שר התחבורה כ"ץ / צילום: ששון טירם
כותב שורות אלה מכסה את תחום הרכב ב"גלובס" מאז ספטמבר 1994. כמעט רבע מאה. זהו פרק זמן מכובד בהחלט לצורך לימוד והיכרות עם הענף, לפני ומאחורי הקלעים. מי מושך בחוטים של מי, מה המרחק בין הרצוי למצוי, באיזה ארונות מתחבאים השלדים. בתקופה הזו התחלפו במשרד התחבורה 11 שרים, שלכל אחד מהם הייתה אג’נדה משלו, ובאמת, חשבנו ששום דבר כבר לא יכול להפתיע אותנו. אבל היקף התקציב שאושר למשרד התחבורה השנה הפיל אותנו מהכיסא.
התקציב הרשמי של משרד התחבורה לשנת 2018, שאושר בחוק התקציב, נע סביב 20 מיליארד שקל "בלבד". הישג מרשים אם לוקחים בחשבון שתקציב המשרד ב-2009, עם כניסת השר ישראל כ"ץ לתפקיד, היה כמחצית.
אבל בחודש אוגוסט השנה, בעיצומה של הפגרה, אישרה ועדת הכספים את בקשת האוצר לפתוח את הברז ולאשר העברה תקציבית, מחוץ לתקציב הרשמי, של כ-20 מיליארד שקל נוספים, כ-16 מיליארד מתוכם בהרשאה להתחייב למימון הסכם ההפרטה הסמוי עם אגד לשנים הבאות (ונחזור לכך בהמשך), פלוס עוד כמה מיליארדים נוספים למימון התפתחויות שלא היו חזויות מראש בפרויקט הרכבת הקלה, סבסוד נהגים וכדומה. כסף קטן.
כל משרד ממשלתי היה שמח בסכום כזה, אבל לא חלף אלא חודש ושוב נפתח ברז ההעברות התקציביות. הפעם עברו בוועדת הכספים עוד 1.447 מיליארד שקל מהרזרבות למשרד התחבורה, רובן בהרשאה להתחייב לצורך מימון הפיתוח של כבישים כאלה ואחרים.
כל השיטפון התקציבי הזה מציב השנה את התקציב המאושר של משרד התחבורה על סכום של למעלה מ-40 מיליארד שקל, כולל הרשאה להתחייב לטווח ארוך שהיא כמחצית מהסכום. רק לשם פרופורציה: בשנה שעברה עמד תקציב משרד התחבורה של בריטניה, מדינה קטנה שאוכלוסייתה מונה 65 מיליון תושבים וכ-32 מיליון כלי רכב רשומים, על סכום של כ-71 מיליארד שקל על פי שער החליפין הנוכחי.
חור שחור תקציבי ופרויקטים מגלומניים
התיאבון הבלתי נדלה של משרד התחבורה לתקציבים אינו אמור להפתיע. הדירקטיבה העליונה של כל גוף ממשל שניזון מהתקציב הלאומי היא "חטוף היום, כי מי יודע מה יהיה מחר". יתר על כן, המשרד והשר העומד בראשו בתשע השנים האחרונות לא מסתירים את רצונם לשאוב תקציבים הרבה יותר גדולים בשנים הקרובות. במשרד מגלגלים כיום תוכניות אופרטיביות לשלל פרויקטים מגלומניים כמו רכבת (סינית) מהירה לאילת בהשקעה של עשרות מיליארדי דולרים, אי מלאכותי מול עזה בעלות של 5 מיליארד דולר, רכבת לקריית שמונה בעלות של מיליארדים ועוד פרויקטים שקשה למצוא גורם אחד מחוץ למשרד התחבורה שטוען כי יש בהם כדאיות כלכלית.
מה שבאמת אנחנו לא מצליחים זה להבין זה את הלהיטות של משרד האוצר ושל אגף התקציבים בפרט - אותם "שומרי קופה" קשוחים, שמאלצים את מנהלי בתי החולים ואת מערכת החינוך לזחול על גחונם עבור כל 100 מיליון שקל - להזרים סכומי עתק שכאלה מהקופה הציבורית לתוך מה שנראה כחור השחור של תקציבי הפיתוח והתשתית במשרד התחבורה.
אין לנו חלילה שום דבר נגד כבישים חדשים, קווי רכבת או תחבורה ציבורית משופרת. מי כמונו יודע שמצוקת התחבורה בישראל היא כיום קריטית. אבל כאשר מדובר בתקציבים בהיקפים כאלה, שמרוקנים את הקופה הציבורית כמעט בקצב של תקציב הביטחון, ובאים על חשבון נושאים חשובים לא פחות בסדר העדיפויות הלאומי, המינימום שאותו יכול לבקש אזרח מהשורה הוא שקיפות ציבורית מלאה.
