חיים ביבס ראש עיריית מודיעין מכבים רעות / צילום: איל יצהר
"הגעת ביום שהוא גן עדן, מזג האוויר מושלם וגבעת עדה במיטבה", אומרים שישה מתושבי המקום וחברי "העמותה למען עצמאות לגבעת עדה". עץ האלון משיר מדי פעם בלוט, הכלבים משחקים בחצר השכנה ומגדל המים ההיסטורי עומד על כלונסאות כדי להשיב לו את החן. אבל האווירה הפסטורלית בחצר ביתו של שי קוצר, פעיל בעמותה, מתחלפת מהר מאוד בשיחה ערה על קיפוח, חוסר צדק ועוול תכנוני. "אנחנו חיים תחת כיבוש", אומר שי רגב, יליד המקום, בלי להניד עפעף, "בבסיס ההתמרמרות של תושבי גבעת עדה על האיחוד עם בנימינה יש בסיס אמוציונלי חזק של תושבים שאומרים: 'ההורים שלי והסבים שלי הקימו את גבעת עדה, הזענו את ביתנו ובבת אחת מחקו לנו היסטוריה של 113 שנה'. כבשו לנו את הבית ואנחנו מתקוממים". זאת לא הפעם הראשונה שתושבי גבעת עדה מתקוממים על האיחוד, אלא שעד היום, הניסיונות שלהם כשלו. נחזור אליהם בהמשך.
בשנת 2003 יזמו שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, ושר הפנים דאז, אברהם פורז, את האיחוד הגדול ברשויות המקומיות כחלק מתוכנית הבראה כללית, שביקשה לחסוך במנגנוני השלטון המקומי, לבטל תקנים ולמזער מענקים. התוצאה? למעלה ממאה איחודים נרקמו על הנייר, אבל רק 11 יצאו לפועל. שנים לאחר מכן, ארבעה מהם בוטלו (האיחודים במגזר הערבי) ומה שנותר מהתוכנית הגדולה הם חמישה יישובים מאוחדים: מודיעין-מכבים-רעות, קדימה-צורן, בנימינה וגבעת עדה, סביון וגני יהודה, וכוכב-יאיר-צור-יגאל, לצד שלושה יישובים שאוחדו לתוך מועצות אזוריות כמו עתלית וחוף הכרמל.
החודש התכנסה ועדת הפנים של הכנסת בראשות ח"כ דוד אמסלם לדון בנושא איחוד הרשויות שחזר לסדר היום. 28 ראשי רשויות עלו לירושלים כדי להשתתף בדיון, שאותו יזם חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות ויו"ר מרכז השלטון המקומי. מדוע מיהר ביבס אל אמסלם? אפשר להניח שהתשובה נעוצה בעובדה שנותרה פחות משנה לבחירות בשלטון המקומי, וכי החשש הגדול הוא משינויים טקטוניים שישנו את המפה ויטרפו את הקלפים עבור ראשי מועצות, שעתידם האלקטורלי לא ידוע.
האם עכשיו, כשהנושא שוב נדון, יש לתושבי גבעת עדה סיכוי להצליח במאבקם? "אנחנו הולכים עד הסוף, לא מרימים ידיים ונחושים להיפרד מבנימינה", אומרת ורד שרעבי, ילידת המקום. "1,400 מתוך 4,000 תושבי המקום חתמו על העצומות שלנו. אנחנו רוצים עצמאות ולכן הוצאנו אלפי שקלים על נייר עמדה שהתבקשנו למסור למשרד הפנים".
- מה הטענות שלכם?
רגב: "גבעת עדה ממוקמת שישה קילומטרים מבנימינה ואין רצף טריטוריאלי, מה שמוביל להזנחה בתשתיות, בתרבות ובחיי הקהילה וגורם לפער אצל אוכלוסיות כמו ילדים וקשישים, שללא רכב פרטי מתקשות להגיע לבנימינה כדי לקבל שירותים".
