מוחרם
לא יהיה שום דבר יוצא דופן בהמראה של טיסת בריטיש איירווייז 135 מנמל התעופה הית'רו בלונדון לנמל התעופה אימאם חומייני בטהרן, ב-21 בספטמבר. כמו בכל ערב, הנוסעים יעלו על המטוס בטרמינל 5, יניחו את תיקי היד מעל הראשים, ייחגרו, ישמעו בחוסר עניין את הוראות הבטיחות וב-21:10 ימריאו לדרכם. כחמש שעות לאחר מכן המטוס יינחת ברפובליקה האסלאמית של איראן. רגע לאחר שהנוסעים יירדו מהמטוס, יפשטו עליו אנשי הצוותים הלוגיסטיים ויכינו אותו בזריזות לקראת הטיסה חזרה.
אלא שהטיסה שתמריא מטהרן ללונדון בבוקר ה-22 בספטמבר, תהיה שונה: זו תהיה הפעם האחרונה שבה ייראה מטוס של החברה על אדמת איראן. עד שמשהו דרמטי יקרה ונשיא ארה"ב דונלד טראמפ יחליט להסיר את הסנקציות שהטיל על המדינה, בריטיש לא תחזור אליה. במקביל אליה, הכריזו שתי חברות תעופה אחרות, KLM ואייר פראנס, שהן מבטלות את טיסותיהן לאיראן כדי לא להיות מוחרמות בעצמן על-ידי ארה"ב. הן מצטרפות אל חברות תעופה אחרות שהודיעו על השעיית טיסותיהן אל איראן, ואל שורה ארוכה של חברות בינלאומיות אחרות שנאלצו לנתק את קשריהן העסקיים עם המדינה שממרה את פיה של אמריקה הגדולה.
סנקציות כלכליות הפכו בעשורים האחרונים לכלי נשק מרכזי מצד מדינות, ונדמה שהשימוש בהן רק הולך ומתגבר: על-פי ד"ר ניצן פלדמן, מומחה לכלכלה פוליטית בינלאומית מבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, מספר הסנקציות הכלכליות שמדינות (בעיקר ארה"ב) הטילו זו על זו ב-28 השנים שמאז מאז 1990, גדול בהרבה ממספרן ב-90 השנים שחלפו מאז 1900 ועד 1990.
בנקודת הזמן הנוכחית, הסנקציות על איראן, טורקיה, צפון קוריאה ורוסיה ממקדות אליהן את תשומת הלב, אך סנקציות רבות אחרות מתקיימות במקביל: בראש ובראשונה, הסנקציות שמטיל ממשל טראמפ על הרשות הפלסטינית - בחודש שעבר הודעה על הפסקת המימון לאונר"א, ארגון האו"ם לטיפול בפליטים הפלסטינים, וממש לאחרונה, הכרזה על סגירת הנציגות הפלסטינית בוושינגטון די.סי. בנוסף, ישראל מטילה סנקציות על משטר חמאס בעזה ואילו תנועת ה-BDS פועלת למען סנקציות על ישראל; ארה"ב מטילה סנקציות על קובה, בלארוס, בורונדי, הרפובליקה המרכז אפריקאית והרפובליקה הדמוקרטית של קונגו; שורה של מדינות מפעילות סנקציות על ונצואלה וסוריה; סעודיה מטילה סנקציות על קנדה; בריטניה מטילה סנקציות על רוסיה בעקבות ניסיון ההרעלה של מרגל רוסי בשטחה; ועוד.
בנוסף, ב-2017 הוטלו סנקציות ממוקדות יותר על 944 אנשים, חברות וארגונים, ועל-פי פירמת עו"ד דיבסון דאן אנד קרצ'ר, שעוקבת אחריהן, עוד אלף אנשים וגופים יצורפו אליהן עד סוף 2018. מומחים בתחום מתארים את היקף הסנקציות של טראמפ כחסר תקדים ומציינים שהנשיא אינו נרתע מלהשתמש בהן גם נגד בני ברית: למשל, אלה שהוטלו לאחרונה על שני שרים בממשלת טורקיה (שעדיין, לא לשכוח, חברה בנאט"ו).