זה כנראה לא הצד החזק של משרד התחבורה ואת זה לא אנחנו אומרים, אלא מבקר המדינה. וכך כתב המבקר בדוח האחרון שלו על משרד התחבורה: "התקציב השנתי של משרד התחבורה הוא מהגדולים בתקציבי הממשלה... הצרכים הרבים בתחום התחבורה ומגבלות התקציב שהמדינה יכולה להשקיע במילוי צרכים אלה מחייבים עבודת תקצוב סדורה, מתואמת ויסודית. אופן החלוקה הנוכחי של פרטי תקציב משרד התחבורה אינו משקף באופן ברור די הצורך את חלוקת התקציב ואת תכנון הפעולות לשנה הקרובה, ובכך נפגעת האפשרות של הכנסת להיות מעורבת בתהליך הקצאת תקציב משרד התחבורה לפעולות השונות ולפקח על שינויים שמתבצעים בתקציב במהלך השנה...
"במהלך שנת התקציב, משרד התחבורה ואג"ת מבצעים שינויים רבים בתקציבי ההוצאה וחלקם גורמים לשינויים מרחיקי לכת בתקציבים שהוקצו, באופן שמשנה את סדרי העדיפויות שאישרה הכנסת בחוק התקציב השנתי... השינויים הרבים הן ברמת התוכניות והן ברמת התקנות מעידים על תחזיות לא מדויקות בדבר התקדמות הפרויקטים, על תכנון לא נכון של הפעולות או על היערכות לא מספקת...".
האם הופקו הלקחים מפרשת "נתיבי ישראל"
הליכי הפיקוח והבקרה על חברות התשתית, שבאמצעותן מנהל המשרד פרויקטים תחבורתיים בהיקף של עשרות מיליארדים, זכו לבחינה של מבקר המדינה בדוח נפרד. ביקורת בנושא נערכה מספטמבר 2016 עד מארס 2017, בין השאר בעקבות החקירה המשטרתית של חברת נתיבי ישראל (נת"י) שהפכה גלויה ב-2015.
מהביקורת עולה כי "אף על פי שחברות התשתית פעילות זה עשרות שנים בהקמת פרויקטים תחבורתיים הממומנים מתקציב המדינה, עד שנת 2014 לא נעשתה במשרד התחבורה חשיבה כוללת ומסודרת לגבי תהליכי הפיקוח והבקרה על תפקודן ועל תהליכי התכנון והביצוע של הפרויקטים שהן מקימות". המבקר מסכם כי "כל אלה מצביעים על כשלים במבנה הפיקוח והבקרה הקיים , שאמור להבטיח את האיזונים והבלמים הנדרשים לצורך מנהל תקין, שמירה על האינטרס הציבורי והתנהלות זהירה ואחראית בכספי הציבור". וזה רק מדגם מאותו דוח.
גם בממשלה הבין מישהו, שהמצב עלול אפילו להוציא את הציבור מאדישותו ולפיכך אישרה הממשלה באוגוסט 2016 החלטה ולפיה יש להקים צוות ממשלתי משותף לאגף החשכ"ל, אגף התקציבים במשרד האוצר, רשות החברות ומשרד התחבורה "שיפעל לשיפור הבקרה על חברות התשתיות ובכלל זה תיאום בין גורמי הבקרה השונים".
בעת הגשת דוח מבקר המדינה בשנה שעברה ציין המבקר כי "עד מועד סיום הביקורת לא הוקם צוות כאמור". אנחנו כבר נמצאים באוקטובר 2018. בדקנו האם צוות בקרה כזה אכן הוקם ובמשרד האוצר סירבו להתייחס לנושא. ממשרד התחבורה אפילו לא ציפינו לתגובה (וכזו אכן לא הגיעה).
על פי הכרזת שר התחבורה בכנסת השנה, "אנחנו לקראת הוצאה של 200 מיליארד שקל על תשתיות". אבל צוות בקרה בין משרדי, שמבוסס על החלטת ממשלה בת שנתייים בעקבות הפקת לקחים יקרים וכואבים מפרשת נת"י, אין בנמצא. חור שחור כבר אמרנו?
