הבורסה ברמת גן/ צילום: shutterstock
"צריך להבין שאנחנו הולכים למציאות שונה", אמר יו"ר ועדת הפנים והסביבה ח"כ יואב קיש (ליכוד) בדיון שנערך לפני ימים מספר בוועדה. "עד היום העיריות היו רגילות שמבני ציבור מצויים במגרשים בבעלותן. היום אנחנו חיים במודל אחר, שבו מבני ציבור הופכים לחלק מהבניינים החדשים שנבנים, ולכן חוקי המשחק הם שונים, ואותם אנחנו באים להסדיר", הוסיף ח"כ קיש.
את הדברים אמר קיש במסגרת דיון בהצעת חוק שיזמה הממשלה לתיקון חוק התכנון והבנייה, כך שרשויות מקומיות יוכלו להקצות לעצמן שטחים בתוכניות משביחות בקרקעות של יזמים פרטיים. כך למשל, יזם שיבקש להקים מגדל מגורים או משרדים, יידרש להקצות לרשות המקומית שטחים המיועדים לצורכי ציבור כגון גני ילדים, מתקני רווחה, ספריות, וכדומה.
מדובר בתופעה שכבר שרירה וקיימת בתל אביב, ברמת גן ובגבעתיים, בתחומן מחייבות הרשויות יזמים להקצות להן שטחים שיירשמו על שמן וישמשו את הציבור. אלא שהתופעה לא הוסדרה בחוק עד היום, ועמדה בפני מבחן משפטי שהגיע עד בית המשפט העליון בהליך שניהלו יזמים נגד עיריית תל אביב, אך לא הסתיים בהחלטה חד משמעית.
עיריית תל אביב דרשה מחברת שבטא קרונפלד, שבבעלות עו"ד אהוד קרונפלד ויגאל אהובי, להקצות לה שתי קומות, במסגרת תוכנית שביקשה החברה לאשר להגדיל את הבניין ברחוב נח מוזס 13 בתל אביב מ-7 קומות ל-20 קומות. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה אישרה תוספת של קומה אחת מתוך שתי הקומות שביקשה עיריית תל אביב, והחברה הגישה עתירה על ההחלטה לבית המשפט המחוזי בתל אביב. השופט מאיר יפרח קיבל את טענת החברה וקבע כי לא ניתן להקצות קומות לרשות המקומית בלי שהשימוש הנדרש הוגדר על ידי העירייה במפורש. עיריית תל אביב הגישה ערעור על פסק הדין לבית המשפט העליון שהחליט לבטל את פסק הדין של בית המשפט המחוזי אך לא קבע כי לרשות מותר להקצות את הקומות והחזיר את ההכרעה אל הוועדה המחוזית.
על רקע הדרישות להקצאת שטחי ציבור על ידי רשויות מקומיות, ובמיוחד ברשויות צפופות שסובלות ממחסור במבני ציבור, וכן בשל העובדה כי ההליך אינו מוסדר בחוק, יזמה הממשלה תיקון לחוק התכנון והבנייה, שיאפשר את ביצוע ההקצאה. אלא שבין כל הגורמים הנוגעים בדבר - השלטון המקומי, ועדת הפנים, וכמובן היזמים - שוררות מחלוקות על האופן שבו נכון להקצות את השטחים.
הממשלה מנסה לרצות את השלטון המקומי
אחת המחלוקות היא לגבי הרשויות שעליהן יחול התיקון לחוק - האם הוא יחול רק על ועדות מקומיות עצמאיות או על כל הוועדות המקומית, כפי שהממשלה חפצה בנוסח המוצע. "הצעת החוק לא נוגעת לרשויות בפריפריה, שם משאב הקרקע אינו מצוי במחסור, אלא לעיריות שצריכות להגדיל את שטחי הציבור בתחומן ואין להם שטחים לצורך כך", אומר ח"כ קיש.
השגות לא מעטות לתיקון הועלו על ידי התאחדות בוני הארץ. "התופעה הזו, החלה בתל אביב ומתפשטת בכל הארץ במהירות ויראלית", אומר סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ויו"ר אגף יזמות ובנייה בהתאחדות, חיים פייגלין. "תל אביב המציאה בתוכנית המתאר שלה תא/5000 את מה שנקרא 'תועלת ציבורית', שהיא למעשה מוטציה של 'מטלה ציבורית' שבית המשפט העליון כבר אסר על רשויות להטיל על יזמים פרטיים.