דניאל טננבאום, בכיר לשעבר במחלקת הפיקוח על נכסים זרים במשרד האוצר האמריקאי, אמר לאחרונה ל"פייננשל טיימס" שטראמפ משתמש בסנקציות כדי להשיג השפעה מיידית, כמו "טיל כלכלי". "יש סנקציות", הוא מוסיף, "שרק האיום בהן יכול להשפיע דרמטית על כלכלת המטרה".
ד"ר הדס כהן, משפטנית ומומחית לפוליטיקה אמריקאית מהאוניברסיטה העברית, מסכימה: "הנשיאות של טראמפ מתאפיינת במידה רבה בשימוש בצווים נשיאותיים שמאפשרים לנשיא לפעול כך. בשביל לחתום על צו הוא לא צריך לעבור המון שלבים ביורוקרטיים או הסכמה של אף אחד, וזה אחד הכלים הכי קלים לנשיא להשתמש בהם".
יש לזה תוצאות: באיראן הכלכלה הולכת ומתכווצת שוב לאחר שכבר הייתה על מסלול התאוששות בעקבות הסכם הגרעין בתקופת ממשל אובמה. בשבוע שעבר אף צלל ערכו של הריאל האיראני לשפל חדש, לאחר שנודע שיפן הודיעה שהיא תפסיק לייבא ממנה נפט; הלירה הטורקית התרסקה בעקבות הסנקציות האמריקאיות שנועדו להביא לשחרורו של כומר אמריקאי שנמצא במעצר בית בטורקיה בחשד שסייע למארגני ניסיון ההפיכה במדינה; הרובל נחלש והכלכלה הרוסית כולה ממשיכה לקרטע בעקבות החרפת הסנקציות מעת לעת. באיראן לפחות, המצב לא נשאר רק ברמת המספרים. לאחרונה, ישנם יותר ויותר דיווחים על הפגנות נגד המשטר שמתדלקות את הפנטזיה המערבית לשינוי משטר שיגיע "מהשטח".
סנקציות חלקיות לא עובדות
אם יש משהו אחד שכל החוקרים מסכימים לגביו בהקשר של יעילות השימוש בסנקציות כלכליות, זה שמדובר בשאלה שמעטים מסכימים לגביה. הנושא שנוי במחלוקת כמעט כמו הוספת כוסברה לסלט. "הדרך לאמוד יעילות של סנקציות זה לראות כמה הן כוללניות ומקיפות", אומר ד"ר אלון ליאל, שמלמד על סנקציות בתוכנית ליישוב סכסוכים באוניברסיטת תל אביב. "יש סיכוי לסנקציות להשיג שינויים מדיניים משמעותיים - אם הן טוטאליות. אם הן חלקיות, בעולם המודרני הסיכוי שלהן להשפיע אינו גדול".
ליאל, שכיהן כשגריר ישראל בטורקיה ובדרום אפריקה, אומר ש"הסנקציות על דרום אפריקה הן ללא ספק סיפור ההצלחה הכי גדול של סנקציות כלכליות, תרבותיות וצבאיות בעידן המודרני. למה הן הצליחו? במשך 40-30 שנה היו סנקציות חלקיות, אבל אז הן מערב אירופה והן ארה"ב, ובסוף אפילו ישראל, נכנסו לתוכן ואטמו את החמצן הדרום אפריקאי לגמרי. אם יש עליך סנקציות ממדינות אפריקה ומהודו, אבל מערב אירופה וארצות הברית פתוחים אליך, אין לך בעיה, אבל ברגע שהסנקציות מקיפות וכוללניות, הן מתחילות להשפיע חזק מאוד, וזה נכון במיוחד כשבוחנים גם את סוג הכלכלה המדוברת. עד כמה היא מגוונת, אילו מקורות הכנסה יש לה.
