ראש הממשלה בנימין נתניהו \ צילום: תמר מצפי
בנק ישראל מותח ביקורת על יוזמת ראש הממשלה בנימין נתניהו להגדיל את תקציב הביטחון בשנים הקרובות ולקבוע כי לא יירד מ-6% תוצר. במסגרת הסקירה הפיסקלית החצי-שנתית שהוא מפרסם היום קובע הבנק כי "ההצעה להגדיל בעשור הקרוב את תקציב הביטחון בהתאם לגידול התוצר אינה מתיישבת עם מתווה הפחתת הגירעון הקבוע בחוק, החלטות הממשלה על הרחבת השירותים החברתיים, תוכניות הרווחה וההשקעות בתשתית, והעדפת הממשלה שלא להעלות את שיעורי המס". הבנק מוסיף ומעיר כי "אם יאומץ מתווה כזה להוצאות הביטחון יש להגדיר לו מקורות מימון יציבים ושקופים, ולהבהיר מה ההתאמות שיבוצעו במצרפים האחרים".
כדי להמחיש את עמדתו בדק הבנק את יכולתה של הממשלה לעמוד בהתחייבויותיה העתידיות להגדלת תקציבי הביטחון, והתקציבים החברתיים מצד אחד והמחוייבויות לשמירת האחריות התקציבית ולאי הגדלת הגירעון ויחס החוב מהצד השני. המסקנה העולה מהניתוח היא כי "ההעדפה שלא להעלות את שיעורי המס והרצון להגדיל את תקציב הביטחון בשיעור דומה לגידול התוצר, העמידה בתוואי הגירעון הפוחת הקבוע בחוק וייצוב או המשך הפחתה של יחס החוב לתוצר יהיו אתגר לא פשוט לממשלה".
יתר על כן, רמת הגירעון הגבוהה בתקופה הנוכחית - המאופיינת בסביבה מקרו-כלכלית נוחה התורמת לתקבולי מסים גבוהים - עלולה לחייב צמצום תקציבי דווקא בתקופות האטה כאשר הגדלת הוצאות והפחתת שיעורי המס חשובות לעידוד הפעילות הכלכלית.
הסקירה הפיסקלית מנתחת את תקציבי השנים 2018 ו-2019 ובוחנת את ההתאמה בין תוכניות הממשלה לשנים 2020 - 2022. הסקירה עוסקת גם בהתרחבות השימוש שעושה הממשלה במעקפים תקציביים ובפעילויות חוץ תקציביות, על רקע הפער בין עלות התוכניות שהיא מאמצת לבין היעדים הפיסקליים.
על בסיס הביצועים הועלה הדירוג
הבנק מציין כי על בסיס הביצועים הטובים של התקציב הודיעה סוכנות הדירוג S&P בתחילת אוגוסט על העלאת דירוג האשראי של מדינת ישראל מ- A+ ל-AA-, הדירוג הגבוה ביותר שקיבלה ישראל עד היום. בהודעת הסוכנות על העלאת הדירוג היא מציינת לזכות ישראל את המחויבות שהפגינו הממשלות השונות בישראל לתיקון מתווה התקציב בתקופות שהתפתחו מגמות של גידול מהיר בגירעון ועליה ביחס החוב לתוצר.
ואולם הבנק מערער על גודל ההישג של הגירעון הנמוך של 2017 וקובע כי אלמלא הכנסות חד-פעמיות היה הגירעון מגיע בדיוק ליעד שנקבע בתקציב - 2.9%. "הגירעון הנמוך בשנת 2017 הושג בזכות הכנסות גבוהות בהרבה מהצפוי, שנבעו בעיקר מתקבולים חד-פעמיים מחלוקת רווחים של חברות שניצלו הטבת מס זמנית ומהמיסוי של תקבולי מכירת חברת מובילאיי. תקבולים חד-פעמיים אלה קיזזו את הגידול המשמעותי של ההוצאות - עלייה של יותר מנקודת אחוז במשקל ההוצאה הציבורית בתוצר. כתוצאה מכך התרחב הגירעון המבני בשיעור ניכר, והגירעון בניכוי ההכנסות החד-פעמיות הבלתי צפויות הגיע ל-2.9% תוצר".
אבל מה שחמור באמת בעיני הבנק הוא הדרכים שפיתחה הממשלה כדי לעקוף את כללי האחריות הפיסקלית שקבעה לעצמה הכללים הראשונים נקבעו על-ידי נתניהו עצמו בתקופתו כשר אוצר בממשלת שרון בשנים 2003-2004. מדובר בכלל ההוצאה, שמגביל את הגידול המותר בהוצאה משנה לשנה; וביעד הגירעון הפוחת, כלל שמחייב את הממשלה לקבוע בכל שנה יעד גירעון נמוך יותר.