"הסיבה לכך שהנושא מגיע להסדרה היא שהממשלה כרגיל, מרגישה שהיא חייבת לרצות את השלטון המקומי, כדי שיואיל בטובו לתת היתרי בנייה ולאשר תוכניות. אז התיקון לחוק התכנון והבנייה שמציעה הממשלה יאפשר לרשויות מקומיות הצפופות לקבל שטחים ציבוריים בתוך הפרויקטים, במסגרת תוכניות משביחות שיזמים מבקשים לקדם", אומר פייגלין.
פייגלין מדגיש כי ההתאחדות מכירה בצורך בשטחים הציבוריים, ואינה מתנגדת לעצם התיקון, אך ההתאחדות דורשת להסדיר את אופן יישום התיקון, כך שהרשויות המקומיות לא ינצלו את כוחן אל מול היזמים. "יש היגיון שברשויות שאין בהן קרקע חומה, וחסרים שטחי ציבור, יקצו שטחים לציבור כשמבקשים זכויות בנייה נוספות. אם אנחנו רוצים לאשר יותר זכויות בנייה, אנחנו צריכים שטחי ציבור בשביל הזכויות הנוספות האלה. גם ברור לנו שאם התיקון לא יעבור, לא יאשרו פרויקטים ברשויות החזקות והצפופות. לכן אנחנו מקבלים את הצורך בהקצאת שטחי ציבור בתוך הפרויקטים.
"אבל צריך להגביל את השימושים שהעירייה מבקשת לשים בתוך הבניינים לרשימת שימושים ספציפיים שסביר שיהיו בתוך בניין משותף. הרי לא יעלה על הדעת שיהיה בית קברות בבניין מגורים, או תחנת משטרה, או מוסד לפדופילים. לכן דרשנו שרשימת השימושים לכל סוג של בניין תהייה מוגדרת בחוק".
במשרד המשפטים, אגב, לא תמכו בהגבלת השימושים לרשימה סגורה, והעדיפו להשאיר את הבחירה לשיקול דעתה של הרשות המקומית.
כך למשל התגלעה בדיון מחלוקת בין נציגות משרד המשפטים לנציגות התאחדות בוני הארץ, על הרעיון של תחנת משטרה בתוך בניין מגורים. בעוד הממשלה סבורה שמדובר בתסריט סביר, בהתאחדות חושבים על היום שבו שיווק דירות מגורים למשל ייתקל בקשיים אם אחת הדיירות בבניין תהייה תחנת משטרה. "אנחנו רוצים שהשימושים יהיו מוגדרים בחוק", אומר פייגלין, "ראינו כבר את שיקול הדעת של מוסדות התכנון בעבר".
איזון בין האינטרסים: היזם מול העירייה
מחלוקת נוספת שעלתה התייחסה למערכת היחסים בין הקבלנים לבין השלטון המקומי, שמורכבת גם לפני שהשניים הופכים למעשה לשותפים בפרויקט. "אנחנו דורשים שמערכת היחסים בין היזמים לבין השלטון המקומי, שגם מאשר תוכנית, גם נותן היתרים, גם מאשר אכלוס, גם מטיל מטלות ציבוריות וגם הופך להיות לקוח של היזם, תהיה מוסדרת, באופן שלא יעכב את הפרויקט. מה גם שאחרי שמסיימים פרויקט, צריך להיות ברור שהשלטון המקומי, שמשתמש בקומה, ישלם דמי ועד בית, וייטול את חלקו בעלויות התחזוקה של הבית", מוסיף פייגלין.
לסוגיה זו התייחס גם ח"כ קיש בדיון כשטען כי "הרשות המקומית אמורה לשלם ועד בית, מעליות, ניקיון ושמירה כמו כל דייר אחר בבניין. זאת בנוסף לחיים משותפים שדורשים תיאום של ביקורות כיבוי אש למשל".
גם עלויות הבנייה הן סלע מחלוקת של ממש בין הצדדים נכון להיום. "ברור שרשות מקומית צריכה לשלם על הבנייה שהיזם לוקח על עצמו לבצע", אומר פייגלין, "אנחנו דורשים שהעלויות יקוזזו מהיטל ההשבחה, מה שלא קורה היום". בהקשר זה ציין קיש בדיון כי "לא אאשר את החוק בלי לוודא שהקבלנים יקבלו את מה שמגיע להם".
