה יכולה להטיל קנס כספי של עד 5 מיליון שקל על חברה, ומיליון שקל על יחיד, הגבלת עיסוק, התליית רישיון, השבת כספים למי שניזוק מהפעילות הלא חוקית ועוד.
חקיקת חוק האכיפה המינהלית, ובמיוחד הסנקציות המנהליות, עוררו ביקורת חריפה וחשש כבד במשק, מפני הליך לא מאוזן ומהטלת קנסות כבדים ולא מידתיים. הסמכויות המוגברות של רשות ניירות ערך, הקנסות הגבוהים שניתן להטיל על המפרים, הדרישה לנטל ראייתי נמוך, והליך חקירה שבו המפר אינו זכאי להיוועץ בעו"ד, ו/או להשתמש בזכותו לשמור על שתיקה - כל אלה הבהילו את שוק ההון.
במקביל ניתכה ביקורת על העובדה, כי נאסר על החברה לשפות נושאי-משרה ויחידים אשר יוטל עליהם עיצום כספי (למעט תשלום לנפגע ההפרה והוצאות התדיינות סבירות). אחד החששות העיקריים של בעלי התפקידים בשוק ההון היה, כי השימוש בכלי האכיפה המינהלי ייעשה באופן לא מידתי ולא מתון. אולם ככל שחלף הזמן, נראה היה כי השוק הפנים וקיבל את השינוי וכי האכיפה המינהלית הייתה "מתחשבת" יחסית.
