בנימין נתניהו, ראש ממשלת ישראל / צילום: Reuters. POOL New
ישראל סובלת מעודף גדול בגופי רגולציה ביחס למדינות מתקדמות אחרות בעולם - כך עולה מבדיקה ראשונה מסוגה שעשה ה-OECD על מדיניות הרגולציה בישראל. הבדיקה העלתה כי מה שבולט ביחסים בין הציבור, הסקטור העסקי והביורוקרטיה בישראל הוא אמון נמוך ובציפיות לא-ריאליות של הציבור מהממשלה למנוע באופן טוטלי התממשות סיכונים. רמת התיאום בין משרדי הממשלה נמוכה, אין יד מכוונת, והמערכת הביורוקרטית מתנהלת ללא פיקוח ובקרה נאותים. הבדיקה העלתה שורה של המלצות על צעדים הנחוצים לדעת הארגון בתהליכי חקיקה, קבלות החלטות ופיקוח על רגולציה ורגולטורים.
דוח ה-OECD הוצג בממשלה ב-15 ביולי, וראש הממשלה בנימין נתניהו הנחה את ראש הסגל שלו וממלא-מקום מנכ"ל משרד ראש הממשלה יואב הורוביץ לקדם את יישומו. לדברי הורוביץ, יישום הדוח "קפיצת מדרגה ושינוי תפיסה בסיסי בעבודת הממשלה וישפיע על כל הציבור בישראל עסקים אזרחים ובסופו של דבר גם על יוקר המחיה". הדוח הוכן במענה לפנייתו של עמיחי פישר ראש האגף לרגולציה במשרד ראש הממשלה ל-OECD לפני שנה.
"אנחנו מנסים לעזור לישראל לפתח תהליכי קבלת החלטות שיהיו יותר מבוסס על בחינת העובדות" אומר ניקולאי מלישב, ראש החטיבה למדיניות רגולציה בארגון ה-OECD והאיש שהציג את הדוח לממשלה ב-15 ביולי. "השרים הופתעו מהמספר המאד חריג של רגולטורים אצלכם" אומר מלישב "זה לא היה בפוקוס של המחקר אבל בהולנד למשל צימצמו את הרגולטורים ל-12 גופי-על. ממשלת אוסטרליה זיהתה 80 רגולטורים, כך ש-200 זה מספר מופרז שמן הסתם אפשר לצמצם אותו לייעל אותו. אני די בטוח, למשל, שיש כפילויות בדרישות".
המודל "הנכון" לקבלת החלטות על-פי ה-OECD כולל הכנסת שלב של בחינה ובדיקת אלטרנטיבות לפני שלב קבלת ההחלטה והוספת שלב של בקרה לאחר יישום ההחלטה, כשלב אחרון בתהליך. "אנחנו מכירים בכך שיש תמיכה פוליטית חזקה מאד בישראל בטיוב הרגולציה שמגיעה מראש הממשלה, שמכיר בכך שיש יותר מדי רגולציה בישראל ושהממשלה צריכה לעשות משהו. זה תנאי מוקדם חשוב" אבל יחד עם זאת מלישב סבור שקריאתו של נתניהו לחתו ברגולציה במצ'טות - חוטאת למטרה. "המטרה שאתם מגדירים לעצמכם לא צריכה להיות לחתוך ברגולציה, כפי שראש הממשלה שלכם אומר", אומר מלישב, "אלא לשפר את האיכות שלה. המשרדים והשרים צריכים להבין שמדיניות רגולציה זו לא אופנה חולפת".
