השופטת אסתר חיות / צילום: שלומי יוסף
ניצחון גדול לעיריית פתח-תקווה בבית המשפט העליון. זה האחרון הפך לאחרונה פסיקה של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד אשר שללה זכות הפקעה מהוועדה המקומית.
בית המשפט העליון קבע למרות שהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בעיר לא מימשה הפקעה של קרקע לצורך שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) במשך עשרות שנים אין להסיק מכך שהיא זנחה את מטרת ההפקעה. עוד נקבע כי סמכותה של הוועדה מקומית לממש את ההפקעה אינה פוקעת מכוח הוראה בתוכנית בניין עיר המגבילה בזמן את מימוש ההפקעה.
פסק הדין עוסק אמנם במקרה קונקרטי של הוועדה המקומית בפתח-תקווה, אך הכרעת העליון במסגרתה התקבלה עמדתה העקרונית של העירייה, המבקשת לשלב בין מימוש ההפקעה של השצ"פ ופיתוחו השצ"פ ובין מימוש הזכויות לבנייה רוויה בחלקה מצד אחד - תוך סיוג עמדה זו למימוש זכויות תוך מספר שנים סביר מן העבר השני - יהוו בעתיד הקרוב מעין "מפה" הן עבור האזרח ממנו הופקעו הזכויות והן עבור הרשות המפקיעה במקרים דומים. האמור מקבל משנה תוקף לאור העובדה שפסק הדין נכתב ע"י נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות עצמה (בהסכמה השופטים עופר גרוסקופף ודוד מינץ).
התוכנית המפקיעה משנת 1977
עניינו של "פסק דין בראל" הוא בחלקת אדמה ברחוב האחים שטרייט בפתח-תקווה עליה בנוי בית מלאכה אשר נרכש בשנת 1972 ע"י שלמה בראל ז"ל. מלבד בית המלאכה, רכש בראל ז"ל גם את שטח החצר הצמודה אליו והפעיל במקום עסק ובו אולם תצוגה לאריחים. בית המלאכה והחצר מצויים בחלקה 77 בגוש 6377, ועל אותה החלקה מצוי גם בניין מגורים ובו חמש דירות.
ברבות השנים אושרו על המקרקעין, מספר תוכניות בניין עיר, שייעדו את מרביתם למגורים, להוציא הפינה הצפון-מערבית של החלקה הגובלת ברחוב האחים שטרייט, אשר יועדה בתוכנית להפקעה ולהרחבת הדרך. בהתאם, אושרו במקרקעין תוכנית המפורטת משנת 1977 ותוכנית מתקנת משנת 1994, בהן נקבע כי הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע חלק מהמקרקעין.
לפי "התוכנית המתקנת" (החלה כתוכנית נקודתית על חלקה 77 ועל חלקה 21 שצמודה לה ממערב), מיועד השטח שעליו בנוי בית המלאכה לשצ"פ, ושני המבנים - בית המלאכה ובניין המגורים כאחד - מיועדים להריסה. הוראות תקנון התוכנית המתקנת, קבעו בין שאר כי על הרשות להפקיע את השטחים המיועדים לצורכי ציבור, וכי עליה לעשות זאת תוך 5 שנים מיום אישור התוכנית. עד היום לא הופקע השטח והוועדה המקומית אף לא פרסמה הודעה כלשהי בהקשר זה לפי פקודת הקרקעות. המנוח, המשיך לאורך עשרות שנים להפעיל במקום בית עסק ובלא שהלין על אי מימוש ההפקעה עד שנת 2015. אז, הגיש עתירה לבית המשפט המחוזי, ובה טען כי סמכותה של הוועדה המקומית לנקוט הליכים להפקיע שטחים מן החלקה - פקעה, ובהתאם עתר לסעד המורה לוועדה להימנע ממימוש ההפקעה.
העליון: אין לקבל את מסקנת המחוזי כי הוועדה זנחה את מטרת ההפקעה
שופט בית המשפט המחוזי יעקב שינמן קיבל את העתירה ובפסק דינו מספטמבר 2016 קבע כי "הועדה אינה מוסמכת כיום לנקוט בהליכי ההפקעה של השטח הציבורי שבחלקה, שכן סמכותה לעשות כן הוגבלה בתוכנית המפורטת המתוקנת שנכנסה לתוקף בשנת 1994 למשך 5 שנים בלבד".
לפי קביעת המחוזי, "הוועדה המקומית הייתה מוסמכת לבצע את ההפקעה ולממש אותה לכל המאוחר עד לשנת 1999 או לבצע לפחות את האקט ההכרזה הראשוני של ההפקעה".
עוד נקבע כי נוכח העובדה שהוועדה לא פעלה למימוש ההפקעה במשך 40 שנים וגם כיום אין בידיה כל תוכנית קונקרטית ממשית למימוש השצ"פ והפקעת החלקה, אין מנוס מן המסקנה כי הוועדה ועיריית פתח-תקווה זנחו את הכוונה לעשות שימוש בחלק שיועד להפקעה כשצ"פ, וכי התנהלות הוועדה המקומית מעידה שאין לה צורך אמיתי-קונקרטי במקרקעין. על פסק דין זה הגישה הוועדה המקומית ערעור לבית המשפט העליון, אשר הפך כאמור את פסק הדין המחוזי.