אחת הסוגיות המרכזיות שלגביהן קיימת מחלוקת מהותית בין הצדדים היא סוגיית ההפקעה. "אנחנו דורשים שאם מוקצית קומה ציבורית בפרויקט, הדבר יהיה חלק מההפקעה המותרת ולא יופקעו שטחים נוספים. שלא יהיה מצב שמפקיעים גם חלק מהשטחים הפנויים במגרש", אומר פייגלין.
במשרד המשפטים סבורים אחרת, ובדיון הדגיש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ארז קמיניץ כי "צריך לזכור שמדובר בתוכניות משביחות מאוד, במיוחד בתל אביב ובירושלים, שבהן היזמים מקבלים תוספות של קומות שלמות והיזמים יודעים את זה". מנסחי התיקון לחוק סבורים שאם הרשות הקצתה במגדל של יזם פרטי גן ילדים, יש מקום להפקיע גם שטח נוסף לטובת חצר לאותו גן ילדים.
"אנחנו מצפים שיהיו דיונים נוספים בנושא ושיוקם צוות עבודה של משרדי המשפטים והאוצר והשלטון המקומי. ואנחנו דרשנו להצטרף לצוות העבודה", אומר פייגלין, "אנחנו לא מתנגדים לעצם הצורך אלא מבקשים שהוא יוסדר בצורה הוגנת".
עו"ד שחר בן עמי, שותף במשרד שרקון, בן עמי, אשר & נאמן קינן ושות', המתמחה בדיני תכנון ובנייה ומייצג רשויות מקומיות, אומר כי "צריך לזכור שבמקום להפקיע שטחים, מפקיעים שטח מבונה לטובת הציבור. כשהיזמים מבקשים תוספת שבס, תוספת גדולה של דירות, מה לעשות שצריך להפקיע גם שצ"פ שישרת את מי שיגור בדירות האלה. אדם קנה דירה במיטב כספו והוא צריך לקבל גן ילדים. צריך לשמור על היזמים, אבל גם על האינטרס הציבורי".
ח"כ קיש אומר כי "בסביבה עירונית צפופה בשטח ובטח במציאות של התחדשות עירונית, התוספת של שטחי ציבור היא קריטית, וזאת הדרך היחידה להוסיף שטחי ציבור. המהלך צריך להיות כדאי גם לרשות המקומית וגם ליזם, אחרת התיקון לא יהיה פרקטי ולא ימומש בפועל.
"הבעיה המרכזית היא שיש ניגוד עניינים מובנה בין העירייה - שגם נותנת זכויות בנייה והיתרים, גם מפקחת, ופתאום הופכת ללקוח של אותו יזם - לבין היזם. כאשר מתקשרים בהסכם עסקי, במציאות שברור שיחסי הכוחות בין הצדדים מוטים לטובת העירייה, צריך לוודא שהיא לא תוכל לפעול באופן דרקוני כלפי היזמים. החוק יקודם בנוסח שימצא את האיזון בין שני הדברים".
מעיריית תל אביב נמסר בתגובה כי "עמדת השלטון המקומי, שעיריית תל אביב-יפו שותפה לה, תומכת באופן עקרוני בהסדרה של הקניית צרכי ציבור כדוגמת גני ילדים ובתי ספר בקומות מבונות במקום שלא ניתן לתת את צרכי הציבור הללו בקומת קרקע.
"כידוע, בסביבה האורבנית ההולכת ומצטופפת ישנו מחסור בקרקעות ובשטחים בעלי ייעוד ציבורי. על מנת שיהיה ניתן לנצל את הקרקע באופן מיטבי ובמידה והיזם מעוניין בקבלת זכויות בנייה נוספות, הוא מחויב לפי חוק התכנון והבנייה להפריש שטחים לשטחי ציבור. העירייה כמובן מעדיפה לקבל את שטחי הציבור בקומת הקרקע כפי שמקובל בחוק, אולם בלית ברירה ובמקום בו הקרקע במחסור, העירייה תהיה מוכנה לקבל את צרכי הציבור בקומות מבונות, כאשר היזם או הקבלן יקזז את עלויות הבנייה מההשבחה שנוצרת בתוכנית כתוצאה מהגדלת זכויות הבניה.
האם הסכמי הגג חוקיים?