קוצר: "הפכנו להיות עוד שכונה בבנימינה, שלא מוכנה לשחרר אותנו לעצמאות מטעמים כלכליים. בסוכות האחרון הם קיימו את 'פסטיבל בנימינה'. הם אפילו לא התאמצו לכתוב בשם של הפסטיבל גם גבעת עדה, שלא לדבר על לקיים כמה אירועים בשטחנו".
בישראל 90 רשויות עם מתחת ל-10,000 תושבים, כמוכם. הרבה יישובים לא יכולים להחזיק את עצמם, ואז כולנו משלמים מיסים שמנותבים לתמיכה בהן. אם זה חשוב לכם, אתם יכולים לפעול למען האינטרסים שלכם במועצה.
רגב: "אנחנו תמיד נהיה מיעוט. כשיש ניגודי אינטרסים של בנימינה מול גבעת עדה, אין מי שייצג אותנו. למשל, רוצים לסלול כביש שנקרא עוקף בנימינה ויפגע בתושבי גבעת עדה, כי הוא יגרום לפקקים אצלנו בזמן שלכאורה יוריד את העומס מבנימינה. יש שטח בבית העלמין שמיועד היה למטרת הרחבה של בית העלמין, אבל ראש המועצה החליט שהוא רוצה לבנות עליו שכונת מגורים. במרכז היישוב מיקמו לנו חניון של משאיות שמפריע לתושבי השכונה. ומבחינה מנטלית יש פה שני יישובים שונים עם אופי אחר - האוכלוסייה בגבעת עדה כפרית ובבנימינה עירונית. היינו רוצים לקיים בגבעת עדה פיתוח כפרי למטרות תיירות, בעוד שבבנימינה מחפשים פיתוח של אזורי תעשייה. שום דבר לא מחבר בינינו פרט לתחנת הרכבת".
גם לאיחוד המתוכנן בכוכב יאיר וצור יגאל עם צור יצחק (האיחוד השני המתוכנן להתבצע השנה הוא במקבץ היישובים אורנית, אלקנה, עץ אפרים ושערי תקווה בשומרון), התושבים מתנגדים. "אנחנו חיים בשנת 2017 ונגמרו הימים שעושים דברים מעל הראש של התושבים", אומרת עפרה אש, תושבת כוכב יאיר-צור-יגאל. "ניגשתי אחרי הדיון בוועדת הפנים לדבר עם פקידים בכירים ואמרו לי 'את בכלל לא טיעון'. את מבינה? אנחנו, התושבים, בכלל לא טיעון. ואני אומרת, 'אדוני, נגמר הסיפור הזה שפקידים עושים מה שהם רוצים ואי אפשר להתעלם מרצון התושבים. ממיטב כספנו החלטנו שאנחנו רוצים לגור ביישוב קהילתי כמו כוכב יאיר או צור יגאל, שדומות זו לזו, ולא בעיר כמו שצור יצחק הופכת להיות. בחרנו כך, כי זאת דרך החינוך שאנחנו רוצים לחנך את ילדינו וזאת איכות החיים שאנחנו רוצים לעצמנו. יש לנו למעלה מ-4,000 חתימות של תושבים בעד המאבק ואנחנו עובדים ביחד עם המועצה".
"אנחנו חוששים מקריסה כלכלית טוטאלית", מוסיף עו"ד ניב סופר, תושב המקום ופעיל במאבק. "כוכב-יאיר-צור-יגאל הוא היום יישוב מאוזן תקציבית, אבל ללא עודפים הוא בעצם עני ואין לו יכולת לפתור בעיות של יישובים אחרים. אחרי שהם כבר גבו את כל ההיטלים לבנייה, הם רוצים להעביר אלינו את צור יצחק, שהוא תפוח אדמה לוהט עם בעיות כלכליות. אנחנו נקרוס כלכלית וגם צור יצחק תקרוס כלכלית. אלה לא רק תושבים אליטיסטים מכוכב-יאיר-צור-יגאל שלא רוצים להתאחד, לא משם זה בא".
