קנצלרית גרמניה, אנגלה מרקל / צילום: שאטרסטוק, א.ס.א.פ קריאייטיב
תערוכת הנשק "יורוסאטורי" שננעלה בסוף השבוע האחרון בצרפת שברה שיאים. מאות חברות נשק וביטחון הציגו את מרכולתן - מטנקים וטילים ועד רובוטים בעלי בינה מלאכותית - על פני 1,800 דוכנים שונים. ההוצאה של מדינות אירופה על ביטחון זינקה בשנה האחרונה ב-12 מיליארד אירו (העלייה האבסולוטית הגדולה ביותר בעשורים האחרונים, לפי מכון המחקר IISS), וחברות מעשרות מדינות באו לאולמות ולהאנגרים שמצפון לפריז, לתערוכה המתקיימת פעם בשנתיים, כדי להתחרות על תקציבי הביטחון הצומחים של מדינות היבשת. "עסקי הנשק והביטחון באירופה נמצאים בבום", כתב עיתון גרמני על התערוכה; "מספר המבקרים שלנו מראה עלייה קבועה", מסרו מארגניה; באותה מידה, היו יכולים שניהם להכריז: "ברוכים הבאים לאירופה בעידן טראמפ".
אירופה מנסה בחודשים האחרונים להסתגל למציאות החדשה ולקריסתה של הברית הטרנס-אטלנטית עם ארצות הברית, שעליה התבססו מדיניות החוץ וחלק גדול מהכלכלה שלה במשך שבעה עשורים. נאט"ו, בעזרת סעיף 5 שלו, שקובע כי תקיפת אחת מחברות הברית שקולה לתקיפה נגד כולן, היה הכלי שבאמצעותו העניקה ארצות הברית ביטחון לאירופה בעשורים האחרונים. אולם בעקבות דרישות ואיומי הנשיא טראמפ לגבי עתידו, הוא הפך לבטוח פחות. אם זה לא מספיק, אתמול (ו') צייץ נשיא ארה"ב מחשבון הטוויטר שלו איום למנהיגי אירופה כי אם הם לא יקצצו את המס והרגולציה על חברות אמריקאיות, הוא יעלה את המס על רכבים המיובאים לארה"ב מאירופה לכדי 20%.
בסדרת מהלומות מכוונות היטב - פרישה מהסכם הגרעין עם איראן למרות בקשות אירופיות, הטלת מכסים בנימוקים של ביטחון לאומי למרות תחנונים אירופיים ופיצוץ פסגת ה-G7 שהייתה כה חשובה לה - הצליח נשיא ארצות הברית גם להציג את חולשתה הבינלאומית של אירופה, וגם לגרום לה לתהות כיצד היא משתלבת במאזן הכוחות העולמי בעתיד.
צריך רק להקשיב לדבריו יוצאי הדופן של שר החוץ הגרמני, הייקו מאס, בנאום מנוסח היטב שנשא בשבוע שעבר באירוע פומבי. "הסדר העולמי שפעם הכרנו, שהתרגלנו אליו ושלעיתים הרגשנו נוח איתו - הסדר העולמי הזה כבר לא קיים יותר", הוא אמר. "עקרונות בטוחים-לשעבר קורסים תחת משקלם של משברים חדשים, ובריתות בנות-עשורים מוטלות בספק כהרף עין, במשך הזמן שלוקח לכתוב ציוץ. האוקיינוס האטלנטי הפך לרחב יותר תחת הנשיא טראמפ, ומדיניות ההתבדלות שלו הותירה ואקום עצום בעולם".
קנצלרית גרמניה, אנגלה מרקל, יש לציין, מביעה עמדה מתונה יותר, מבינה יותר, כלפי הצעדים של הנשיא האמריקאי. זהו סגנונה המובהק - לנסות ולשמור על רוגע גם במהלך משברים, תמיד לנסות להמשיך ולדבר. יש לה את יתרון הניסיון: כבר לאחר פגישתה הראשונה עם טראמפ, בפסגת נאט"ו במאי 2017, הבינה מרקל לאן הרוח נושבת. כמה ימים לאחר מכן, במהלך נאום בחירות, ניסחה מרקל משפט שחזר ושודר מאז בתקשורת הגרמנית: "הזמנים שבהם יכולנו לסמוך לגמרי על אחרים נגמרו במידה רבה. חוויתי זאת בימים האחרונים. הגיע הזמן שאנחנו האירופאים ניקח את גורלנו בידינו".