הקמת קומה ציבורית בתוך בניין מגורים היא סוג של מטלה ציבורית, אך מדובר במטלה שמצויה בתוך הקו הכחול (גבולות) של התוכנית. אך מה לגבי מטלות ציבוריות מחוץ לקו הכחול של התוכנית?
ב-2011 ניתנה אחת הפסיקות המשמעותיות בשוק הנדל"ן, הידועה כ"פסק דין דירות יוקרה". הפסיקה קבעה כי הפרקטיקה הנהוגה, במסגרתה יזמים נדרשים ל"מטלות ציבוריות" במסגרת תוכנית, בכפוף להתקזזות כספית בין היזמים לרשות המקומית, היא פרקטיקה פסולה. למעשה נקבע כי הסכמי פיתוח בין רשויות מקומיות לבין יזמים פרטיים הם פסולים, מאחר ואין בסיס חוקי שמתיר לרשויות המקומיות לקזז כספים המגיעים לה מיזם פרטי כנגד ביצוע עבודות פיתוח על ידו.
"כאשר תוכנית בניין עיר מאושרת, ואחד הסעיפים בה קובע שהיזם יהיה מחויב לבצע עבודות פיתוח ציבוריות מחוץ לקו הכחול של התוכנית כמו הקמת מבני ציבור, סלילת כביש, פיתוח שצ"פ, וכו', הוראה כזאת בתוכנית היא בלתי חוקית בעליל, בלי קשר לפסק דין דירות יוקרה", אומר עו"ד עופר שפיר, המתמחה במשפט מוניציפלי.
"תוכנית בניין עיר יסודה בחוק התכנון והבנייה, שבו אין שום הסדר חקיקתי שנוגע להתקנת תשתיות ציבוריות ומימונן, ולכן לעיריות אין סמכות להטיל מטלות ציבוריות במסגרת התוכנית. כשם שתוכנית מתוקף חוק התכנון והבנייה לא יכולה לקבוע הוראות לגבי נושאים כמו חינוך, כך גם לגבי תשתיות. יש חובה בתוכנית לקבוע את מיקום או צורת התשתיות, אבל שום דבר לגבי זהות המבצע ומימון הקמתן של התשתיות. לכן היו כבר בעבר פסיקות בנושא, עוד בשנות ה-90, שקבעו שסעיפים כאלה הם לא חוקיים. תוכנית בניין עיר היא לא אכסניה להטלת חבות כלכלית כלשהי למימון תשתיות מוניציפליות".
למרות זאת מעיד עו"ד שפיר, רשויות מקומיות לא מעטות ממשיכות לדרוש מבעלי נכסים לחתום על הסכמי פיתוח, במסגרתן מתחייב הבעלים לבצע תשתיות במקום העירייה, או לממן תשתיות שעושה העירייה או גורם מפתח מטעמה, בסכומים כאלה ואחרים שאינם תואמים את מה שקבוע בחוק העזר.
"פסק דין דירות יוקרה קבע שהרשות המקומית תבצע את התשתיות ובעל הנכס יממן את התשתיות האלה באמצעות תשלום אגרות והיטלים לפי התעריפים הקבועים בחוק העזר, המחושבים לפי נוסחאות ברורות", מסביר שפיר. "העיריות מכל מיני סיבות, אימצו את מילות הקסם: הסכם פיתוח. במסגרתו הן מחייבות יזמים לבצע עבודות פיתוח או לממן עבודות פיתוח בעלויות גבוהות מאלה הקבועות בחוק העזר. את התופעה הזו אסר פסק דין דירות יוקרה.
"שלוש שנים אחר כך התווסף סעיף לפקודת העיריות שמספרו 198א' רבתי, שאני קורא לו 'סעיף עוקף דירות יוקרה' או 'סעיף מכשיר הסכמי גג', שמאפשר לרשות המקומית בניגוד לפסק דין דירות יוקרה, לחתום על הסכמי פיתוח לפי מחירי עלות תשתיות במתחם, בהתקיים כמה תנאים שנוגעים להיקף הפרויקט (לפחות 5,000 מ"ר מסחר, או כמה מאות יחידות דיור, ש.צ). כלומר, לא על כל מתחם קטן ניתן לחתום על הסכם פיתוח", מספר עו"ד שפיר.