הדוח של ה-OECD מחמיא לישראל על שורת צעדים שנקטה הממשלה מאז החלטה 2118 שהתקבלה ב-2014 לשפר תהליכי רגולציה ובהם הקמת אגף הרגולציה במשרד ראש הממשלה והוספת תקנים במשרדי הממשלה לפקידים שיעקבו אחר תכנון הרגולציה. ה-OECD מנהל מאז 2015 מעקב אחר פרקטיקות הרגולציה של כל מדינות ה-OECD. המעקב מראה כי ישראל רשמה התקדמות משמעותית בשני תחומים: שיתוף הציבור (Stakeholder engagement) ובהליכי בחינה והערכה של רגולציה (Regulatory Impact Analysis או RIA). התחומים שבהם ישראל מפגרת יחסית הם רמת הפיקוח והבקרה על הרגולטורים ורמת היישום של מתודולוגיית הרגולציה. "אין אצלכם כמעט תכנון של החקיקה" אומר מלישב "לפעמים נדמה שחוקים פשוט מופיעים משום מקום ומבלי שהציבור וגורמים מרכזיים בממשל ידעו עליהם מראש. למרות שיש אגף במשרד ראש הממשלה שאמור לפקח על פעילות המשרדים ולהיות מעין 'רגולטור של הרגולטורים' אין לו סמכויות קשות כנהוג במדינות רבות. הדרך היחידה שלו להשפיע על משרדים שמתנהלים בצורה קלוקלת לשפר את מדיניות הרגולציה שלהם היא באמצעים "מוסריים-רכים", כמו דוחות והודעות".
הבדיקה של ה-OECD התבססה על שאלונים מפורטים (1,400 שאלות) שהופנו לנשאלים מהמגזרים השונים של החברה - ממשל, עסקים וארגוני חברה אזרחית - שעימם נפגשו החוקרים. מלישב מציין ארבעה תחומים שמהווים "אתגר" לישראל ושפוגעים בתוצאות הכלכליות החברתיות. הראשון, יש לישראל מבנה משק מאד לא מאוזן. "ישראל היא הכלכלה שמפגינה את הביצועים הטובים ביותר מבין מדינות ה-OECD" אומר מלישב "אבל הביצועים שלה מבוססים על מספר מצומצם של ענפי הייטק שהם מאד חדשניים ומוטי ייצוא, עם רגולציה נמוכה, ויש כלכלה אחרת שהיא מסורתית וסגורה שיש בה הרבה חסמי כניסה ועודף רגולציה. יש שתי כלכלות וזה מחייב התייחסות בכלים נוספים מעבר למה שנעשה עד היום, למשל בהגברת התחרות והסרת חסמי כניסה.
"בעיה אחרת שזיהינו הוא מערכת רגולציה מאד כבדה, מבחינת מספר הגופים הממשלתיים שעוסקים ברגולציה. הנושא השלישי הוא שהופתענו מכך שיש אמון נמוך מאד בין החלקים השונים בחברה, בין הציבור, לסקטור העסקי והמדינה. זה משתלב עם שנאת סיכון מאד גבוהה של האוכלוסייה לאור מחדלים שהיו בעבר של הרגולציה. השאלה שמתעוררת היא האם הרגולציה בישראל רואה את הייעוד שלה כלעשות הכל כדי שלא יתממשו סיכונים. שמענו את זה מהקהילייה העסקית, מארגוני צרכנים, דיברו איתנו למשל על פרשת רמדייה ואמרו לנו "אסור שזה יקרה שוב!". השאלה היא מה רמת הסיכון שהחברה מוכנה לקבל. ממשלה לא יכולה למנוע סיכון באופן טוטאלי. לבנה תמיד יכולה ליפול על הראש של מישהו. זה נושא שאתם צריכים לקיים עליו דיון ציבורי. הנקודה הרביעית היא תיאום מאד נמוך בין משרדי הממשלה. זה כנראה קשור למבנה הממשלה הקואליציונית שלכם אבל הופתענו מהעצמאות של כל משרד גם על חשבון המדיניות הממשלתית המתואמת.
מלישב סבור שרגולציה טובה צריכה להיות כתובה בשפה ברורה ומובנת לעסקים, להתמודד עם בעיה מוגדרת באופן רציונלי ומידתי, היא אמורה לזהות בצורה מדוייקת את העלויות והתועלות שהיא מייצרת והיא אמורה להתמקד בתוצאה הרצויה ופחות בדרך להשיג אותה. דרישה מרכזית נוספת היא אכיפה אפקטיבית.