הפוליטיקאים הגרמנים, כך נראה, ניצבים במקומות שונים על ספקטרום התגובה לטראומת טראמפ: בעוד מאס נמצא עדיין בשלב הכעס שאחרי ההכחשה, מרקל כבר בשלב ההתמודדות. וההתמודדות הזו של מדינות אירופה ושל האיחוד האירופי עם הסדר העולמי החדש, כוללת בין השאר ניסיון לקחת אחריות על ענייניה הביטחוניים. יש שיאמרו כי מדובר במאמץ חסר סיכוי, שאירופה חסרה את הלכידות של מדינה ריבונית כדי להקים צבא משותף; יש מי שיאמרו שדווקא בניסיון זה טמון הסיכוי היחיד של האיחוד האירופי לשרוד. בכל מקרה, מאז נכנס טראמפ אל הבית הלבן, האיחוד האירופי בהחלט צועד חזק יותר וברור יותר בכיוון הביטחוני.
בחודשים האחרונים, יוזמות אירופיות בתחומי ההגנה והביטחון מבשילות ומתחילות לתפוס תאוצה: הנציבות האירופית הודיעה כי תשיק בשנה הבאה קרן שתשקיע בנושאי ביטחון והגנה בשווי 13 מיליארד אירו; ממשלת צרפת מתכוונת להודיע בימים הקרובים על יוזמה להקמת "כוח התערבות אירופי" שיהיה פעיל מבחינה מבצעית (ראו מסגרת בהמשך); ומעל כל היוזמות, מסגרת אירופית לשיתוף פעולה בתחום הביטחון הנקראת פסק"ו הופכת בשבועות האחרונים ליוזמה המדאיגה את נאט"ו, לאחד מנושאי הדיונים בין מרקל לנשיא צרפת עמנואל מקרון השבוע, ולנושא שיתפוס חלק מרכזי מסדר היום של פסגת נאט"ו בחודש הבא.
מומחים שאיתם שוחח G אמרו כי בחודשים האחרונים התקדם פסק"ו "מהר יותר מאשר בשני העשורים האחרונים".
היפהפייה הנרדמת מליסבון
שורשיו של פסק"ו (Permanent Structured Cooperation, PESCO), שרבים ביבשת רואים בו את הבסיס לצבא אירופי שעשוי לקום באחד הימים, נעוצים כבר בתחילת ימיו של האיחוד האירופי - עוד בתקופה שנוסד כקהילת הפחם והפלדה האירופית במטרה ברורה למנוע מלחמה נוספת על אדמת היבשת. הצעה לגבש צבא משותף הייתה על הפרק כבר מראשית הקהילה, אך בשנות ה-50 היו אלה הצרפתים שמנעו את היוזמה. בעשורים האחרונים, הרכב המדינות החברות באיחוד סיכל את האפשרות להתקדם בכיוון זה, אך הפקידים בבריסל הכניסו את האפשרות להסכם כולל לפעילות ביטחון באיחוד לתוך אמנת ליסבון, שנועדה להעמיק את האינטגרציה באיחוד האירופי ושאומצה ב-2009. פקידי האיחוד שומרים את הכינויים המושכים ביותר למסגרות המורכבות ביותר. לכן, אולי, כינו את פסק"ו "היפהפייה הנרדמת" של אמנת ליסבון.
בריטניה התנגדה לרעיון הצבא האירופי מראשיתו, כחלק מהתנגדותה להעברת ריבונות רבה יותר לבריסל ובשל הרצון לשמור על עוצמתה הצבאית ועל תעשיית הנשק שלה. אולם לאחר שבריטניה החליטה במשאל עם ב-2016 לפרוש מהאיחוד האירופי, בשלו התנאים לקדם את מה שנראה פעם כרעיון חסר תוחלת. ואם לחזור אל הדימוי הציורי: לנשיקה שהעירה את היפהפייה הנרדמת של אמנת ליסבון קראו "ברקזיט".
