ליקויי בטיחות באתרי בנייה באשדוד / משרד המשפטים פרקליטות מחוז דרום
לאחר פניות חוזרות ונשנות למשרד העבודה והרווחה בכל הקשור להעסקת בני נוער באתרי הבנייה בישראל, ולאור התאונות שהתרחשו בשנים האחרונות בהן היו מעורבים בני נוער, החליטו במשרד לקדם מהלך שיטפל בסוגיה. בשנתיים וחצי האחרונות נהרגו בישראל חמישה בני נוער באתרי בנייה ועל פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בין השנים 2015-2016 נפצעו וקיבלו דמי פגיעה 75 בני נוער. נתונים אלה מדברים בשם עצמם ומעידים כי מדובר בתופעה שיש לשים לה סוף, לצד מאבק עיקש בתאונות העבודה בענף הבנייה כולו, שגבו עד היום 18 הרוגים (כולל עוברת אורח שנפגעה ממנוף בסמיכות לאתר בנייה) ועשרות פצועים מתחילת שנת 2018.
במסגרת דו"ח של מינהל הבטיחות, על הערכת השפעת הרגולוציה על הענף, בחנו במינהל הבטיחות במשרד העבודה והרווחה חלופות שונות להגבלת העבודה של בני נוער באתרי הבנייה. דו"ח זה יוצא כעת לעיון הציבור כדי לבחון איזו חלופה עדיפה כאשר האפשרויות הן בחירה בין המשך המצב הקיים, איסור מוחלט על העסקת בני נוער באתרי הבנייה או איסור גורף שיחול רק על חלק מאתרי הבנייה. במסגרת הדו"ח עולים עוד מספר נתונים מדאיגים אודות ענף הבנייה בישראל. על פי הנתונים, ישראל מדורגת במקום השלישי במדינות ה-OECD (אחרי קפריסין ופורטוגל) במספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה למאה אלף מעסיקים. כמו כן, 62% מכלל תאונות העבודה הקטלניות במהלך שנת 2015 אירעו באתרי בנייה. בשנת 2016 הועסקו בענף הבנייה 2,004 בני נוער, כאשר בין השנים 2015-2017 נהרגו כאמור חמישה בני נוער (שלושה מבין חמשת הנערים נהרגו בעת ביצוע עבודה בגובה, נער אחד נהרג בעקבות התמוטטות עפר ונער אחד נהרג עקב התחשמלות).
בחזרה לסוגיית בני הנוער באתרי הבנייה. אומנם החוק הקיים קובע כי על בני נוער נאסר לעבוד בעבודות מסוכנות בגובה, אולם נראה שאיסור זה אינו נאכף כראוי וגם לא מספק עילה להפסקת העבודה באתרי הבנייה של בני הנוער. חופשת הקיץ המתקרבת מעלה חשש כי בתקופה זו יעלה מספר בני הנוער המועסקים בענף וכך גם עשוי להאמיר מספר התאונות. מסיבה זו החליטו עכשיו במשרד העבודה והרווחה לקדם איסור נוקשה יותר על העסקת בני הנוער, שלא יכלול רק עבודה בגובה אלא איסור גורף.
"להפחית את מספר בני הנוער שעובדים באתרי בנייה"
"לאור היקף התאונות באתרי הבנייה של פועלי בניין ובפרט תאונות בהם היו מעורבים בני נוער, ולקראת חופשת הקיץ, יוצא משרד העבודה והרווחה בתוכנית להגנה על בני הנוער המועסקים באתרי הבנייה", כך נמסר מהמשרד הממשלתי, "בהוראה דחופה של שר העבודה והרווחה חיים כץ, מינהל הבטיחות החל לקדם הוראת שעה לחמש שנים בדבר איסור העסקת בני נוער באתרי בנייה רוויים (בנייה למגורים), אשר נחשבים מסוכנים יותר בשל אופי העבודה בגובה ואתגרי ניהול הבטיחות המורכבים שבהם. המהלך נועד להפחית את מספר בני הנוער שעובדים באתרי בנייה, במיוחד בתקופה של חופשות מהלימודים, ולפיכך למנוע אפשרות של היפגעותם במהלך העבודה, לאור מסוכנותה".