"לדעתי, אלה הם כן טיעונים אליטיסטיים", אומר פרופ' ערן רזין, מנהל המכון ללימודים עירוניים ואזוריים באוניברסיטה העברית. "בסופו של דבר, כלל האצבע במימון רשויות מקומיות בישראל הוא שרשות מקומית עם פחות מ-7,000 עד 10,000 נפש היא לא יעילה והמדינה נאלצת לממן אותה. מעבר למספר המינימום הזה, יש כל מיני יתרונות לאיחוד שהם לא רק כספיים: למשל, רמת המקצועיות שרשות מקומית מסוגלת להציע, כמו מחלקת תכנון ראויה, שברשות קיקיונית של 10,000 איש, עם מהנדס שהוא וואן מאן שואו, לא מסוגלת תמיד להציע. מעל למספר של 40,000 תושבים אין כבר יתרונות לגודל באיחוד, בתחום של יעילות כלכלית, כלומר במינימום ההוצאה לתושב, ואז יש סיבות אחרות לאיחוד".
- אילו סיבות, למשל?
"למשל, צדק חלוקתי של ההכנסות או אפשרות לתיאומים סביב אזורי תעשייה, או תשתיות שאיחודים מאפשרים. למשל, אם הקריות היו מתאחדות, אולי הן היו יכולות להקים בית חולים ביחד".
נהוג לקטלג את טענות התושבים המתנגדים לאיחודים תחת מטריית הנימבי (NIMBY - Not In My Back Yard) אלא שבעולם החדש, שבו קהילות מנהלות את עצמן ביתר קלות ועצמאות, כשקבוצות של אנשים מפתחים מודעות פוליטית מגובשת, ועזרים טכנולוגיים מגבים פעילות מאורגנת, הפריזמה הכלכלית לבדה אולי כבר לא מספיקה כדי לבצע שינויים מרחיקי לכת בנושאי תכנון וחברה. מה גם, שחשוב להזכיר את עקב האכילס של השלטון המקומי, שם תושב בכל עיר או יישוב הוא בהגדרה גירעוני ועולה יותר ממה שהוא מכניס, כך שנקודת המוצא הכלכלית קשה לפיצוח.
ראשת העיר יהוד מונוסון, יעלה מקליס, מסבירה שעל איחוד כפוי למטרות התייעלות כלכלית בלבד משלמים מחיר חברתי. "אם אנחנו מסתכלים על איחודים מהצד של התושב, רואים אצלנו שיש נאמנות מאוד חזקה לשכונת נווה מונוסון, למשל, ואני מכבדת את הנאמנות הזאת", אמרה מקליס לחברי ועדת הפנים. "היא ערכית, קהילתית, יוצרת חיי חברה תוססים, ולהרוג אותה לא יהיה טוב לאף אחד. לכן, מבחינתם, איחוד הרשויות יצר סוג של בעיה קהילתית חמורה. וגם אם אנחנו מסתכלים על ההיבט הכלכלי, אז לא, לא הרווחנו כלום. לא נוצר שום חיסכון כספי ולא גיוס משאבים. עיריית יהוד מונוסון הייתה ונשארה עירייה מאוד רזה, אנורקסית. לכן, צריך לחשוב על התהליכים האלו במובן החברתי, במובן של השירות לתושב, במובן של המחויבות של הרשות כלפי תושבים, וברשות קטנה יש לזה יתרון. אל תהרסו את זה".