"אחרי הברקזיט, גרמניה חיפשה אחרי פרויקט שיסמל שהאיחוד עדיין חי וקיים, ושיש לו עתיד מבטיח", אומר ד"ר פייר הארוש, חוקר במרכז למחקרים אסטרטגיים של משרד הביטחון הצרפתי. "רבים יגידו שגרמניה הייתה מחויבת לפרויקט יותר בשל סיבות פוליטיות - הרצון לשמור על האיחוד מפירוק, לשדר מסר בנוגע לאחדות אירופה - מאשר בגלל סיבות אסטרטגיות הקשורות לביטחון". לדבריו, צרפת, מנגד, רצתה כוח אירופי מבצעי, שיוכל למשל לסייע לה במדינות הסאהל באפריקה, שם היא עדיין מחזיקה בסיסים ומפעילה צבא בעלות גבוהה.
לכן, גרמניה וצרפת התעמתו ביניהן במהלך 2017 בנוגע לאופי של פסק"ו, אף שהסכימו על הצורך לממש אותו. "צרפת רצתה פסק"ו במתכונת שאפתנית שתכלול מדינות מהאיחוד בעלות יכולת ורצון להתערב בסוגיות ביטחונית, בעוד גרמניה רצתה לשדר שהאיחוד ישרוד, ורצתה מסגרת כוללנית יותר", מסבירה אליס בילון-גלנד, מומחית לפסק"ו מהרשת האירופית למנהיגות - מכון מחקר בריטי העוסק במדיניות החוץ והביטחון של אירופה.
בסופו של דבר, ידה של גרמניה הייתה על העליונה, ונקבע כי פסק"ו יהיה "מסגרת-על" בלבד לפרויקטים שונים בנושאי ביטחון, שיאפשר לכמה שיותר מדינות החברות באיחוד להשתתף בו. המסגרת הזו הושקה בטקס חגיגי בדצמבר 2017, והיא כוללת כיום כמעט את כל חברות האיחוד האירופי, מלבד בריטניה (האמורה לפרוש ממנו), מלטה ודנמרק. מבחינת חזון, פסק"ו אמור להיות מסגרת פאן-אירופית שתוביל שיתוף פעולה בין צבאות, מיזוג של תעשיות צבאיות ורכש ביטחוני, ולמעשה, תחתיה ינוהלו כל ענייני הצבא והביטחון המשותפים של מדינות אירופה תחת האיחוד. בפועל, מדובר כרגע בפרויקט ניסויי, שצובר תאוצה הולכת וגוברת בגלל הנסיבות המשתנות. "אנחנו לא רוצים לבנות צבא אירופי", אמרה שרת ההגנה הגרמנית אורוסולה פון-דר-לאיין במעמד השקת פסק"ו, "אנחנו רוצים 'צבא של אירופאים'" - יהיה מה שיהיה ההבדל.
הפרויקטים הנכללים לעת עתה בפסק"ו רחוקים בשלב זה מלהיות מבצעיים: הם כוללים "מרכז שליטה ובקרה אירופי" להתמודדות עם מגיפות; פרויקט "מוביליות צבאית" שמנסה לקדם מעבר כוחות ממערב למזרח ללא עצירות ביורוקרטיות בגבולות; סטנדרטיזציה של כל תקשורת הרדיו של הצבאות האירופיים השונים וגם הקמת מרכזי אימון לצבא; פרויקט לאספקת חשמל לבסיסים ופעילות בתחום הנמלים. בעוד הצרפתים רצו כוח שיוכל להפציץ באפריקה, הגרמנים רצו כוח שיוכל להגיב להתפרצות אבולה במערב אפריקה.