בעוד מדובר ביוזמה חשובה של המשרד הממשלתי והשר הממונה, מסתמן כי האיסור שיאושר לא יהיה גורף, ויחול רק על בנייה רוויה כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה - בנייה במגרש של 4 יחידות דיור או יותר במבנה אחד בשתי קומות לפחות. כלומר, בני הנוער יוכלו לעבוד בכל אתר בנייה בו נבנה בניין של שלוש יחידות דיור ומטה, צמודי קרקע ועוד. במשרד אומנם פרסמו מסמך מפורט בנושא, שאמור לעבור לארגונים חברתיים שאמורים להעביר את הערותיהם, וכולל מספר חלופות לאופי והיקף האיסור. אולם במסמך עצמו נכתב כי במינהל הבטיחות ובמשרד העבודה והרווחה מעדיפים את החלופה המתייחסת רק לבנייה הרוויה. במשרד העבודה והרווחה טוענים כי הסיבה לכך היא קושי לאשר תקנות שיאסרו לחלוטין עבודה של בני נוער, ומשום שחופשת הקיץ מתקרבת ברצונם לקדם התקנות במהירות האפשרית. עוד טענה שעולה בעד החלופה האמורה היא שמדובר בחלופה "המאזנת באופן המיטבי בין זכותם של בני הנוער לעבוד לבין הרצון להבטיח עבודתם בסביבת עבודה מוגנת יותר". ממשרד הרווחה נמסר עוד בהקשר זה כי: "נקודת ההתייחסות היא להגדרה של עבודת בנייה כהגדרתה בחוקי הבטיחות בעבודה. זוהי הגדרה מאוד מקיפה שכוללת אפילו צביעה של קיר כעבודת בנייה. לכן, איסור על עבודת בנייה גורפת הוא מהלך שמדיר ציבור שלם משוק עבודה נרחב. כמו כן, לאיסור גורף עלול להיות משמעות של פגיעה בהכשרה מקצועית של בני נוער בתחום".
במקביל, המסמך כולו וההצעה להגבלת עבודות בני הנוער מתייחס רק לעבודה בפרויקטים בתחום הבנייה למגורים ואינו מזכיר תחומים אחרים כמו מבני ציבור, תעסוקה, מסחר תשתית ועוד. במשרד העבודה והרווחה אישרו כי הכוונה היא להטיל את האיסור על בנייה רוויה למגורים בלבד, וזאת משום שזה התחום בו עיקר התאונות מתרחשות.
חלופה אפשרית: איסור גורף
החלופה הראשונה במסמך מציעה להשאיר את המצב הקיים כפי שהוא, המתיר העסקת בני נוער עם מגבלות מסוימות. החלופה השנייה מציעה איסור מוחלט וזאת על ידי תיקון תקנות עבודת הנוער. החלופה השלישית מציעה כאמור איסור גורף על עבודת בני נוער בבנייה רוויה למגורים.
החלופה הראשונה אינה רלוונטית משום שלכולם ברור שהמצב הקיים בעייתי ויש לטפל בו. במסגרת החלופה השנייה (איסור גורף לעבודת בני נוער) העמידו במשרד העבודה והרווחה את היתרונות לחלופה זו אל מול החסרונות. על פי המסמך, שכאמור יעבור בקרוב לעיון הציבור להערות, יתרונות החלופה השנייה הם בין היתר: "פישוט הליך האכיפה מכיוון שעל פי חלופה זו, די בכך שמפקח יאתר בן נוער העובד באתר בנייה, ללא תלות בסוג עבודתו וללא צורך להוכיח באיזה עבודה הוא עוסק, כדי לאכוף את האיסור על העסקתו ולהיות בעל סמכות להטיל על המעסיק סנקציה בגין העסקה זו. בהירות - האיסור המוחלט מאפשר בהירות גדולה יותר עבור המעסיק, שיידע שאסור לו להעסיק בני נוער באתר, ללא תלות בסוג עבודה זה או אחר שיבצעו. הקטנה משמעותית של ההסתברות להיפגעות בני הנוער, ובהנחה של ציות מוחלט לרגולציה, היעדר בני נוער הנהרגים או נפצעים באתרי בנייה".