"הכלכלה האיראנית, למשל, מאוד נסמכת על יצוא של חומרי גלם ולכן הסנקציות שהיו עליה עד חתימת ההסכם היו כנראה יעילות. לעומת זאת, הסנקציות שיש עכשיו על טורקיה זה משהו אחר ואין ממש סיכוי שהן יהפכו למשהו טוטאלי. לטורקיה יש גם מיקום טוב: יש לה גבול עם רוסיה ועם עיראק ועם הכורדים ועם איראן ועם סוריה ובולגריה ורומניה. אם יהיו סנקציות על נמלי ים ואוויר - יהיו משאיות שיחצו את הגבול. מעבר לזה, לטורקים יש תעשיית רכב חזקה, מהחזקות בעולם. יש לה תיירות של יותר מ-40 מיליון איש בשנה וירידת המטבע הנוכחית אפילו מעלה את מספר התיירים בה כי הם באים לקנות בזול בחנויות. יש לה חברת תעופה ענקית, הגדולה ביותר באירופה. אתה יכול להשפיע בסנקציות על מדינה כזאת? אם האמריקאים ילחצו חזק מדי על הדוושה, הם פשוט ידחפו אותה קרוב יותר על רוסיה ואיראן, שגם ככה יש לטורקיה קשרים טובים איתן".
ליאל מציע לבחון את המקרה הישראלי כדוגמה לסנקציות חלקיות על כלכלה מגוונת: "על ישראל יש סנקציות מיום הקמתה", הוא אומר. "בהתחלה קראו לזה החרם הערבי, שהיה משמעותי. כל האזור הטיל עלינו סנקציות, אבל הן לא היו טוטאליות. הייתה לנו ארצות הברית והייתה לנו אירופה ולא רק שזה לא הכריע אותנו אלא כיוון את הכלכלה שלנו למודרניזציה ופנינו לשווקים שאולי לא היינו פונים להתמודד איתם. בעשור האחרון נוסף ה-BDS, אבל גם בתחום הכלכלה וגם בתחום האקדמי וגם בתחום התרבות, אלו סנקציות מאוד חלקיות. לא רק שאין סיכוי שהסנקציות האלו יכריעו אותנו אלא שאין סיכוי שהן בכלל ידגדגו אותנו. אתה מרגיש את החרם של ה-BDS? חסר לך משהו? ברור שלא. כי יש לנו את יפן וסין והודו וארצות הברית ואירופה".
"צריך להסתכל על כל מקרה לגופו", אומרת כהן. "זה תלוי בכמה תמיכה בסנקציות יש ממדינות אחרות; האם זו פעולה של גוף אחד כמו מדינה, או שהן מגיעות מהאו"ם או האיחוד האירופי. הרציונל שמאחורי הסנקציות הוא שהאליטות ישנו את התנהגותן, או שהמשטר ישתנה או שהציבור הרחב ייפגע מהסנקציות ועקב כך יחליף את המשטר, אבל בפועל, ייתכן שמבחינה כלכלית הסנקציות יצליחו, אבל הן לא יביאו לשינוי משטר - כמו שאנחנו רואים במקרה של איראן או של עזה".
מה השפיע על קדאפי?
החוקרים אומרים שעל אף הניסיונות הרבים, קשה מאוד לבודד את כל הפרמטרים שכוללת המציאות כדי לקבל תשובה חד משמעית על שאלת ההשפעה של הסנקציות בשינוי מדיניות של מדינת היעד.
"יש כאלו שאומרים שסנקציות אינן אפקטיביות ויש כאלו שאומרים שכן, אבל זה תלוי מאוד במטרות", אומר פלדמן. "אנחנו רואים למשל שיש לסנקציות השפעה על הכלכלות של המדינות, אבל קיים ויכוח ער לגבי היכולת שלהן לשנות התנהגות. האופטימיים מראים מחקרים שעל פיהם, ב-34% מהמקרים זה גרם למדינת היעד לשנות את המדיניות שלה. הפסימיים מדברים על שיעורים הרבה יותר נמוכים. משהו כמו 5%. השאלה היא אם הסטטיסטיקה הזאת מעניינת אותנו.