אולם המומחים שעמם שוחחנו מסכימים כי אירועי החודשים האחרונים נותנים רוח גבית לפרויקט. "רבים מאוד מהשחקנים האסטרטגיים שפגשתי בחודש האחרון, לצד נציגי מדינות שונות, אמרו לי בבירור שזה אחד הטריגרים העיקריים להתקדמות בנושא הביטחון באירופה", אומר ד"ר הארוש. לדבריו, "כאשר המחויבות האמריקאית הופכת למשהו שניתן פחות ופחות לסמוך עליו, או שקשה לצפות את התגובה האמריקאית, האירופאים מרגישים שהם צריכים לעשות יותר בעצמם, להיות מאוחדים יותר. בנוסף, קיים המתח מול רוסיה ממזרח, ומה שנוצר כעת הוא מומנטום לבניית יכולות ביטחון אירופאיות".
"המתחים הקיימים בין מדינות אירופה והאיחוד האירופי לממשל טראמפ בוודאי מהווים גורם נוסף שמשכנע את האירופאים לקחת את נושאי הביטחון שלהם ברצינות רבה יותר ולקחת את גורלם בידיהם", מסכימה בילון-גלנד. עם זאת, לדבריה, "זה לא נכון להסתכל על העצמת היכולת הצבאית של האיחוד האירופי רק כתגובה לממשל הנוכחי בארצות הברית. הנשיא טראמפ רק אומר באופן חד ופרובוקטיבי את מה שממשלים אמריקאים אמרו לאירופאים במשך עשורים, וזה: 'חזקו את היכולות הביטחוניות שלכם'".
"כל היוזמות בנושאי הביטחון צברו תאוצה בחודשים האחרונים, כי כל השחקנים בתחום שמו לב שיש הזדמנות ומומנטום לקדם את שיתוף הפעולה הביטחוני", אומר פרופ' רלף רולוף, סגן הדיקאן של הקולג' ליחסי חוץ וביטחון של מרכז המחקר ג'ורג' סי. מרשל בגרמיש, גרמניה, הפועל תחת משרד ההגנה האמריקאי, "השאלה הגדולה היא איך לשלב בין כל היוזמות הללו ביחד - ואיך הן יתואמו עם נאט"ו".
בנאט"ו עוקבים בדאגה
בתחילת התהליך, פסק"ו ונאט"ו הלכו יד ביד. מזכ"ל הברית הטרנס-אטלנטית יינס שטולנברג היה נוכח בטקס ההשקה החגיגי שלו, והיה נראה כאילו הארגון רק מברך על ההחלטה של האירופים להשקיע יותר בביטחון - בין שעל-ידי צעדים קונקרטיים שדורש טראמפ כמו הגדלת תקציב הביטחון, או על-ידי צעדים סמליים כמו יצירת תשתית לשיתוף פעולה ביטחוני. אך בחודשים האחרונים, משהו השתנה ביחסי שני הארגונים.
בוועידת הביטחון השנתית במינכן, שהתקיימה בפברואר השנה, החלו, להפתעת הנוכחים, להישמע קולות המזהירים את פסק"ו מפני סגירת השערים בפני חברות אמריקאיות. השגריר האמריקאי בנאט"ו אמר כי אסור שהמסגרת החדשה תהפוך ל"כלי להגנה על תעשיית הנשק האירופית" מפני תחרות אמריקאית. "אנחנו מתכוונים לעקוב אחרי זה, משום שאם הדבר יקרה, הוא יפצל ויחליש את הברית החזקה שיש לנו כיום". בכיר אמריקאי אחר אמר ש"אנחנו לא רוצים לראות את אירופה מסיטה כוחות ומשאבים מנאט"ו לטובת פסק"ו".
"נאט"ו תומך ביוזמות ההגנה האירופיות השונות כל עוד הן לא יוצרות כפילות עם פעילותו או מתחרות בה", אומרת בילון-גלנד. "החששות הקיימים הם בעיקר בשל דאגה מתחרות על משאבים בין האיחוד האירופי לנאט"ו, וכיצד חברות נאט"ו שאינן חברות האיחוד יוכלו ליהנות מהיוזמות האירופיות החדשות ולהיות חלק מהן. בלב החששות ניצבים שיקולים הקשורים לתעשייה הביטחונית - לא כל-כך בעבור נאט"ו כארגון, אלא יותר בעבור חברות נאט"ו שאינן חברות באיחוד האירופי, כמו ארצות הברית, קנדה ובקרוב בריטניה".