במקביל, חסרונות החלופה המובאים אף הם במסגרת המסמך כוללות את הסעיפים הבאים: "נטל על בני הנוער - נטל על בני הנוער המועסקים או מעוניינים להיות מועסקים באתרי בנייה. בני הנוער מאבדים הזדמנות תעסוקתית, נפגעת יכולתם לעבוד, והזדמנותם ללמוד, לרכוש ניסיון והתמקצעות בתחום הנחשב מבוקש במיוחד ולהגביר סיכוייהם להשתלב בשוק העבודה. נטל על תוכניות החניכות הממשלתיות - תוכניות החניכות וההכשרה המקצועית יידרשו במסגרת חלופה זו להוציא הנחיה האוסרת על בתי הספר המקצועיים לבצע השמה של נערים בחניכות באתרי בנייה, דבר הצפוי להקשות במציאת חלופות מתאימות ובהכשרתם המקצועית של בני הנוער להעסקה בענף הבנייה. הטלת נטל על המעסיקים בענף הבנייה - ראשית, משום שכבר כיום קיים מחסור בעובדים בענף הבנייה; שנית, משום שהעסקת בני נוער מאופיינת בגמישות שאינה בנמצא בקרב בגירים (עובדים יותר בחופשים, במשרה חלקית וכדומה); ושלישית, העסקתם זולה יותר". המסמך גם כולל ניתוח כלכלי של הנטל על המעסיקים - בהנחה של ציות מלא לכללי הרגולציה על פי חלופה זו (החלופה שמציעה איסור מוחלט על העסקת בני נוער באתרי הבנייה). על פי ניתוח זה ניתן לראות שאיסור גורף יוביל בסופו של דבר להחלפת בני הנוער בעובדים בגירים, מה שיוביל להתחייבות שכר גבוהה יותר למעסיקים, כלומר שינוי שיעלה בסופו של דבר יותר כסף.
כאמור, וזו נקודה שחשוב להדגיש, במשרד העבודה והרווחה מסבירים כי בעוד המלצתם היא לטובת החלופה השלישית, מטעמי מהירות ההסדרה וגם סיבות אחרות, הדבר לא נקבע סופית ולכן המסמך האמור מופץ לעיון הציבור להערות. במשרד העבודה והרווחה מסרו כי המסמך נשלח היום (ה') בין היתר להתאחדות בוני הארץ, ההסתדרות, התאחדות התעשיינים ופורומים חברתיים. כמו כן, יופיע המסמך באתר האנטרנט של המשרד לעיון הציבור הרחב.
עוד נמסר כי במקביל לעיבוד המידע שיתקבל, יפנה המשרד לוועדת העבודה והרווחה בבקשה לדיון דחוף בנושא, ולאחר מכן למשרד המשפטים ולכנסת בבקשה לקדם את פרסום השינוי ברשומות, תהליך שייקח עוד מספר ימים בודדים.
בנקודה זו חשוב להגיד עוד דבר הקשור לשוני בין החלופות השונות. ייתכן ובאמת איסור גורף עשוי להיות בעל משמעות כבדה מידיי, אבל אין זה מונע ממשרד העבודה והרווחה את האפשרות לבחור בחלופה זו ולהתקין לה מאוחר יותר הקלות שונות שיחריגו תחומים שונים או מקרים מיוחדים. עוד נקודה חשובה קשורה גם למישור התודעתי. איסור מוחלט על עבודת בני נוער באתרי הבנייה 'משדר' לציבור הרחב מסר ברור נגד התופעה, בעוד איסור חלקי לא יאפשר את אותו האפקט.
קמפיין הסברתי להורים ולמעסיקים
במקביל, הודיעו עוד במשרד העבודה והרווחה כי כצעדים משלימים בכוונתם גם לצאת בקמפיין הסברתי מקיף שפונה להורים ולמעסיקים במגזר הערבי כדי שימנעו את העסקתם של ילדיהם באתרי הבנייה. נזכיר כי בני הנוער מהמגזר הערבי מהווים אחוז משמעותי מכלל בני הנוער המועסקים באתרי הבנייה. בנוסף, "ישים המינהל דגש מיוחד על אכיפת תעסוקת בני נוער בעבודות בנייה שאסורות להם גם היום, כגון איסור עבודה בגבוה (אשר מהווה 64% מהתאונות הקטלניות) ואיסור נשיאת משקלים כבדים. האכיפה תתבצע בשיתוף עם המוסד לבטיחות וגיהות אשר יבצע הדרכות בנושא באתרי הבנייה השונים".
