שמואל האוזר / צילום:איל יצהר
"באווירת ראש השנה המתקרב, אחת האפשרויות לתאר את האסטרטגיה של הרשות מקבלת השראה מהמקורות בהפוך על הפוך - צדיק וטוב לו, רשע ורע לו. קידמנו מהלכי דה-רגולציה בהיקפים חסרי תקדים בישראל, כך שלצדיקים יהיה טוב, ובאותה נשימה אנחנו מוכנים לרדוף אחר רשעים מפרי חוק. שוק ההון הישראלי נקי היום יותר מבעבר, ואנחנו נמשיך במאמצים לנקותו כדי לזכות באמון הציבור, שהוא נשמת אפו של שוק הון יעיל" - כך פתח הבוקר (א') יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' שמואל האוזר, את כנס האכיפה שמקיימת רשות ניירות ערך.
האוזר התייחס לתפקידה של רשות ניירות ערך כרגולטור, וציין כי "רשות ניירות ערך היא רגולטור יוצא דופן, בהתחשב בעובדה שבמידה רבה הרשות היא רגולטור אלקטיבי בפיקוח על החברות הציבוריות. חברות שפועלות בישראל לא חייבות להיות 'לקוחות' של הרשות. חברה ישראלית יכולה להחליט שהיא פועלת בישראל אבל שאין לה עניין לגייס כסף מהציבור הישראלי שהרשות מגינה עליו. חברות עסקיות בישראל לא חייבות להיות ציבוריות בכלל, והן גם לא חייבות להיות ציבוריות בישראל ולהיות מפוקחות ע"י רשות ניירות ערך הישראלית.
"והתוצאה? זה אולי לא נעים לומר או לשמוע, אבל זו האמת וצריך להבין את זה, ואי אפשר להתעלם מזה - שאם המסגרת הרגולטורית בישראל לא תהיה איכותית, וברמה גבוהה, ולא פחות חשוב מכך בדומה לרגולציה בשוקי הון מפותחים שמתחרים עם שוק ההון בישראל, חברות לא תרצינה לגייס הון ולהירשם פה למסחר בבורסה. לכן אנחנו חייבים מסגרת רגולטורית קשובה , הנוגעת, בין היתר, גם לצורך לתאם בין רגולטורים, למנוע כפילויות, ולשקול ברצינות, בעת הזו, הודנא רגולטורית שמשמעותה לעצור לתקופת זמן מוגבלת אסדרה חדשה וחקיקה חדשה. במקום זאת, אני דווקא מציע להפנות את עיקר המרץ לפעילות אכיפתית חסרת פשרות במסגרת החוק הקיים" .
האוזר התייחס גם לשאלה מה המשמעות של השמירה על האינטרסים של ציבור המשקיעים, ומהי רמת ההגנה שהרשות צריכה לספק לציבור, וציין, כי "הגנה מושלמת על ציבור המשקיעים תחייב כללים קשוחים מאד, שלא יאפשרו או שיצמצמו למינימום את ההפרות האפשרויות.
"הגנה מושלמת גם תחייב חקיקה קשוחה על כל תג ותו. ואולם, למה הדבר דומה? לרגולטור שיקבע שאדם שמבקש לקחת הלוואה מהבנק יהיה זכאי להלוואה כזו רק אם יש לו את כל הכסף במזומן כדי להבטיח את פירעון ההלוואה. ההגנה תהיה מושלמת אבל גם אנשים צדיקים יהיו מנועים מלקיחת הלוואות. זו וודאי לא תהיה תוצאה רצויה. בשל האופי המיוחד של הפיקוח של הרשות, כרגולטור אלקטיבי, תפיסה כזו תשאיר את הרשות ללא "לקוחות", כי הגנה מושלמת ע"י הקשחת את הכללים למקסימום, תגרום לכך שהרשות תהיה שריף כל-יכול בעיירה שאין בה תושבים - כלומר, לא תהיינה חברות ציבוריות - גם לא חברות צדיקות".
לדבריו, לא זו הכוונה ב שמירת על ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך. "הכוונה היא לאפשר למשקיעים כר נרחב של פעילות - הרבה מכשירים; הרבה מוצרים; הרבה חברות; הרבה אפשרויות; הרבה תחרות. האינטרס של המשקיעים הוא שיהיה להם במה להשקיע, שהשוק יהיה מפותח, ושההשקעה תהיה מפוקחת כדי להבטיח שהיא נעשית בתנאים הוגנים לטובת כלל המשקיעים" .
לדברי האוזר, כדי להגיע לאיזון בין פיתוח השוק לבין ההגינות, אימצהה הרשות בשנים האחרונות הרשות במודע - את שיטת "המקל והגזר". "בצד הגזר, אנחנו השקענו מאמצים אדירים בפיתוח השוק, ובמתן הקלות לגופים המפוקחים. אנחנו מקלים איפה שאפשר. אנחנו הקלנו על חברות מכל סוג ומכל גודל.