הנשיאה חיות חילקה את הדיון בערעור לשתי שאלות: הראשונה, האם כקביעת בית המשפט המחוזי, פקעה סמכותה של הוועדה המקומית על פי התוכנית המתקנת להפקיע את חלקה 77 משלא מימשה את ההפקעה בתוך חמש שנים מיום אישור התוכנית. והשנייה (ככל שהתשובה לשאלה הראשונה היא שלילית): האם משלא פעלה הוועדה במשך עשרות שנים למימוש ההפקעה על פי התוכנית המתקנת, יש לראותה כמי שזנחה את מטרת ההפקעה?
על השאלה הראשונה השיב חיות בשלילה, תוך שהיא קובעת כי ככל שלא נקבעה הוראה מפורשת בתוכנית, המתייחסת לגבי תוצאות החריגה מן המועד שנקבע או לגבי ההשפעה שתהיה לסטייה מן המועד על תקפות הפעולה המשפטית, חזקה היא כי מדובר במועד "מנחה" (Directory), ולא מועד "מחייב" (Mandatory).
הנשיאה הדגישה כי הלכה כללית זו חלה גם בכל הנוגע למועדים שנקבעו לביצוע תוכניות מתאר לרבות תוכניות הכוללות הוראות להפקעה, וכי כבר נפסק בעבר כי סטייה ממסגרת הזמנים הקבועה בתוכנית, אף מקום שבו אין מדובר בתוכנית רחבת-היקף (כפי שהדבר בעניינו), אין בה כדי להעיד בהכרח על פקיעת סמכות ההפקעה או על זניחת המטרה העומדת ביסודה.
חיות: חלקה 77 היא חלק מריאה ירוקה עתידית לרווחת התושבים
בכל הקשור לשאלה השנייה, קבע בית המשפט העליון כי "בחינת התמונה הכוללת בענייננו מעלה כי אף שחלפו שנים ארוכות מאז אישור התוכנית המפקיעה, אין לקבל את מסקנתו של בית משפט קמא כי הוועדה זנחה את מטרת ההפקעה לצורכי שצ"פ".
הנשיאה חיות הוסיפה כי אמנם הוועדה המקומית פיתחה בחלקה סמוכה שצ"פ בדמות גינה ציבורית עם פינת ישיבה ומדשאה, אך בעובדה זו אין כדי להעיד בהכרח על זניחת מטרת ההפקעה בחלקה 77. "קיומו של שצ"פ בחלקה סמוכה (חלקה 21 -מ' ש') מעלה את חשיבות השצ"פ בחלקה 77, שכן איחוד השטחים בעתיד לכדי רצף של שטח ירוק אחד יוליד שטח ציבורי אפקטיבי ומרווח אשר יטיב עם כלל תושבי הסביבה, הן בבניינים שכבר נבנו והן באלה שעל פי התוכנית עוד צפויים להיבנות, בייחוד בחלקה 77 עצמה", קבעה הנשיאה.
זו הדגישה כי עצם העובדה שהוועדה לא הציגה תוכנית קונקרטית למימוש חלקה 77, תוך שהיא מסתפקת בהפניה לחוות דעת משנת 2013 שערכה ד"ר רונית דוידוביץ'-מרטון (ממנה עולה כי קיים מחסור בשטחי ציבור בעיר פ"ת), אין כדי להעיד על כך שהוועדה זנחה את המטרה הציבורית שביסוד ההפקעה. "שטח ציבורי פתוח, כשמו כן הוא, שטח פתוח לציבור בייעוד קונקרטי כללי, וזאת בשונה מייעוד ציבורי מסוים", הטעימה הנשיאה.
בהתאם קבעה חיות כי נסיבות המקרה מאפשרות להכיר בעמדתה העקרונית של הוועדה לפיה יש לשלב בין מימוש ההפקעה ופיתוח השטח הציבורי הפתוח בחלקה 77 ובין מימוש הזכויות לבנייה רוויה באותה החלקה ו"זאת, על מנת לשמר עתודת קרקע שתהא בבוא העת "ריאה ירוקה" לרווחת התושבים הצפויים לאכלס את הסביבה"
עם זאת, גם עמדה זו של הוועדה המקומית כפופה לביקורת שיפוטית ולכלל השיהוי. לכן, בית המשפט העליון מצא לנכון לקבוע, כי ככל שיעברו השנים מבלי שהזכויות בחלקה 77 יתממשו, תלך ותיחלש ההצדקה העומדת ביסוד עמדתה העקרונית של הוועדה.
את הועדה המקומית ייצג עו"ד גיל זילבר ממשרד פריש שפרבר ריינהרץ. את מרים בראל ייצג עו"ד משה קמר.