"בשלב זה", כפי שסבור פרופ' רולוף, "פסק"ו אינו הולך להתחרות בנאט"ו מבחינת כוחות לוחמים. לחימה היא לא חלק מהמדיניות האירופית. הגישה של האיחוד האירופי שונה לחלוטין מהגישה שמייצג טראמפ, היא לא עוסקת בצבא לוחם. האיחוד מדבר על משאבים, על תעשיית הנשק, על תיאום אירופי, על חינוך צבאי, לא על לחימה".
עם זאת, ניכר כי המנהיגים האירופיים כעת מוצאים יותר ויותר נחמה בעובדה שהם מקדמים נושאי ביטחון באופן עצמאי. "האיחוד האירופי נקט בשנתיים האחרונות צעדים בתחום ההגנה והביטחון שהיו בלתי ניתנים להעלות על הדעת בעבר", אמרה הנציגה לענייני חוץ של האיחוד האירופי, פדריקה מוגריני. בנוסף, עצם הצבת אלטרנטיבה בתחומים מסוימים לנאט"ו יכולה לשפר את מצבן של מדינות אירופה במשא ומתן על עתידו של נאט"ו, וכמה כסף יצטרכו להשקיע בו. זיגמר גבריאל, שר החוץ הקודם של גרמניה, היה ברור לגבי הצורך האירופי לפתח יכולות עצמאיות. "אנחנו לא רוצים להישאר הצמחונים היחידים בעולם המלא בקרניבורים", אמר בתחילת השנה.
"מה שיכול להשתנות לאור הנסיבות החדשות הוא לא האופי של פסק"ו, כמסגרת לפרויקטים הכוללים כמה שיותר מדינות חברות, אלא הקצב והאופי של הפרויקטים הללו", אומרת בילן-גלנד. לדבריה, יש להניח שהגל השני של הפרויקטים שיוכרז בקרוב "יהיה שאפתני יותר" מאלה שנקבעו בו עד כה. "מה שעוד יכול להשתנות הוא המחויבות הברורה של המדינות החברות בפסק"ו להוצאות הביטחון שלהן", היא מוסיפה. ההסכם קובע, למשל, כי 20% מהוצאות הביטחון יוקדשו למחקר ולפיתוח, וקובע שורת יעדים שאפתניים בתחום התקציב, שבשלב זה אינם מחייבים.
"פסק"ו הוא רעיון טוב, אבל תלוי מאוד בפרויקטים שייכללו בו", אומר פרופ' רולוף. "אנחנו צריכים להוכיח לא רק שהרעיון עובד, אלא שנמלא אותו בפרויקטים משמעותיים". לדעתו, "הפרויקטים הבאים צריכים לכלול את הסדרת השימוש בהליקופטרים באירופה, פינויים אוויריים ברחבי היבשת ואת הגברת המעקב והמודיעין".
גרמניה חוזרת לשדה הקרב
את השינוי התודעתי הגדול ביותר בנושאי ביטחון אמורה לעבור גרמניה. בעוד הצבאות הצרפתיים והבריטיים נחשבים למודרניים, וברשותם אפילו סמל הסטטוס של העידן הנוכחי - נשק גרעיני - הגרמנים היו רגילים עד כה להימנע משימוש בכוח, או מבנייתו, ומסיבות ברורות לכול. גרמניה הובילה את האיחוד האירופי מבחינה כלכלית, בעודה נמנעת משימוש בכוח צבאי. אולם למעלה מ-70 שנה למלחמת העולם השנייה, טראמפ אינו מהסס לכרוך את שני הדברים יחד, ולהאשים את גרמניה בכך שהיא מנצלת את היכולות הצבאיות של ארצות הברית לטובת ביטחונה, בעודה מנצלת גם את השוק האמריקאי. "גרמניה מוציאה רק 1% מהתמ"ג לטובת נאט"ו, בעוד אנחנו מוציאים 4% מתמ"ג גדול הרבה יותר", צייץ הנשיא האמריקאי באחרונה, "ארצות הברית משלמת כמעט את כל הוצאות ההגנה של נאט"ו לאותן מדינות שמרמות אותנו בתחום הסחר... השינוי קרב!".