שר העבודה והרווחה חיים כץ אמר על היוזמה של המשרד כי: "סביבת העבודה באתרי הבנייה היא פצצה מתקתקת לבני נוער ועד שהיזמים והקבלנים לא יפנימו את הלך הרוח החדש וישקיעו כנדרש בבטיחות, אני לא שקט עם עבודת הנערים באתרים. חוסר הציות לחוק וניהול הבטיחות הלקוי של קבלנים רבים, הביאו אותי למסקנה כי קיים הכרח לאיסור גורף של כניסת נער לעבודה באתר בנייה, רק כך נוכל להרחיק את הסיכון מבני הנוער ולהבטיח כי ישובו בשלום לספסל הלימודים לאחר חופשת הקיץ. נמשיך לפעול על מנת לצמצם את מספר הנפגעים בענף הבינוי, בתיקוני חקיקה נוספים, בהגברת הפיקוח והאכיפה והרחבת המודעות בקרב עובדים ומעסיקים כאחד לסיכוני הבטיחות באתרי הבנייה".
"איסור זה נדרש באופן חיוני כדי להגן על חייהם של נערים"
נזכיר כי הדס תגרי, העומדת בראש הקבוצה למאבק בתאונות הבניין, שלחה מספר מכתבים שעסקו בנושא עבודת בני הנוער באתרי הבנייה. במסגרת המכתבים דרשה תגרי מהמשרד לפעול בנושא. אל תגרי הצטרפו בהמשך גם שלושה חברי כנסת הפעילים בתחום: חברי הכנסת אלי אלאלוף (כולנו), איל בן ראובן (המחנה הציוני) ועבד אל חכים חאג' יחיא (הרשימה המשותפת) ששלחו גם הם מכתב באותו הנושא בקריאה לפעולה.
היום, בתגובה למהלך של משרד העבודה והרווחה, נמסר מהקבוצה למאבק בתאונות בניין כי: "הקבוצה למאבק בתאונות בניין מברכת את שר העבודה והרווחה חיים כץ ומנהל הבטיחות התעסוקתית במשרדו, על היענותם לפנייתה להטיל איסור על עבודת בני נוער באתרי בנייה, ועל הנכונות שהם מפגינים לקדם את התקנת האיסור במהירות המירבית ובטרם יצאו תלמידי בתי הספר התיכוניים לחופשת הקיץ.
"אנו רואים חשיבות עצומה בהטלת איסור זה הנדרש באופן חיוני כדי להגן על חייהם של נערים, אשר 5 מהם נהרגו באתרי הבנייה המסוכנים בשנתיים וחצי האחרונות ורבים נוספים נפצעו, וזאת בפרט בעבודה בחופשות בית הספר. לפיכך פנינו לפני חצי שנה, לאחר מותו של הנער מחמוד כנאענה, בדרישה לשר חיים כץ לעשות שימוש בסמכותו על פי חוק עבודת נוער, ולהתקין בתקנות איסור מוחלט על עבודת בני נוער באתרי בנייה. על החשיבות והחיוניות שבהטלת האיסור ניתן ללמוד מהתמיכה הציבורית הגורפת כפי שבאה לידי ביטוי בעמדתה הנחרצת של חה"כ יפעת שאשא ביטון, יו"ר הוועדה לזכויות הילד, וחברי הכנסת עבד אל חכים חאג' יחיא, יוסף ג'בארין, דב חנין, ומסעוד גנאים בדיוני הוועדה, ובתמיכת גורמים ציבוריים שונים, לרבות התאחדות בוני הארץ. אלה הביעו עמדה נחרצת בדבר הצורך להטיל איסור מוחלט על עבודת בני נוער באתרי הבנייה. לצד זאת, הושארה לשיקול דעתו של משרד העבודה האפשרות להותיר חריגים מצומצמים ביותר של עבודה בעבודות שיפוצים באתרי עבודה שאין בהם סיכונים של עבודה בגובה, הריסת קירות או חפירות קרקע. עוד הובהר במהלך דיונים אלה - דבר המתחזק גם מנייר העמדה של משרד העבודה - כי הנזק הכלכלי של הטלת האיסור הוא משני ביותר, שכן גם היום עבודתם של בני נוער באתרי בנייה מתבצעת בהיקפים מצומצמים וזאת כעבודה בחופשות.