"קח למשל את לוב שהייתה תחת משטר סנקציות מאוד חזק שהובילה ארצות הברית במהלך שנות ה-80 וה-90, ואז ב-2003, אחרי הפלישה האמריקאית לעיראק, היא שינתה את המדיניות שלה וויתרה על תוכנית הגרעין שלה. האם זה בגלל הסנקציות או בגלל שהיא חששה מהתערבות צבאית אמריקאית? מאוד קשה לנו לבודד משתנים. האם היה איום בהתקפה צבאית? מי הטיל את הסנקציות? האם המדינה שהטילו עליה את הסנקציות היא מדינה דמוקרטית או לא? האם אלו סנקציות דרך מועצת הביטחון של האו"ם או לא? אנחנו חושבים שאנחנו יודעים לפקח על כל המשתנים האלו ומה שקורה זה שכל שנה יוצא איזה מאמר שאומר שהתוצאות היו יכולות להיות יותר טובות אם היו בודקים דבר כזה או אחר. בקיצור, הנושא מאוד שנוי במחלוקת".
"המחקרים מראים קשר קורלטיבי, אבל לאו דווקא קשר סיבתי", אומרת כהן. "קח למשל את הסנקציות שהטיל האו"ם על ליבריה: המשטר של צ'רלס טיילור נפל אבל אף אחד לא יודע אם זה בגלל הסנקציות או בגלל מגוון של אירועים שהתרחשו באותה תקופה. מה שניתן לומר זה שסנקציות עדיפות על חוסר פעולה".
עניין של יחסי ציבור
כשאני שואל את המומחים אם יש מסקנות ברורות לגבי שאלת תגובת האוכלוסייה במדינה שעליה מוטלות הסנקציות, אני מתאכזב.
"אי אפשר להסיק ממקרה אחד על אחר", אומרת כהן. "תראה את צפון קוריאה. גם אם אנשים ירצו להתנגד למשטר, האפשרויות שלהם לעשות את זה מאוד מצומצמות. המחשבה שאנשים יתקוממו נגד המשטר שלהם נובעת מנקודת הנחה שמדובר במדינה דמוקרטית ושיגיעו הבחירות והציבור יחליף את המשטר, אלא שזה לא כל-כך פשוט".
ליאל מדגיש שכדי שסנקציות יצליחו לשנות מדיניות, הן צריכות להיות ממוקדות וריאליות. כלומר שאסור לכוון גבוה מדי: "אם למשל ה-BDS היה מתמקד בהחרמת התנחלויות, הוא היה יכול להשיג הישגים, אבל כיוון שהוא מתמקד בכל ישראל, אין לו שום סיכוי", אומר ליאל.
"קח למשל את סודהסטרים שיצאה מהשטחים בגלל ה-BDS ועברה לרהט, ותראה בסופו של דבר איזו השפעה חיובית הייתה על החברה כתוצאה מזה. אבל מה שחשוב זה המטרה של הסנקציות. בוא נסתכל רגע על הסנקציות שארצות הברית מטילה על טורקיה עכשיו. מה היא רוצה להשיג? את שחרור הכומר שעצור שם. ומה ארדואן רוצה בתמורה? שיסגירו אליו את האימאם שהוא מאשים בתכנון ניסיון ההפיכה נגדו. האמריקאים יצרו לחץ על המטבע ומאוד הצליחו בכך, אבל הטורקים צוחקים עליהם. זה לא משהו שפוגע קשות בכלכלה ובתשתיות ואולי אפילו עוזר לתיירות. אין הפגנות נגדו ברחוב בטורקיה כתוצאה מהסנקציות.
