בנין רשות המיסים ירושלים / צילום: איל יצהר
רמת השחיתות הגבוהה בישראל מעסיקה את הציבור מזה שנים לא מעטות. ברם, בעשור האחרון, מאז עלה המאבק בשחיתות הציבורית מדרגה והגיע לרמות הפוליטיות הגבוהות ביותר, התמקד הישראלי בקשרי הון-שלטון של פוליטיקאים וזנח באופן יחסי את תפקידה של הפקידות. במאמר זה אני מבקש לעסוק באחת המערכות הפקידותיות החשובות ביותר, שהפוליטיקאים כמעט לא מעורבים בה, ולה השפעה מאוד גדולה על פוטנציאל השחיתות בישראל והיא מערכת המס הישראלית.
המחקר הכלכלי בתחום השחיתות מונה את קבלת ההחלטות הסובייקטיבית האיכותנית בראש רשימת הגורמים שמניעים שחיתות. כאשר לשלטון יכולת להחליט על משאבים באופן סובייקטיבי, איכותני ופרטני, להבדיל מהחלטות אובייקטיביות מדידות וניתנות לבקרה, עולה הסיכוי לשחיתות. על רקע זה, חוקקה הכנסת את חוק חובת המכרזים ואילו בית המשפט העליון קבע הלכות בדבר חובתה של המדינה לחלק את תמיכותיה לעמותות ולנזקקים על בסיס של קריטריונים שוויוניים, בלתי מפלים ושקופים בלבד. התפתחויות אלה צמצמו את יכולתה של הפקידות לקבל החלטות באופן סובייקטיבי והכפיפה את סמכותם לכללים אובייקטיבים, שקופים ומדידים.
מנגד, מערכת המס הישראלית הלכה בשנים אלה לאחור. לא זו בלבד, שלא הצטמצמה יכולתם של פקידי המס לקבל החלטות סובייקטיביות ופרטניות, אלא שפקודת מס הכנסה הלכה והפכה למסובכת יותר, מורכבת יותר ויותר ממאות רבות של סעיפים ברמות מיסוי שונות ומשונות ומכילה פטורים והקלות רבים מספור. למעשה, פקודת מס ההכנסה הישראלית היא ככל הנראה פקודת המס המורכבת ביותר, המשתנה בקצב המהיר ביותר והכי לא שקופה במערב. על-מנת לסבר את האוזן אציין כי פקודת מס הכנסה כוללת כיום מעל 240 תיקונים מאז חקיקתה בשנת 1961, קרי, בממוצע תיקון כל שלושה חודשים.
למעשה, חברות גדולות, קרנות ובעלי הון מקבלים לעיתים קרובות מדי שומות מקלות, פטורים והטבות המסווגים באופן סובייקטיבי לאחד מסעיפי ההקלות והפטורים הרבים והמקבילים הקיימים בפקודה והכול באופן שהוא אמנם (יש לקוות) חוקי אך הכי לא שקוף ומוסתר מעיני הציבור ומבקר המדינה.
יתר על כן, בניגוד לחובת כפל החתימות הבלתי תלויות שקיים בהוצאת כספי ציבור בממשלה (חתימת המשרד הרלוונטי לצד חתימת החשב הכללי וביקורתו) מסווגים רבים מאירועי המס הרלוונטיים לחברות הגדולות, הקרנות ובעלי ההון בין הפטורים, ההטבות ושיעורי המס המקלים באופן סובייקטיבי, לא שקוף ובהחלטה של גורם אחד ויחיד, רשות המסים. זאת, ללא חתימה נוספת של גורם נוסף, בלתי תלוי, מחוץ לרשות המסים אף כי לעיתים לדבר משמעות כבדה על הכנסות המדינה.
חמורה לא פחות העובדה כי חוסר השקיפות של הטבות המס אינו מאפשר לציבור ולמערכות הבקרה לעקוב אחר הקשר שבין הטבות חדשות שמתווספות לפקודת מס הכנסה ביוזמת רשות המסים לבין אירועי מס הזוכים, ראה זה פלא, לפטור או להקלה בצירוף מקרים מעורר חשד סמוך לאחר שנחקק התיקון לפקודת המס.
על-פי המחקר הכלכלי, ככל שמערכת המס מורכבת יותר, משתנה במהירות רבה יותר ושקופה פחות - כך נוצרות הזדמנויות רבות יותר לשחיתות, אשר מצידה הופכת להיות גלויה פחות ולכן בעלת סיכונים מופחתים לחשיפה, וכך נמשכים יותר גורמים מושחתים למערכת המס בניסיון לתמרן אותה לטובתם.
לשון אחר, ככל שהפקודה והחקיקה מסובכים יותר כך נזקקות החברות הגדולות ובעלי ההון לגורמים מתווכים (מרביתם פקידי מס לשעבר שיזמו את מורכבות המיסוי מלכתחילה) אל מול רשויות המס. פקידי מס לשעבר אלה יודעים לתמרן בין הסעיפים, התיקונים והחוקים השונים על-מנת למקסם לחברות ולבעלי ההון את הטבות המס. זאת ועוד, ככל שרמת המיסוי גבוהה יותר והפער בין המס המקסימלי לבין המס לאחר ההטבה הוא גבוה יותר כך גובר עוד יותר הסיכון לשחיתות. לא מיותר לציין כי רמת הטבות המס בישראל לחברות הגדולות, לבעלי ההון ולשלל הגזלנים המסתובב במקומותינו כמעט תחת כל עץ רענן הוא ככל הנראה הגבוה במערב.
טוב יעשה שר האוצר אם ינצל את התחלפותו הצפויה בקרוב של ראש רשות המסים וימנה ועדה ציבורית ובה מומחים למאבק בשחיתות, שהם בלתי תלויים במערכת המס או במוטבים של מערכת זו. ועדה שתבחן את פקודת מס הכנסה ואת מערכת הבלמים והאיזונים הקיימת ברשות המסים ותעמוד מקרוב אחר פוטנציאל השחיתות הקיים במערכת זו. הפיכת מערכת המס לפשוטה יותר כמו גם חשופה פחות להחלטות סובייקטיביות, איכותניות ופרטניות עשויה לתת זריקת מרץ לכלכלה הישראלית ובה בעת תצמצם מאוד את פוטנציאל השחיתות הציבורית.
אן במאמר זה משום ביקורת על פקידי רשות המסים שבטוחני כי עושים מלאכתם באמונה ובמסירות. מטרת המאמר היא למתוח ביקורת על מורכבות חוקי המס בישראל ועל תדירות השינויים בהם שעל-פי המחקר האקדמי וניסיוני ארוך-השנים במאבק בשחיתות משמשים חממה גדולה לשחיתות.
■ הכותב הוא ראש בית הספר לראיית חשבון בקריה האקדמית אונו ולשעבר החשב הכללי באוצר.