יתר על כן, יש להניח כי חלק מבני הנוער העובדים כיום בפועל עושים זאת בניגוד לדברי חקיקה שונים. כך, נערים פלסטינים אינם רשאים לעבוד בישראל שכן מתן היתרי עבודה מוגבל לגיל מינימום של 18, ובני נוער אינם רשאים לעבוד במהלך ימי ושעות בית הספר. בהקשר זה יצוין כי הנער האחרון שנהרג באתרי הבנייה, מחמוד כנעאנה בן ה-17 מעראבה, שנהרג בנובמבר האחרון באתר בנייה בטבריה לאחר שנפל מגובה, עבד באתר לאחר שחמק מבית הספר ללא ידיעת הוריו. עוד הודגשה במהלך הדיונים בוועדה החשיבות שיש בהטלתו של איסור מוחלט וחד משמעי על עבודת בני נוער, אשר יקל להסבירו לציבור הרחב ולאוכפו, וזאת לעומת הטלתם של איסורים מורכבים ומסויגים היוצרים חוסר וודאות בציבור.
לאור כל האמור, הקבוצה למאבק בתאונות בניין קוראת לגיבוש איסור שינוסח ברוח דברים אלה. דהיינו, החלופה השנייה בנייר העמדה שהציג משרד העבודה או חלופה זו בסייגים המצומצמים שנמנו. נוכח האמור, אנו מתנגדים נחרצות לחלופה השלישית המוצעת בנייר העמדה, אשר מוצגת כעדיפה על משרד העבודה, על פיה תיאסר עבודת בני נוער אך ורק באתרים בהם מתבצעים פרויקטים של "בנייה רוויה". הגדרה זו מותירה מחוץ לטווח הרגולציה המוצעת והאיסור רשימה ארוכה של עבודות בנייה מסוכנות, במהלכן מתרחשות תאונות קטלניות וקשות רבות: פרויקטים של בנייה למסחר ובילוי - בנייני משרדים וקניונים - מפעלים, אצטדיוני ספורט, עבודות עפר ותשתית ובתים פרטיים. כך, 6 הרוגים מתוך 17 ההרוגים בתאונות באתרי בנייה שנה נהרגו במהלך עבודות בנייה שאינן עונות להגדרה 'בנייה רוויה'.
כמו כן, הקבוצה למאבק בתאונות בניין סבורה שאין מקום להתקין את התקנה כהוראת שעה ל- 5 שנים בלבד. להתקנת הוראת שעה יש חשיבות כאשר מדובר בחקיקה ראשית, אשר קיימת מורכבות רבה בביטולה. ביטולה של תקנה מצויה בסמכותו הבלעדית של שר ואין כל קושי לבטלה או לשנותה בכל עת שיסבור השר שהנסיבות השתנו ואינן מצדיקות עוד את קיומה". לסיכום אומרת תגרי כי: "הקבוצה למאבק בתאונות בניין מחזקת את ידי השר חיים כץ בקידום האיסור המוצע על עבודת בני נוער באתרי בנייה, וקוראת לו לאמץ איסור זו באופן מוחלט וחד-משמעי, או בסייגים מוגבלים ומינוריים על עבודות שיפוצים בהיקף מוגבל בסביבת עבודה נטולת סיכונים".
גם בהסתדרות הנוער העובד והלומד התייחסו ליוזמת המשרד: "בהסתדרות הנוער העובד והלומד שמחים על ההחלטה החדשה שיכולה למנוע אובדן ומחזקים את ידי השר על ההחלטה מצילת החיים. בני נוער עושים את צעדיהם הראשונים בעולם העבודה ומהווים מגזר מוחלש ורבים מהם אינם מודעים לזכויותיהם. בענף הבנייה, כפי שלצערנו קרה, המצב הזה עלול להוביל למוות ולפגיעה אנושה בקדושת החיים. חברה בריאה שרואה בבני הנוער שלה את נכס העתיד צריכה לדעת לשמור עליהם ואנו שמחים שהדברים נלקחו בחשבון על ידי המשרד".