ברעם מזור / צילום:רותם שרביט
האם הרשויות המקומיות מצאו פטנט חדש המייצר להן עודפי גבייה של מאות מיליוני שקלים בהיטלי השטחים הציבוריים, מתחת לרדאר של משרד הפנים? לדברי עו"ד רוית ברעם מזור, שותפה במשרד שביט בר-און גלאון צין ויתקון ושות', המתמחה במיסוי מונציפאלי, זה בדיוק מה שקרה לאחרונה.
"בתקופה האחרונה אנו עדים ברשויות מקומיות שונות לשיאים חדשים של גביית יתר של היטל פיתוח המיועד לממן שטחים ציבוריים פתוחים (היטל שצ"פ). רשויות מקומיות שונות פועלות לגבות היטל שצ"פ בגין נכסים וותיקים, שנבנו שנים רבות לפני שנולד ההיטל. גבייה כזאת מייצרת עודף בקופת הרשות המקומית, כבר מהשקל הראשון שנגבה, והיקפי עודפי הגבייה בכל רשות מקומית עשויים להצטבר למאות רבות של מיליוני שקלים", מסבירה עו"ד ברעם מזור.
היטלי פיתוח הם תשלומי חובה חד פעמיים, המיועדים להוות מקור עבור הרשויות המקומיות למימון עבודות תשתית שונות שהן נדרשות לבצע בתחומן (במובחן מתחזוקת התשתיות לאחר ביצוען, שאותה יש לממן מתקציב שוטף, המתקבל למשל מארנונה). ההיטלים נקבעים כתעריף למ"ר, המחושב ביחס לכל מ"ר בנכס. היטל סלילה מיועד לממן את סלילת הכבישים והמדרכות ביישוב, היטל תיעול מיועד לממן את תשתיות הניקוז של הרשות המקומית. היטל שצ"פ הוא היטל חדש יחסית בנוף היטלי הפיתוח, ויותר ויותר רשויות מקומיות מאמצות גם אותו בשנים האחרונות, והוא מיועד לממן את עבודות השצ"פ שנדרשת הרשות המקומית לבצע, היינו - לממן את ביצוע הגנים השכונתיים והרובעיים ביישוב.
בהיותו היטל חדש, הוא מיועד היטל לממן רק את את עבודות השצ"פ החדשות, שבכוונת הרשות המקומית לבצע מכאן ולהבא. הגינות הציבוריות שהוקמו לפני שהוטל ההיטל מומנו כבר בשיטות אחרות, כגון - היטלי השבחה, תרומות, מטלות ביצוע שהוטלו על יזמים, רכיבים בהיטלים אחרים כגון היטל סלילה, הכנסות שוטפות של הרשות המקומית ועוד.
תעריף ההיטל מחושב באמצעות תחשיב כלכלי, שכולל פעולה מתמטית בסיסית של חילוק: אומדים את עלות התשתית העירונית, ומחלקים את העלות בכלל השטחים המשלמים. באופן זה מתקבל תעריף למ"ר של הנכס, והטלתו של התעריף על כלל הנכסים החייבים בהיטל, לפי שטחם, אמורה להחזיר את עלותה הכוללת של התשתית. שיטת החישוב אמורה להבטיח, שהרשות המקומית תגבה כספים די הצורך לביצוע התשתית, ולא מעבר לכך.
"גביית יתר היא רעה חולה"
לדברי עו"ד ברעם מזור, "על מנת להבטיח שתושג תכליתו האמורה של החיוב, נדרשת הקפדה יתרה על זיהוי נכון של הנכסים החייבים בתשלום. אם יחויבו נכסים שלצורך חישוב תעריף ההיטל לא נלקחו בחשבון כנכסים חייבים בתשלום, נוסף לעוול שעלול להיגרם לבעלי אותם נכסים, הרי שההיטל שייגבה מהם גם ייצור גביית יתר בקופת הרשות המקומית. גביית יתר של היטלים היא רעה חולה שחשוב למנוע, משום שמעבר להיותה פסולה כשלעצמה, היא עלולה לגרור עמה גם מעשי שחיתות בדרגות חומרה שונות. כספי היטלי פיתוח אמורים להיות מנוהלים ב'משק כספים סגור', כך שכספים שנגבו לתכלית מסוימת ישמשו בפועל רק לאותה תכלית".
