מבקר המדינה יוסף שפירא מתריע על ליקויים רבים באופן שבו אגף התקציבים באוצר מנהל את הרזרבות בתקציב המדינה. על-פי המבקר, "הממצאים שהועלו מלמדים על בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור. ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות לבקר את התקצוב וביצועו". עוד קובע המבקר, כי "שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוה במספר רב של סעיפי תקציב. קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, פוגע בשקיפות אישור התקציב".
בין היתר, המבקר גילה כי בתקציב קיימות רזרבות סמויות רבות, כלומר סעיפים שאינם מוגדרים רזרבות אך אגף התקציבים מתקצב אותם ביתר באופן שיטתי על-מנת שיוכל למשוך מהם כספים למטרות אחרות. מסקנת הבדיקה היא כי אגף התקציבים מנהל את ביצוע תקציב המדינה בריכוזיות יתר ובאופן הפוגע באפקטיביות הממשלה. הריכוזיות הניהולית של האגף מתבטאת גם בשמירת רזרבות גבוהות מהצורך בתקציבי משרדי הממשלה - רזרבות שניתן להפשיר רק באישור אגף התקציבים. בנוסף מגלה המבקר, כי האגף השתמש ברזרבות למטרות שלא נועדו להן, למשל, צורך מימון קיצוצים בתקציב.
"אגף התקציבים פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים השונים של תהליך התקצוב", קובע המבקר ומצטט מחקרים שהראו כי ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה.
בדיקת המבקר, שנערכה בחודשים נובמבר 2016 עד מארס 2017 בתקופתו של אמיר לוי כראש אגף תקציבים, כללה את התקצוב, הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה תחת סעיפי "הוצאות שונות" (סעיף 13) ו"הוצאות פיתוח אחרות (סעיף 83) שבניהול אגף התקציבים.
נסביר כי הרזרבות התקציביות הן כלי מרכזי בניהול תקציב המדינה על-ידי שר האוצר, שנועד לאפשר לו להתמודד עם סיכונים ואי-ודאות ולאפשר את התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה.
היקפן של הרזבות ה"רשמיות" בתקציב עומד על 15.7 מיליארד שקל ב-2017 (4.4% מהתקציב) ו-20 מיליארד ב-2018 (כ-5.3% מהתקציב). מדובר ב-13 סוגים שונים של רזרבות, ובהן רזרבה כללית, רזרבה להתייקרויות, רזרבה פיסקאלית, רזרבה להוצאות פיתוח ורזרבת התאמות.
לחלק מהרזרבות אין מתודולוגיה לקביעתן
בדיקת מבקר המדינה מגלה כי האגף מתקצב ביתר סעיפים שונים כדי שיוכל לקחת מהם את העודפים ולהעביר אותם למטרות אחרות. מדובר בסכומים שהגיעו ל-4.1 מיליארד שקל באחת השנים שנבדקו. כך, למשל, מבדיקת תקציבי הפיתוח של משרדי הממשלה עולה כי מחצית מתקציב הפיתוח של משרד החינוך, שליש מתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ומשרד הבריאות - הוא רזרבות שניתן להשתמש בהן רק באישור אגף התקציבים. שיעור הרזרבה הגבוה ביותר נמצא בסעיף "הוצאות שונות" - 63%.
גם בתקציבי המשרדים הרגילים נמצאו שיעורי רזרבה גבוהים, בשיעור שבין 10% ל-25% (בתקציב משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים). בנוסף מתברר כי חלק מהרזרבות - כמו הרזרבה הפיסקאלית והרזרבה להתייקרויות - נקבעות לפי הנהלים, וברזרבות אחרות לא קיימת כלל מתודולוגיה לקביעתן.
היקפן הכולל של הרזבות הגיע בשנים 2018-2016 ל-4.6% מהתקציב, ירידה קלה לעומת הממוצע בשנים 2014-2012 שעמד על 5.5%. בשנת 2015 עמדו הרזרבות על 1% בלבד - זאת כיוון שהתקציב באותה השנה אושר בסוף נובמבר 2015. למרות זאת, המבקר מציין כי בתקציב 2015 תקצב אגף התקציבים ב-2 מיליארד שקל את סעיף הרזרבה לקניות, וב-1.6 מיליארד שקל את רזרבת "הוצאות שונות".
רזרבות סמויות של 2.3% ב-2018
בנוסף לרזרבות הרשמיות בתקציב קיימות בו גם רזרבות סמויות - כלומר סעיפים תקציביים שאינם מוגדרים רזרבה אך מתוקצבים ביתר באופן קבוע ומשמשים "כיסים" שאגף התקציבים יכול להוציא מהם כספים למטרות אחרות. חברי הכנסת המאשרים את תקציב המדינה אינם מודעים כמובן לשימוש שנעשה בסעיפים אלה כרזרבות בפועל. להערכת מבקר המדינה, היקף הרזרבות הסמויות בתקציב המדינה עומד על 2.3% בשנת 2018. דוגמאות לרזרבות כאלה הן סעיף "סיוע לחיבור מפעלים לגז טבעי" וסעיף "תשלומי מס הכנסה שלילי" - בשני סעיפים אלה תוקצבו הרזרבות בסכום עודף מצטבר של 1 ו-1.6 מיליארד שקל בהתאמה.
על-פי המבקר, מעבר לחיזוק שליטתם של אנשי האגף בתקציב על-חשבון נבחרי הציבור, גורמת התנהלות זו לעומס יתר על ועדת הכספים של הכנסת שנדרשת לאשר הוצאת כספים שמלכתחילה לא היו צריכים להיות מופקדים בסעיפים אלה. "הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזבות בתקציב", מסכם המבקר וממליץ לממשלה, לשר האוצר ולממונה על התקציבים "לעשות בדק-בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות.
"על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש ברזבות ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה".
חבר ועדת הרווחה ח"כ איציק שמולי אמר בתגובה כי "פקידות האוצר צריכה להתבייש ושר האוצר צריך לעשות שם סדר בבלאגן. לאוכלוסייה בסיכון ולקשישים אומרים 'אין' אבל מסתבר שמשרד האוצר מחביא 20 מיליארד שקל בסעיפי הרזרבה בתקציב. זאת הונאה של הכנסת שמחייבת את משיכת התקציב והכנתו מחדש בצורה גלויה וישרה".