"אנחנו מודעים לחלוטין לחשיבות שברגולציה מאוזנת, ומודעים לכך שהחברות צריכות להתעסק בעיקר בניהול העסקים שלהן ולא רק בעמידה בכללי הרגולציה. לכן, אימצנו בשנים האחרונות יותר מ-100 הקלות . ובצד המקל, אנחנו נוקטים מדיניות של אכיפה בלתי מתפשרת. אנחנו אוכפים את הדין היכן שצריך, ומול מי שצריך. אני כבר אמרתי שאין אצלנו "הנחות סלב" באכיפה ואני חושב שהחקירות שפתחנו, והתיקים שניצחנו, הם ההוכחה הטובה ביותר שאכן כך הדבר. לצד כל ההקלות, אנחנו גם פעלנו מול הגופים הכי חזקים, הכי מתוחכמים, ודאגנו למצות עימם את הדין".
האוזר הוסיף, כי בשנים האחרונות - הודות להליך האכיפה המינהלית - מספר התיקים שהרשות הגישה לבתי המשפט כמעט הוכפל. "זאת, כיוון שמספר כתבי האישום שהגשנו לא פחת, אך לכך הצטרפו ההליכים המינהליים שאנחנו יוזמים", הסביר. כך, בשנת 2016 הוגשו 12 כתבי אישום, ונפתחו 10 הליכי אכיפה מינהלית. בשנת 2017, המספרים יהיו דומים.
"כמו כן", הוסיף האוזר, "חלה החמרה בענישה והקנסות שהושתו על עברייני ניירות ערך הגיעו לסך כולל של כ-350 מיליון שקל ב-5 השנים האחרונות. הקנסות כמובן, מגיעים לקופת האוצר".
האוזר התייחס גם ל מדיניות הרשות ביחס ליישום האכיפה המינהלית. "יש איזה 'דיבור' כאילו האכיפה המינהלית 'הורגת את השוק' או 'משתקת' את המנהלים או מרתיעה חברות מלהפוך לציבוריות. ואני רוצה לומר כי ככל שיש תפיסה כזו - היא אינה מוצדקת . הרשות בוררת היטב את המקרים שהיא מפנה לאכיפה מינהלית וככלל הרשות מפנה למסלול האכיפה המינהלית בעיקר מקרים שהאינטרס באכיפתם גבוה דוגמת מקרי רשלנות גבוהה או מודעות או "עצימת עיניים" . וניתן ללמוד על היישום של המדיניות הזאת מהתבוננות בתיקים שאכן הופנו למסלול המינהלי בשנים האחרונות. ברובם המכריע לא תמצאו מקרים של רשלנות "סתם" למרות שלפי "החוק היבש" גם מקרים אלה ניתן היה להביא לאכיפה מינהלית".
בנוסף, אמר האוזר, הרשות מתמקדת באכיפת הדין כנגד המעורבים המרכזיים בבצוע ההפרה . "ההפרות המינהליות הן הפרות שדורשות הוכחת יסוד נפשי של רשלנות או אחריות קפידה, אך למרות זאת הרשות מתמקדת בהעמדה לדין של המעורבים המרכזיים שפעלו ישירות לביצוע ההפרה . גישה זו גם התקבלה על ידי המותב המינהלי. ואני מדגיש זאת בעיקר על רקע הטענות של לשכת עורכי הדין בנוגע לאחריות עורכי דין במסגרת הליך מינהלי, והחשש מפני הטלת אחריות על עורכי דין. הנתונים האמפיריים ב-5 השנים האחרונות שאנחנו מפעילים את ההליך המינהלי מעידים שהחשש הזה אינו מוצדק".
הדברים נאמרים על רקע מחלוקת שנתגלעה בין לשכת עורכי הדין לרשות ניירות סביב החלטת ועדת האכיפה המינהלית ברשות ניירות ערך על השאלה העקרונית על היקף אחריותו של עורך דין שנותן שירותים משפטיים ללקוחות, להפרות מינהליות שהלקוחות ביצעו, ועד כמה הוא חשוף לסנקציות מינהליות. זאת, לאחר ש לשכת עורכי הדין ביקשה להצטרף להליך, במסגרתו בפעם הראשונה נקטה רשות ניירות ערך הליך מינהלי נגד יועץ משפטי חיצוני שאינו נושא משרה בחברה.
ההחלטה שבמחלוקת ניתנה בעניינה של חברת תראפיקס ביוסיינסס, נושאי המשרה בחברה - המנכ"ל לשעבר, ארי עמינצח; דורית קריינר, לשעבר סמנכ"לית הכספים; ויו"ר הידרקטוריון אשר שמולביץ - ועורך דין פלוני (ששמו נאסר לפרסום) ששימש כיועץ המשפטי החיצוני של החברה. במסגרת ההחלטה נקבע, כי "משנקבע כי עורך דין אחראי כשומר סף לגילוי מסוים בדוחות חברה, ונמצא כי כלל באותו גילוי פרט מטעה - הרי שדרגת אחריותו היא כשל כל מפר אחר של חובות הגילוי, ואין מקום להטיל עליו עיצום כספי מופחת בשל העובדה שאחריותו מצומצמת אך ורק למסמכי גילוי מסוימים".