"מגבלת ההוצאה ותוואי הגירעון הועלו שוב ושוב בשנים האחרונות", נכתב בסקירה, "התנהלות זו פוגעת ביעילותם כעוגנים לתכנון הרב-שנתי של הממשלה". הגידול המהיר בהוצאות מחייב את הממשלה למצוא מקורות מימון אך "מכיוון שהממשלה גם הפחיתה את שיעורי המס כאשר ההכנסות גדלו היא העלתה בהתאמה את יעד הגירעון - והשנה כנראה גם את הגירעון בפועל - דווקא בתקופות של גאות כלכלית. התנהלות זו היא בניגוד למהותו של כלל ההוצאה, שאמור לרסן הגדלת הוצאות בתקופות של גאות כלכלית ובכך למנוע קיצוצים בתקופות מיתון, בהן ההוצאה הציבורית תורמת לעידוד הפעילות הכלכלית".
"הוצאות שאינן נרשמות בתקציב"
הכלל המרכזי השני שגם אותו מציין הבנק לטובה וגם הוא נחקק ביוזמת נתניהו הוא הנומרטור: חוק שמונע מהממשלה לקחת התחייבויות עתידיות ללא כיסוי. ואולם מתברר כי הממשלה מצאה דרכים לעקוף את המגבלה שקבעה לעצמה. הדרך הראשונה היא הוצאות שאינן נרשמות בתקציב.
"בשנים האחרונות הופעלו מספר תוכניות ממשלתיות בתחום הבינוי והשיכון שממומנות באופן ישיר באמצעות מכירת קרקעות המדינה על-ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ועל-כן הן אינן כפופות למגבלת ההוצאה ולתקרת הגירעון", כותב הבנק. "מכירה של קרקעות המדינה מוצגת כהכנסה, במקום להציגה כמימוש נכס, כפי שנהוג על-פי הסטנדרט החשבונאי המקובל. מכיוון שמדובר בסכומים המגיעים כבר לכמה מיליארדי שקלים לשנה, יש בכך כדי להשפיע מהותית על הצגת ההוצאה התקציבית והגירעון".
הדרך השנייה שבה משתמשת הממשלה כדי לעקוף את מגבלות האחריות התקציבית היא שימוש בהוראות שעה שאינן מסווגות כחקיקה ולכן אינן כפופות לכלל הנורמטור. "הוראות שעה נועדו לטפל בהתפתחויות זמניות שאינן מצדיקות הליך חקיקה, או דורשות טיפול דחוף עד שתושלם חקיקה סדורה", כותב הבנק. "ואולם, הממשלה הפעילה בתקציבי 2018 ו-2019 מספר תוכניות חשובות בהיקף של מיליארדי שקלים לשנה, שאינן מיועדות לטפל במשבר זמני או בצורך חד פעמי, באמצעות הוראות שעה.
"אמנם סביר כי רובן יוארכו או יהפכו לקבועות בתקציב הבא, אך הצגתן כהוראות שעה מאפשרת בשלב זה לממשלה להימנע מלאתר מקורות למימונן בתקציבי השנים שאחרי 2019, כפי שדורשים כללי התיקצוב הרב-שנתי. בינתיים יכולה הממשלה ליצר התחייבויות תקציביות אחרות לשנים אלה - בדיוק המנגנון שהנומרטור נועד למנוע".
דרך שלישית שבה עוקפת הממשלה את הכללים שהטילה על עצמה היא באמצעות קיצוצים רוחביים עתידיים: לצד תקציב 2019 אישרה הממשלה קיצוץ רוחבי של 2.5% בתקציב 2020 ו-7.0% נוספים ב-2021. במצטבר אלו מחייבים הפחתה של כ-7 מיליארדי שקל בשנת 2021, ביחס לתקציב 2019.
"קיצוצים אלה מביאים את הנומרטור לאיזון, נכון לעכשיו", כותב הבנק, "אבל למעשה הם לא יותר מהכרזה שיבוטלו תוכניות קיימות, בלי לפרט אילו. בהיעדר פירוט כזה לא ניתן להיערך להפחתת ההוצאות והדיון נדחה למועד אישור התקציבים העתידיים - התוצאה שהנומרטור נועד למנוע. בנוסף, הקיצוצים הרוחביים חלים רק על חלק מההוצאות והם נוטים לפגוע יותר בהשקעות בתשתית מאשר בהוצאות אחרות. בעוד שהטיה כזאת היא סבירה, מטעמי ישימות, כאשר הקיצוצים נדרשים באופן מיידי, קשה יותר להצדיקה כאשר מדובר בהתאמות תקציביות לעוד 3 או 4 שנים, שלגביהן יש זמן מספיק להיערכות ותכנון".
הדרך הרביעית והאחרונה (לעת עתה) שבה משתמשת הממשלה כדי לעקוף את הכללים היא הנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים: הנפקת אג"ח על-ידי חברות ממשלתיות, כאשר המדינה מתחייבת, במישרין או בעקיפין, לממן את החזרי הקרן והריבית במלואם (למשל הנפקות של רכבת ישראל במארס 2015 ושל חברת עמידר במארס 2018). "כך, תזרים התחייבויות הממשלה אינו משקף את הגירעון בזמן אמת, אלא נפרס על-פני מספר שנים, ונטל ההחזר מושת על תקציבים לשנים שמעבר לתקופת הנומרטור", כותב הבנק.