"תסתכלו על העולם", מציע ביבס, "שם המגמה בשלטון המקומי היא הפוכה, כשהדוגמה הכי חמה היא קטלוניה. יש שם 746 רשויות מקומיות על 7.5 מיליון תושבים. בצרפת יש למעלה מ-5,000 רשויות מקומיות. שם כבר מבינים שאי אפשר לייצר יצורי כלאיים וצריך לתת לכל אחד להתנהל בעצמו. יש משהו בתפיסה הפקידותית של משרד הפנים שהיא לא נכונה וארכאית. הם לא התעדכנו. התפיסה החדשה בעולם היא לחזק את הקהילתיות, מסתכלים אפילו על ההבדלים שיש בתוך היישובים עצמם".
ברור שמרכז השלטון המקומי מעדיף להשאיר לעצמו כמה שיותר תקנים וג'ובים, אבל איחוד רשויות חוסך כספים ומנגנונים מיותרים ומיטיב עם קופת המדינה.
ביבס: "כל הסיפורים של כפל תפקידים זה בלוף, זה השוליים של השוליים, במקרה הטוב את חוסכת אחוז וחצי מהתקציב. הנה, בעיר שלי, מודיעין השקיעה מכספי הפיתוח שלה למעלה מ-85 מיליון שקל באיחוד ולא קיבלה שקל מהמדינה חזרה. אם המטרה של האוצר היא לחסוך כסף על חשבון הרבה דברים אחרים, אז אנחנו לא שם. התפקיד שלי זה לא לשחק לידיים של פקיד כזה או אחר שכל תכליתו היא שבמקום שיהיו שני גזברים בשתי רשויות יהיה גזבר אחד. בסופו של דבר, זה לא מה שיהפוך את הרשויות לטובות או לא טובות, אין חשיבה מקצועית והכול מונע מחשיבה פוליטית".
גם ד"ר יניב רינגוורץ מהמחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה מסתכל החוצה על הנעשה בעולם. הוא דווקא מדווח על מגמה הפוכה ממה שמציע ביבס: "בעולם אנחנו רואים המון איחודים. ביפן הייתה רפורמה גדולה שהורידה את מספר הרשויות בכמה מאות. זה נעשה גם בהולנד, גרמניה ודנמרק. בארצות הברית זה מתבצע קצת אחרת כי שם לוקחים רשויות פרבריות שמסביב לעיר ומספחים לעיר הצמודה. יש ויכוחים לגבי עד כמה זה כדאי ולמי זה כדאי. לכן, במחקר משנת 2013 אנחנו ממליצים באיזה מצב ליישם את זה".
- בשלטון המקומי טוענים שהחיסכון הכלכלי באיחוד רשויות הוא זניח. מה עלה במחקרך?
"בהחלט רואים חיסכון כלכלי. הודות ליתרונות לגודל באספקת שירותים ציבוריים, צפויים איחודי הרשויות להניב חיסכון של כ-131 מיליון שקלים בשנה. אבל אנחנו גם מפרטים תנאים מקדימים וקריטריונים: רצוי לאחד רשויות קטנות השוכנות סמוך לרשות אחרת הדומה להן במאפיינים תרבותיים; חשוב לשתף את הרשויות המתאחדות בתהליך קבלת ההחלטות ולאפשר להן גם בחירה של הרשות השותפה לתהליך האיחוד מתוך כמה אפשרויות".
אחד הכלים לשיתוף ציבור הוא משאל תושבים. שר הפנים לשעבר וראש המכון לחקר השלטון המקומי באוניברסיטת תל אביב, אופיר פינס, חושב שזה צעד נכון: "אני לא מהחסידים הגדולים של איחוד רשויות, בהרבה מאוד מקרים זה לא מצליח להשיג את המטרות ולפעמים אפילו להיפך. כשר פנים הובלתי פירוק של איחודים כמו באקה וג'ת, כי במקרה הזה ג'ת הייתה החזקה ובעקבות האיחוד היא הידרדרה. ומצד שני, אני גם איחדתי רשויות, את מנחמיה עם מועצה אזורית עמק המעיינות, וזה נחשב לאיחוד מוצלח. שם עשיתי סוג של משאל תושבים ואני חושב שצריך לערב את התושבים בהחלטות אסטרטגיות ביישובים שלהם. הרי אין החלטה אסטרטגית גדולה מזאת".