"מנהיגים מהסוג הזה לוקחים את הציבור איתם גם במקרה של סנקציות. תראה את ארדואן שאומר לעם הטורקי שהסנקציות הן 'על הכבוד שלנו' - אותו דבר עושה פוטין. תראה את ביבי שמאגד סביבו את הציבור סביב ההתנגדות ל-BDS. ואני מניח שאת אותו דבר עושה גם שליט צפון קוריאה. אני לא חושב שלמשטר באיראן יש את היכולת לעשות את זה".
ואכן, המציאות מראה שהפעלת סנקציות חיצוניות על משטרים אינה גורמת לאוכלוסייה האזרחית להתמרד נגדם. כך למשל, רובם המוחלט של הישראלים השמאלנים ביותר מתנגדים ל-BDS; העזתים העניים ביותר ממשיכים לתמוך בחמאס אף ששלטונו ברצועה ממיט עליהם אסון; הטורקים המתונים שמתלכדים בהתרסה נגד טראמפ ולא נגד ארדואן כתגובה ללחץ הכלכלי שמפעיל עליהם נשיא ארה"ב ועוד.
הדוגמה הקיצונית ביותר היא של תגובת הציבור הדרום אפריקאי במהלך שנות ה-80 לסנקציות הקשות שהוטלו על המדינה, ושככל הנראה אכן הביאו בסופו של דבר לנפילת משטר האפרטהייד. לא רק שלבנים ליברלים שתיעבו את משטר האפרטהייד התנגדו לסנקציות אלא שגם רבים מהשחורים שאותו משטר הפלה בצורה איומה התנגדו להן. הסיבה לכך הייתה שהשימוש באותן סנקציות הביא לפגיעה רחבה דווקא בשחורים. המפעלים שהיו בבעלות זרה ושבהם הם התפרנסו בדוחק נסגרו והם היו הראשונים לשלם את המחיר.
בהקשר הזה, דווקא יש התפתחויות. בעוד שבעבר היו סנקציות מאוד כוללניות נגד מדינות, לאחר התקפות הטרור של ספטמבר 2001 הפכו חלק מהסנקציות שארה"ב מטילה למתוחכמות יותר. הכוונה היא למקד אותן באנשים, מוסדות או חברות שקשורים באופן ישיר לסיבה שבגללה מטילים את הסנקציות או שמאפשרים אותה - הקפאת חשבונות בנק של אנשים מסוימים למשל או מניעת זכויות יתר מהם. שיטה אחרת היא למנוע הכנסת מוצרים מסוימים שרק האליטות האחראיות על קביעת המדיניות באותה מדינה צורכים - למשל מכוניות פאר או וויסקי יוקרתי. האם זה תמיד עובד? לא ממש.
לאור הדעות החלוקות בנוגע לאפקטיביות של הסנקציות מסוגים שונים, וההתניה לגבי נחיצות ההגעה לתנאים כמעט בלתי ניתנים להשגה כדי להביא לידי שינוי משמעותי בהתנהגותן של מדינות, נשאלת השאלה מדוע השימוש בהן עולה עם השנים. "התשובה היא שהרבה פעמים מטילים סנקציות כדי לרצות את דעת הקהל במדינה שלך שמביעה מורת רוח ממדיניות של מדינה אחרת", אומר פלדמן. "אתה יודע למשל שהסנקציות על סוריה לא באמת יגרמו למישהו שם להפסיק לטבוח באנשים. אתה עושה את זה כדי לצאת ידי חובה".
האם השימוש ההולך והגובר בכלי הסנקציות כאמצעי כמעט מלחמתי נגד מדינת היעד במקום לשלוח כוחות צבא אל מעבר לים מעיד על הנכונות ההולכת וקטנה של המערב להקרבה? כהן למשל סבורה שכן: "זה לא רק ההקרבה אלא גם העובדה שלציבור כיום יש הרבה יותר ידע, ולכן יש להם גם ביקורת. הקפיטליזם המערבי שם דגש על האינדיבידואל ואנשים הרבה פחות מוכנים להקריב את עצמם אם יש להם אופציה אחרת".