עוד הוסיף האוזר בקשר להליכי האכיפה המינהלית, כי אין לרשות שום עניין לנהל תיק מינהלי רק לשם ניהולו. "אנחנו מעודדים כריתת הסדרי אכיפה , גם בשלב מוקדם", אמר. לדבריו, בפועל כ-2/3 מההליכים המינהליים הסתיימו בהסדרי אכיפה, ותוך זמן יחסית קצר, של כ-3 חודשים. "גם פרק הזמן לוקח לתהליך כולו, לרבות בירור מינהלי והחלטת המותב, אינו עולה על 12 חודשים", ציין.
האוזר התייחס עוד ללחצים חיצוניים שעלולים להיות מופעלים על ראש הרשות כאשר מגיעים לידיו תיקים בעלי פרופיל גבוה. "שואלים אותי הרבה פעמים אם לא מופעלים עלי לחצים בנוגע לפתיחה או לניהול של חקירות. גם בתקשורת הנושא מוזכר לעתים. ואני רוצה לומר שמעולם לא הופעל עלי, ולא נעשה ניסיון להפעיל עלי, כל לחץ פוליטי שהוא בנוגע לחקירה כלשהי. אני חושב שמדובר בתעודת כבוד למערכת אכיפת החוק בישראל. אני חושב שצריך להעריך את העובדה שאין שום קושי לחקור כל עבירה כנגד כל אדם, בכיר ככל שיהיה, ללא הפרעה כלשהי. ובהזדמנות הזו אני מבקש לציין שאני גם חושב שבמהלך החקירה, תפקידנו כגוף חוקר נטול פניות, לשמור גם על כבודם של הנחקרים. רשות ניירות ערך נוהגת כך ותמשיך לנהוג כך בעתיד".
עם זאת אמר האוזר: "לעתים לא לניתן להתעלם מניסיונות להשפיע על קבלת ההחלטות של הרשות בנושאי אכיפה מצד גורמים חיצוניים, ובדרכים שונות ומשונות. אנחנו חוקרים לעתים גופים חזקים מאד, ואנשים עשירים מאד, מקושרים מאד ורבי השפעה. לעתים האנשים האלה משתמשים באמצעים שלהם להתנגח בי או ברשות. אנחנו מודעים לכך לחלוטין, ואני רוצה להבטיח לכם שאף אחד ושום דבר לא יסיט אותנו מהמטרה - לשמור על הציבור ולהשיב את אמונו בבורסה ובשוק ההון".
"להגן בצורה מלאה על המשקיע"
"המטרה של רשות ניירות ערך צריכה להיות להגן בצורה מלאה על המשקיע בשוק ההון, כך שלא יחשוש שיש ריפיון בהגנה עליו" - כך אמרה השופטת בדימוס ברכה אופיר-תום, ראש מותב אכיפה מינהלית ברשות ניירות ערך, בכנס רשות ניירות ערך המתקיים הבוקר.
בכך הסתייגה אופיר-תום מדבריו של יו"ר רשות ניירות ערך, שמואל האוזר, אשר דיבר לפניה ואמר כי הרשות אינה מעוניינת בהגנה מושלמת על ציבור המשקיעים וכי "הגנה מושלמת ע"י הקשחת את הכללים למקסימום, תגרום לכך שהרשות תהיה שריף כל-יכול בעיירה שאין בה תושבים - כלומר, לא תהיינה חברות ציבוריות - גם לא חברות צדיקות".
אופיר-תום המשיכה והבהירה את חשיבות האכיפה המינהלית בתחום ניירות הערך עבור ציבור המשקיעים כמו גם הפעילים בשוק ההון. לדבריה, "6 שנות פעילות של וועדות האכיפה המינהליות, ההחלטות שלנו שהן בפועל פסקי דין, מצביעות על הצורך העצום והעמוק שהיה לשוק להביא את הכלי החדש הזה (האכיפה המינהלית) כדי להכניס קצת סדר לשוק. מה שקרה לפני כן בעצם היה כאוס אכיפתי בשוק ההון. לרשות היו שני כלים בלבד - אחד גרזן ואחד תרופה קלה חסרת השפעה - ההליך הפלילי והעיצומים הכספיים הקלים שהרשות הייתה מוסמכת להטיל כמעט כלאחר יד. הגרזן היה חמור וקשה מדי והעיצומים היו קלים מדי. המצב היה שעניינים של עבריינים קטנים שהתיק שלהם הגיע לביהמ"ש נגררו שנים ארוכות, היה חשש לחירותם והם הוכתמו בכתם פלילי שלא לצורך. הכלי השלישי הוכנס כד לפתור את הבעיה הזו - הכלי המינהלי".
לדבריה, "ההליך המינהלי הולך וכובש את מקומו בכל העולם. ההליכים המינהליים דוחקים לשוליים בכל העולם את ההליך הפלילי למעט במקרים שגורמים נזק ממשי וחמור לציבור המשקיעים, כמו אצלנו המקרה של נוחי דנקנר ובארה"ב המקרה של אנרון".