"אני מתנגד למשאל תושבים", מתייחס פרופ' רזין. "תראי מה שזה עושה באירופה, זה נוטה לפופוליזם. אנשים מצביעים לפי סיסמאות והם לא מודעים להשפעות העמוקות והסמויות של כל רפורמה. בכלל, כשמדובר באיחודי רשויות, הציבור ברוב המקרים יתנגד".
כיום, למשרד האוצר יש תוכניות במגירה לאיחודים נוספים בשלטון המקומי והם ישמחו לבצען, אבל גם שם יודעים שקשה להוציא את התוכניות לפועל. אף פוליטיקאי בירושלים לא רוצה להסתכסך עם ראשי רשויות ועשרות אלפי תושבים זועמים. השנה, בניסיון לעקוף את המכשולים הפוליטיים ואולי גם עם המבט קדימה, החל לפעול משרד הפנים עם כלי חדש - האשכולות. האשכולות יממשו את היתרון לגודל הנכסף מבלי להתאחד באופן מוחלט, וכך יוציאו לפועל פרויקטים ותוכניות בתחומי רכש, תשתיות, תעשייה ועוד. הדגש ששמים במשרד הפנים הוא על אשכולות הטרוגניים ולצורך הפרויקט הוקצו תקציבים לתקנים לניהולם.
האם זה יספק את משרד הפנים? מנכ"ל המשרד מרדכי כהן משיב: "ממש לא. היות ואיחודי רשויות זה לא מהלך פשוט ודורש זמן רב, בשלות פוליטית והחלטות אמיצות, לא רצינו להשאיר את המציאות כך, ועד שהבשורה הזאת תגיע, רצינו שרשויות ישתפו פעולה ולייצר יתרון לגודל באיחוד שירותים".
- הטענה של השלטון המקומי היא שאיחוד רשויות לא באמת כלכלי ולכן יש למנוע מהלכים אלו. מה תענה להם?
"אני חושב שזאת נקודת מבט שטחית ומצמצמת לדבר רק על כסף, וזאת נקודת המחלוקת בינינו ובין מרכז השלטון המקומי. בשנת 2003 נעשתה עבודה מקיפה, עבודת מטה במשרד האוצר, שבה נותחו כל המקבצים הפוטנציאלים מבחינת עלויות כספיות וחיסכון צפוי. אין מחלוקת על כך שאיחודי רשויות בשורה התחתונה מובילים להקטנת ההוצאות. אבל זה לא הערך המרכזי באיחודי רשויות. הערך המרכזי זה היכולת לספק שירותים ברמה המיטבית ולהתנהל נכון מול הממשלה. המרכז לשלטון מקומי ופורום המועצות האזוריות טוענים שאיחודי רשויות לא צלחו - וזה נכון, אז בואו ננתח למה זה לא צלח".
- בוא ננתח.
"מה שקרה בעבר זה שלצערנו, הפוליטיקה יצרה מציאות שבה, בלחץ בלתי סביר של ראשי רשויות לקראת בחירות, הממשלה פירקה את כל האיחודים בחברה הערבית ונותרו רק האיחודים בחברה היהודית, ואלה לא איחודים שניתן ללמוד מהם משהו. בסופו של דבר, נבחרו מקבצים די סתמיים ובגלל אילוצים פוליטיים ולא ענייניים הם פורקו. לכן, אין מנוס אלא לקדם עבודת מטה מקיפה, שבסופו של דבר תצא לפועל. מה גם שהיא לא יכולה להתממש רק באמצעות שר פנים, זה מאמץ מרוכז של כל הממשלה".