וכאן מתחילה הבעיה, מסבירה ברעם מזור: "כאשר שיטת החיוב מייצרת הכנסות עודפות משמעותיות, שכלל לא נדרשות להשגת תכלית הגבייה, נמצאות לעתים דרכים 'קלוקלות' שונות להוצאת הכספים העודפים למטרות זרות, ובמקרי קיצון הכספים העודפים עלולים אף 'לזלוג' מבין האצבעות של הרשות המקומית מבלי שניתן יהיה להבחין בכך ולאתר את הדליפה. למשל - אם כספי היטלים שכן צריכים להיכנס לקופה לא ייגבו בפועל, או ייגבו באופן חלקי בלבד, איש לא יחוש בכך, משום שגביית היתר תגרום לכך שבסך הכל - לא יורגש חסר בקופה".
לטענת ברעם מזור, בתקופה האחרונה נצפים יותר ויותר חיובים של נכסים ותיקים בהיטל שצ"פ על ידי רשויות מקומיות שונות, ובדרך זו, באופן שיטתי מייצרות הרשויות המקומיות עודפי גבייה של היטל השצ"פ, בהיקפים מצטברים אדירי ממדים.
כיצד פועלת השיטה? ברעם מזור: "תחילה הרשות המקומית טוענת כי ביצעה עבודות שצ"פ בסמיכות כזאת או אחרת לנכס, וכי אותן עבודות שצ"פ מיועדות לשימוש הנכס. הרשויות תומכות את טענתן באישור או החלטה של מהנדס העיר שלפיה כביכול השצ"פ שבוצע מיועד לשימושם של נכסים באזור מסוים. בהקשר זה של הנאה מהשצ"פ, בתי המשפט הקלו מאד עם הרשות המקומית, כאשר פסקו, כי זיקת ההנאה הנדרשת בין הנכס לבין השצ"פ אינה חייבת להיות זיקה הדוקה. כך, למשל, דיירי הנכס אינם חייבים לעשות שימוש פעיל בשצ"פ, ודי בכך שהשצ"פ תורם להשבחת הנכס, או משמש עבורו 'נוף', או מהווה מעין 'פיצוי סביבתי' נדרש בגין עצם הבנייה בנכס. זיקות אלה נחשבות מספיקות לצורך הטלת חיוב בהיטל".
בהמשך, מסבירה עוה"ד ברעם מזור, טוענת הרשות המקומית, כי השצ"פ משמש גם נכסים "ותיקים" ולא רק נכסים חדשים, וכי עיקרון השוויון מחייב, שההיטל יוטל גם על נכסים ותיקים ולא רק על הנכסים החדשים. "הרשות המקומית אף מפנה להתכתבות ישנה בין משרד המשפטים לבין משרד הפנים, שממנה עולה דרישה כביכול של משרד המשפטים, שהחיוב בהיטל שצ"פ יוטל באופן שוויוני גם על נכסים ותיקים. דרישה זו לכאורה תומכת בחיובם של הנכסים הוותיקים, וזאת אם מתעלמים מכך שדרישת משרד המשפטים לחיוב נכסים ותיקים התייחסה רק לשכונות ותיקות שמבוצע בהן שצ"פ חדש, כך שחיוב בהיטל במקרה כזה לא יגרום לעודפי גבייה".