"ההוצאה המעטה של גרמניה על ביטחון, והמצב העגום של צבא גרמניה, הם תוצאה ישירה של החלטות פוליטיות והם עובדות ידועות היטב", מתייחסת בילון-גלנד. כלי התקשורת בגרמניה, למשל, דיווחו בחודשים האחרונים כי רק ארבעה מטוסי קרב גרמניים כשירים לקרב, לאחר שעשרות אחרים הושבתו בשל תקלות או חוסר חימוש. כך גם המצב לגבי שיעור הטנקים השמישים - והייתה תקופה שבה לגרמניה לא היו כלל צוללות פעילות, בשל בעיות תחזוקה.
תקציב הביטחון הגרמני עומד על 37 מיליארד אירו, כ-1.2% מהתמ"ג, בעוד טראמפ והממשל האמריקאי דורשים כי יעלה ל-2%, כפי שמחייבת ברית נאט"ו. לכן, עסקת המל"טים עם התעשייה האווירית וממשלת ישראל שנחתמה בשבוע שעבר, שכוללת חכירת מל"טים שעשויים להיות חמושים בשווי של מיליארד אירו, היא רק סנונית ראשונה של גל הצטיידות בצבא הגרמני. שרת ההגנה פון דר לאיין הודיעה כי היא דורשת תוספת תקציב של 25 מיליארד אירו לצבא בחמש השנים הקרובות.
קולות חדשים נשמעים מברלין. בין שמדובר בהצהרות בלבד, או שפסק"ו בהובלת גרמניה וצרפת יתקדם לעבר חזון הצבא האירופי שחלק ממדינות היבשת דוחפות אליו, יש להמתין ולראות. מדינות אירופה בעצמן, כך נראה, אינן ממתינות להתקדמות המסגרת וממשיכות להצטייד בכוחות עצמן. סך ההוצאה האירופית על ביטחון בשנת 2017 עמד על 282 מיליארד אירו, לפי נתוני IISS, שחוקריו קבעו כי "ברחבי היבשת, הוצאה על ביטחון הפכה לעדיפות פוליטית מקובלת היטב".
בינתיים, האיחוד האירופי עדיין צמחוני, אבל הוא מצמיח שיניים.
המטרה מל"ט | עוד תוכניות צבאיות תוצרת אירופה
עד כמה נחושים האירופאים להתנתק מן התלות באמריקאים ניתן ללמוד מכך שפסק"ו, שאפתני ככל שיהיה, אינו היוזמה היחידה באירופה. במקביל אליו מקדם נשיא צרפת מקרון, כאמור, יוזמה "אמביציוזית" יותר, הכוללת הקמת כוח התערבות אירופי. לקראת פגישתם השבוע, הודיעה מרקל כי גרמניה תומכת ביוזמה, שעוד לא ברור לגמרי איך תיראה, אך תאפשר למדינות אירופיות שונות לחבור לצורך פעילות מבצעית וחינוך צבאי משותף. "בין שבתוך פסק"ו או קרוב מאוד אליו", אמרה מרקל בסוף השבוע האחרון, "אנחנו צריכים שיהיה כוח התערבות משותף שיוכל לפעול בשטח, וגרמניה צריכה להשתתף בו". מרקל הוסיפה כי הקמת צבא אירופי הוא פרויקט שיתקדם לאט וייקח זמן רב, אך כי לפסק"ו יש יתרונות כבר עכשיו מבחינת אימונים משותפים ויצירת "תרבות אסטרטגית" דומה לצבאות אירופה השונים.
גם הנציבות האירופית, בהכוונת המדינות המובילות באיחוד, מקדמת קרן מיוחדת שנועדה להשקעה בנושאי הגנה וביטחון ביבשת, והודיעה בשבוע שעבר כי תקציב 13 מיליארד אירו לפרויקטים אירופים בתחום החל מהשנה הבאה. בינתיים, גבוה על סדר היום נמצא פיתוח מל"ט אירופי.