- 28 ראשי רשויות השתתפו בוועדת הפנים החודש, אף לא אחד אמר שאיחוד רשויות עשה טוב לרשות שהוא עומד בראשה. למה שהלחצים הפוליטיים יתמתנו עכשיו?
"אנחנו שנה לפני הבחירות וברור שאין ראש רשות מקומית שיזעק לשמיים 'תאחדו אותי', אבל את יודעת, אני יושב עם ראשי רשויות בדיונים השוטפים וכשהדיון ענייני והדלת נסגרת יש אינספור ראשי רשויות שאומרים לי, 'מרדכי, אין לי אומץ לצאת החוצה, אבל ודאי שהחשיבה שלכם נכונה ואין מקום ל-257 רשויות בישראל'. הסיטואציה כיום היא שראשי הרשויות נכוו ואומרים שהממשלה ומשרד הפנים הכניסו אותם למהלכים ואז נלחצו ונסוגו, אז למה שניקח סיכון, למה שנסמוך על האוצר. יש בעיה עמוקה ביחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ושם לדעתי מצויה הבעיה".
- יש פעילות של תושבים שמבקשים לפרק את האיחוד שלהם או למנוע את האיחוד העתידי. יש למאבקים האלה סיכוי להצליח?
"יש טענה מאוד חזקה שעולה בתהליכים מהסוג הזה בעולם, בעיקר באירופה, והיא - שאיחוד רשויות חייב להתייחס לאופי המיוחד של הקהילות השונות. זאת טענה שמשתמשים בה גם בצורה חזקה בישראל, כי אנחנו מדינה רב תרבותית, אבל אני לא מקבל את הטענה הזאת: גם בתל אביב יש קהילות והיא לא מקשה אחת. אפשר לבנות מבנה מוניציפלי כזה שיהיו בו רובעים או ועדים בדומה למועצות אזוריות. ככל שזה תלוי בי ובמשרד הפנים, בתקופה הזאת אני אעשה הכול כדי לא לפרק רשויות או להוסיף רשויות".
- בסיבוב הזה אתם נחושים.
"הקמנו ועדות גיאוגרפיות קבועות וחילקנו את ישראל לשישה אזורים, ובכל אזור כזה ועדה בלתי תלויה - עם אנשי מקצוע, תכנון וכלכלה וצוות שלם שמסייע להם - לוקחת תא שטח ומנתחת אותו. אנחנו לא מיד רוצים ללכת לאיחוד רשויות, ואם יש בעיות שיכולות להיפתר אחרת, נבחן זאת, אבל לא במקומות שיש אבסורדים. שר הפנים הוא זהיר וכיוון שהתקרבנו לשנה לפני בחירות, עבודת המטה מתקיימת במקביל לוועדות הגיאוגרפיות ואנחנו לא רוצים להכניס את המערכת לסחרור בסמוך לבחירות, אולם יש שני מקבצים שהחרגנו אותם משיקולים עניינים בשומרון ובכוכב יאיר-צור-יגאל עם צור יצחק".
- ביום שלאחר הבחירות בשלטון המקומי, תניעו את המהלך לסבב איחוד רשויות נוסף?
"זה מאוד תלוי באומץ ובמשקל של שר הפנים, ואם הוא יחליט לאמץ המלצות מהסוג הזה. זה ידרוש משאבים מאוד משמעותיים, האוצר ייכנס לתמונה וזה ידרוש גם התערבות של ראש ממשלה, כי זה אירוע פוליטי, זה מהלך גדול. אנחנו במשרד הכנו את התשתית המקצועית ולשמחתנו, השר הנוכחי, לא רק שהוא לא בלם אותה כמו שרים קודמים, אלא הוא אימץ את הרפורמה ואפשר לנו להקים את התשתית המקצועית. אנחנו אוספים את כל הנתונים כדי שהמהלך ייצא לדרך. אין לדעת מה יקרה כשנסיים את התהליך, אבל כן, אני פקיד שמאוד מאמין בחזון הזה".