עו"ד שפיר סבור כי התיקון לפקודת העיריות התווסף על מנת להכשיר את הסכמי הגג שעתידים היו להגיע. "הטריגר שהוביל, לדעתי לסעיף הזה, הוא הסכמי הגג שהמדינה ביקשה לקדם. לפי פסק דין דירות יוקרה הסכמי הגג הם לא חוקיים בעליל. המדינה בידה האחת, תומכת בפסק דין דירות יוקרה שהתבסס על חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה שקבע שהסכמי פיתוח לא חוקיים, ובידה האחרת מאשרת הסכמי פיתוח בהיקפי ענק".
אז איך זה בעצם קורה? לדברי עו"ד שפיר, את הפיתוח המוניציפלי הרשות המקומית אמורה לעשות, וזה אכן קורה ברשויות חזקות. "בפריפריה הסיפור הוא שונה", מסביר עו"ד שפיר, "רמ"י ומשרד השיכון מבצעים את עבודות הפיתוח בפריפריה במקום הרשויות המקומיות, וחותמים עם הרשויות על הסכמי פיתוח. בסוף, את כל העלויות האלה, שהן גבוהות לעתים משמעותית ממה שקבוע בחוק העזר, מגלגלת רמ"י לרוכשים שמשלמים את הפער בין העלות הקבועה בחוק לבין העלות בפועל".
עו"ד שפיר סבור כי בשל סתירה זו, ישנה עילה לתביעה מצד הרוכשים. "לאותם רוכשים, זכות לתביעה כנגד הרשות המקומית, רמ"י או משרד השיכון, במסגרתה הם יכולים להעלות את השאלה באיזו סמכות רשויות אלה מטילות בפועל על הרוכש חבות יתרה לעומת החבות הסטטוטורית שמעוגנת בחוקי העזר. שזה בדיוק מה שבא פסק דין דירות יוקרה לאסור. לכן היה ברור שהסתירה בין הסכמי הגג והסכמי הפיתוח האחרים שהמשיכו לנהוג, לבין פסק דין דירות יוקרה, היא שהביאה לסעיף 198א' רבתי לפקודת העיריות, כדי להגן על הסכמי הגג.
"עד היום, לקבלנים לא היה אינטרס לתקוף את הסכמי הגג ולהסתכסך עם הרשויות, כשממילא הם מגלגלים את העלויות לרוכשים. אבל בפועל, מחירי הדירות עולים גם בגלל עלויות הפיתוח. לא כי העלות אינה אמיתית, אלא כי הם משלמים את העלות האמיתית של התשתיות, בניגוד לקבוע בחוק העזר. הסכמי הגג אמנם מייצרים כמות גדולה מאוד של יחידות דיור מצד אחד, אך מצד שני כדי לייצר שכונות איכותיות אז משקיעים בתשתיות הרבה יותר כסף באמצעות תשלומים שחוקי העזר לא מכסים והכל בסוף מגולגל לצרכן. אלה העובדות".
מעיריית תל אביב נמסר בתגובה כי "עמדת השלטון המקומי, שעיריית תל אביב-יפו שותפה לה, תומכת באופן עקרוני בהסדרה של הקניית צרכי ציבור כדוגמת גני ילדים ובתי ספר בקומות מבונות במקום שלא ניתן לתת את צרכי הציבור הללו בקומת קרקע.
"כידוע, בסביבה האורבנית ההולכת ומצטופפת ישנו מחסור בקרקעות ובשטחים בעלי ייעוד ציבורי. כדי שיהיה ניתן לנצל את הקרקע באופן מיטבי ואם היזם מעוניין בקבלת זכויות בנייה נוספות, הוא מחויב לפי חוק התכנון והבנייה להפריש שטחים לשטחי ציבור. העירייה כמובן מעדיפה לקבל את שטחי הציבור בקומת הקרקע כפי שמקובל בחוק, אולם בלית ברירה ובמקום בו הקרקע במחסור, העירייה תהיה מוכנה לקבל את צרכי הציבור בקומות מבונות, כאשר היזם או הקבלן יקזז את עלויות הבנייה מההשבחה שנוצרת בתוכנית כתוצאה מהגדלת זכויות הבנייה".
ממשרד המשפטים נמסר כי "המשרד אכן מצדד בקידום חקיקה שתאפשר הקמת קומה ציבורית בבניין שאינו מיועד לצרכי ציבור. משרד המשפטים מקדם חקיקה זו מזה מספר חודשים יחד עם משרד האוצר, מתוך הבנה כי הדבר הכרחי לאספקת צרכי הציבור הנדרשים במרחב העירוני".