לדברי ברעם מזור, כאשר מתחדדת העובדה שדרישת משרד המשפטים לחייב בהיטל גם נכסים ותיקים נוגעת רק למצב שבו מבוצע שצ"פ חדש בשכונה הוותיקה, טוענת הרשות המקומית שלמעשה היא ביצעה עבודת שצ"פ חדשה בשכונה הוותיקה. "הרשות המקומית מפנה לעבודה המהווה תוספת לשצ"פ קיים בשכונה הוותיקה, עבודה שהיקפה לרוב זניח ביחס להקמתו של שצ"פ מלא, וטוענת כי די בעבודה זו כדי למלא אחר הדרישה לביצוע שצ"פ חדש", היא מסבירה..
את מתארת שיטת מצליח.
ברעם מזור: "הרשות המקומית מקווה, כמובן, שבעלי הנכסים ובתי המשפט לא ישימו לב לכך, שכשם שנכללו בתחשיב הנכסים הוותיקים, כך נכללו בו גם השצ"פים הוותיקים, ולכן חיוב הנכסים הוותיקים יגרום למימון חוזר (בכפל) של השצ"פים הישנים. הרשות המקומית מקווה, שבעלי הנכסים ובתי המשפט לא יבינו עד כמה טענותיה שגויות מבחינה כלכלית, או שהם כלל לא יירדו לעומק הטענה ומשמעותה הכלכלית, וגם אם יבינו שיש קושי - לא יבינו את סדרי הגודל העצומים של עודפי הגבייה".
השאלה המתבקשת היא כיצד בעיה כזאת לא מאותרת ומנוטרת על-ידי משרד הפנים, שמבצע בקרה על תחשיבי ההיטלים של הרשויות המקומיות לפני אישור תעריף ההיטל, ומבצע גם בקרה תקציבית שוטפת על הרשויות המקומיות.
לדברי עו"ד ברעם מזור, התשובה לכך מורכבת. "ראשית, תחשיבי ההיטל אינם בהכרח הבעיה. הבעיה נובעת מכך ששיטת החיוב (היישום בפועל על-ידי הרשות המקומית) אינה תואמת את שיטת התחשיב. בתחשיבים המוצגים למשרד הפנים לא מסגירה הרשות את העובדה שבכוונתה להטיל את החיוב גם על הנכסים הוותיקים, ואף להיפך: יש תחשיבים שממש מודגשת בהם העובדה שהחיוב יוטל על נכסים חדשים ותוספות בנייה חדשות בלבד. מבחינת משרד הפנים, לכן - החישוב הוא תקין. רק בהמשך, אחרי שלב הבקרה של משרד הפנים, מפרשת הרשות המקומית את הסמכות שניתנה לה בחוק העזר העירוני לגבות היטל, באופן שמאפשר לה לחייב, כביכול, גם נכסים וותיקים. מעשה החיוב נעשה הרבה אחרי שתעריפי ההיטל וחוק העזר העירוני כבר אושרו, ואינו כפוף לבקרה של משרד הפנים".
שנית, מוסיפה עורכת הדין, למרות שמדובר בחיובי יתר בהיקף עצום, בפועל לא בקלות ניתן לגלות עודפים כאלה בבקרה תקציבית חשבונאית שמבצע משרד הפנים, וזאת מכמה סיבות אפשריות: ייתכן שהרשות המקומית משתמשת בכספים למטרות אחרות, שלא תמיד ניתן לזהות את אי התאמתן לייעוד הכספים בבקרה חשבונאית; ייתכן שעודפי הגבייה "מתקזזים" מול חוסרים שנובעים מהימנעות מגבייה מלאה מנכסים אחרים, שכן חייבים בתשלום מלא, לעיתים בניגוד לדין; וייתכן שגביית העודפים אינה נעשית בבת אחת מכלל הנכסים, אלא טיפין טיפין, כך שלוקח זמן עד להצטברות של עודפים בסכומים בולטים לעין, וגם אז - הרשויות יכולות לטעון שהעודף הוא זמני בלבד, והכספים פשוט מיועדים לעבודות שטרם בוצעו.