ההסכם ה"סודי" עם אגד: 16 מיליארד שקל
כל הנ"ל נוגע להתנהלות המשרד בתחום התשתיות, אבל המשרד מגלה תיאבון בלתי נדלה גם לתקציבים שנכנסים לכותרת "קידום התחבורה הציבורית", שהיא אופנתית מאוד כיום. באמצע חודש אוגוסט השנה הדלקנו כאן אור אדום לנוכח ההעברה התקציבית החטופה שבוצעה בוועדת הכספים של הכנסת לטובת הסכם ההפרטה שהושג עם אגד. בעיצומה של פגרת הקיץ, הרחק מהעין הציבורית, אישרה ועדת הכספים למשרד התחבורה הרשאה להתחייבות בסך 16 מיליארד שקלים לצורך מימון ההסכם ההפעלה החדש בין המדינה לבין הקואופרטיבאגד. נחזור שוב: 16 מיליארד שקלים.
אמנם מדובר בהרשאה לכלל תקופת ההסכם, כ-14 שנים, אבל הניסיון מלמד שבהסכמים כאלה לעתים נדרשת המדינה לשים "מקדמה" שמנה מאוד כבר בטווח הקצר, במיוחד כאשר ההסכם כולל סעיף מרכזי דוגמת "שמירת תנאי חברי אגד והעלאת שכר הנהגים", כמו גם מימון פיצויי פרישה נדיבים.
כתבנו באותו טור, שסכום כזה מעלה שאלות, שלא נשאלו, כמו איך בדיוק נקבעה המסגרת הכספית של ההסכם, האם הוא גובש בעקבות ייעוץ של חברה חיצונית ומה משקלו של הסעיף "שמירת תנאי חברי אגד" בתקציב.
משרד התחבורה סירב להגיב אז, כדרכו, ומהאוצר נמסר כי "בשלב זה ההסכם אינו פתוח לעיון הציבור שכן הוא טרם אושר סופית בממשלה וטרם נחתם". כלומר, קודם נחתום, נתחייב, נתדיין, נעביר כספי ציבור, ואחרי זה נחשוף את הפרטים. אולי, אם תהיו נחמדים. אכן, שקיפות ציבורית במיטבה.
ומי האגף במשרד התחבורה שאמור לנתב את הכספים הללו ולהוציא 30% מקווי אגד לתחרות בשנים הקרובות? הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, החולשת גם בשגרה על תקציב של מליארדים ועלתה השבוע לכותרות על רקע החקירות והמעצרים בענף האוטבוסים.
הכתבה שלנו על ההרשאה התקציבית להסכם אגד אמנם זכתה לתפוצה ויראלית ברשתות החברתיות, אבל אפילו נבחר ציבור אחד לא הרים את הכפפה. טוב, בכל זאת. קיץ, חגים. ומה הם כבר 16 מיליארד שקל מכספי הציבור. בוודאי לא משהו ששווה להסתכסך עליו עם אגד הכל יכולה ועם ה"בולדוזר" שעומד בראש משרד התחבורה. וחוץ מזה, הרי הכל אושר בהמלצה ובאישור של האוצר, לא? אז עזבו שטויות, ניפגש כשנגיע ל-200 מיליארד שקל.
האוצר: בוצע הליך מקיף של טיוב הבקרה
ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "על התכנון וההקמה של פרויקטי התחבורה בכל אחת מזרועות הביצוע מבוצעת בקרה שוטפת על ידי משרד התחבורה, החשב הכללי ואגף התקציבים במשרד האוצר.
"חברות התשתית ובפרט חברת נתיבי ישראל ביצעו שינויים מהותיים בהליכי הבקרה והפיקוח הפנים ארגוניים, ובכלל זה חיזוק מעמדם של שומרי הסף בארגון, זאת כחלק מיישום חוזר הנחיות רשות החברות הממשלתיות בנוגע לפיקוח ובקרה על פרויקטי תחבורה המבוצעים על ידי חברות התחבורה הממשלתיות, שפרסמה רשות החברות במטרה להבטיח מערך בקרות יעיל ואפקטיבי על פרויקטים תחבורתיים, באמצעות שיפור הבקרות הנעשות על ידי הדירקטוריון בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על תכנון וביצוע פרויקטים תחבורתיים, ובאמצעות הוראות בנושא פעילות החברות, שומרי הסף וגורמי המקצוע בהן.
"כמו כן, לצורך שיפור הפיקוח הממשלתי על גופי הביצוע בוצע הליך מקיף של טיוב מתודולוגיות הבקרה על החברות הממשלתיות. שינויים אלה באו לידי ביטוי במכרזי הבקרה האחרונים ולאחרונה נבחרו 7 חברות בקרה חדשות.
"לעניין תקציבי התחבורה הציבורית, אלה תקציבים שמבוצעים על ידי משרד התחבורה ולא באמצעות זרועות ביצוע. התקשרויות אלה מנוהלות תחת ועדה בין משרדית המשותפת למשרד התחבורה, לאגף התקציבים במשרד האוצר ולחשב הכללי".
משרד התחבורה בחר שלא להגיב לכתבה.