מלכודת התקציב של הדוד סם: כל משבר מחזורי רגיל באמריקה מאיים להפוך למגה משבר
שנת הכספים של ארה"ב התחילה באוקטובר, וזוהי הזדמנות לבחון מקרוב את תקציב הממשלה הפדרלית ולנסות להבין מה הוא טומן בחובו לשנים הבאות.
תקציב הממשלה האמריקאית מחולק באופן כללי לשלושה חלקים: החלק הראשון הוא "הוצאות קבועות" הידועות בשם non-discretionary spending. אלו הוצאות שנקבעו בחוק ואין לקונגרס שיקול דעת ואפשרות לשנותן בחוק התקציב, אלא רק אם ישנה את החוקים שבהם נקבעו אותן הוצאות. ההוצאות העיקריות בקטגוריה הזו הן התשלומים לביטוח לאומי ולתוכניות הביטוחים הרפואים מדיקייר ומדיקאייד. הקבוצה הזו מהווה היום כ-62% מהתקציב.
הקטגוריה השנייה היא הוצאות "בשיקול דעת", Discretionary spending. ההוצאות האלו מהוות כ-30% מהתקציב, והן מיועדות לצבא (כ-54% מהסך), ענייני חוץ, חינוך, שיכון וכיו"ב.
החלק השלישי, בשיעור של כ-8%, הוא הוצאות הממשלה לריבית על חובותיה העומדים כיום על כ-21.5 טריליון דולר.
במספרים, סך התקציב הפדרלי לשנת 2019 שאך החלה עומד על כ-4.4 טריליון דולר, מתוכם 2.74 טריליון דולר מוקדשים להוצאות הקבועות, כ-1.3 טריליון דולר מיועדים להוצאות שבשיקול דעת, וכ-363 מיליון דולר לתשלומי ריבית על החוב.
בשנת 2019 הממשלה מצפה לגבות כ-3.4 טריליון דולר מסים. ההפרש בין ההכנסות המצופות להוצאות, כטריליון דולר גירעון, ימומן באמצעות הלוואות, ויצטרף לחוב התופח. כמחצית מהמסים ייגבו מאנשים פרטיים באמצעות מס הכנסה, כ-1.7 טריליון דולר. עוד כ-1.4 טריליון דולר ייגבו כמסי תעסוקה, קרי הפרשות עובדים ומעבידים לביטוח לאומי ולמדיקייר. מס חברות אמור לתרום 225 מיליארד דולר, כ-7% מההכנסה ממסים. סכומים קטנים אחרים ייכנסו לקופה ממכסים, כ-44 מיליארד דולר, מס ירושה כ-17 מיליארד וכיו"ב.
בנוסף לתקציב הממשלה הפדרלית ישנו גם תקציב המדינות, המטפלות ברוב נושאי היומיום של האזרחים. סך התקציב של כל המדינות יחדיו עומד על כ-2 טריליון דולר. בנוסף לממשלה הפדרלית ולמדינות ישנם גם העיריות, המחוזות ושאר גופי השלטון המקומיים. תקציבם הכולל יעמוד על עוד כטריליון דולר. בסך הכול תקציב הממשלה הפדרלית, המדינות והשלטון המקומי מוערך ב-7.56 טריליון דולר, או כמעט 40% מהתמ"ג.
הגירעון יטפס בהתמדה
כאמור, בשנת התקציב הנוכחית הממשלה הפדרלית מצפה לגירעון של כ-1 טריליון דולר. הגירעון אמור לטפס באופן מתמיד. אפילו על פי ההנחות האופטימיות משהו של משרד התקציבים של הקונגרס הגירעון יגיע לכ-5.5% מהתמ''ג ב-2020. לשם השוואה, בין השנים 1950-1974 עמד הגירעון בממוצע על כ-0.2% מהתמ"ג, ובין השנים 1996-2007 הוא עמד על כ-1.2% מהתמ"ג.
במקביל למימון הגידול הדרמטי בגירעון, כ-12-14 טריליון דולר בתוך עשור, הממשלה צריכה גם למחזר את החוב הקיים. יותר מ-8 טריליון דולר ממנו אמורים להיפרע בארבע השנים הקרובות לבד. בשנת 2009 עמד החוב הממשלתי שבידי הציבור (לא כולל למשל חוב של כ-3 טריליון דולר שהממשלה חייבת לביטוח הלאומי) על 7.2 טריליון דולר. בסוף 2016 החוב עמד על 14 טריליון דולר. אך בעוד שהחוב הכפיל את עצמו, עלות החוב הזה לממשלה, קרי הריבית שהיא משלמת על החוב, טיפסה מ-185 מיליארד דולר ל-233 מיליארד דולר בלבד. הסיבה ידועה: מדיניות ריבית האפס של הבנק המרכזי והדפסת טריליוני הדולרים במסגרת ההרחבה הכמותית, שניתנו כהלוואה לממשלה בעלות של קרוב לאפס, איפשרו לממשלה להכפיל את חובה בשעה שעלות החוב השתנתה אך במעט.
אך הבוננזה הזאת שאיפשרה לממשלה ללוות בזיל-הזול פגעה קשות בכל תוכניות הפנסיה והפרישה דווקא בשעה שהדור הגדול ביותר בהיסטוריה של אמריקה עומד על סף פרישה או בתחילתה. התחזיות של קרנות הפנסיה הציבוריות למשל בנויות על הנחת תשואה שנתית של כ-7%, וריבית של 1% או 2% יצרה אצלן גירעון אקטוארי ענק.
מחקר שערכו ב-2016 בסייט סטריט גלובל אדוויזורס על קרנות הפנסיה הציבוריות ברחבי העולם המנהלות יחדיו כ-6 טריליון דולר, הראה כי הקרנות החזיקו במהלך העשור האחרון בממוצע כ-56% מנכסיהן באיגרות חוב למיניהן, כ-60% מתוכן באג"ח ממשלתיות. הריבית הנמוכה לתקופה כה ממושכת פערה חור עצום בקופתן.
על פי דוח של סיטיבנק משנת 2016 שכותרתו "משבר הפנסיות המתקרב", ב-20 המדינות הגדולות של OECD בלבד, יש לקרנות הפנסיה הציבוריות גירעון של 78 טריליון דולר לכיסוי התחייבויותיהן הפנסיוניות לעמיתים. הסכום הזה, אגב, כמעט כפול מכל החוב הממשלתי של אותן מדינות. בהכירנו איך מתנהל העולם היום קשה להאמין כי הגירעון הזה לא יגיע במאוחר או במוקדם גם הוא אל שולחן הממשלות.
אבל כל זה השתנה בשנתיים האחרונות. מגמה בת שנים של ירידה מתמשכת בריבית התהפכה בקיץ 2016, ומאז הריבית שהממשלה נאלצת לשלם למלווים כמעט הכפילה את עצמה.
איך מתחזקים את החוב?
המגמה הזו אינה עומדת להיפסק. מחקר שהתפרסם לאחרונה על ידי סוכנות הדירוג מודי'ס העריך כי הריבית תגיע ל-4.3% עד 2024. הממוצע הרב-שנתי ההיסטורי קרוב יותר ל-5%. משרד התקציבים של הקונגרס מעריך כי בשנת 2020 יעמוד היקף החוב הפדרלי המוחזק בידי הציבור על כ-18 טריליון דולר. עלות גיוס הכסף החדש ומיחזור החוב הישן, תהיה אפוא גבוהה בהרבה. יתר על כן, דווקא האיגרות הזולות יותר, קרי בריבית הנמוכה מאוד, שהן לטווח קצר, הן אלו שיגיעו לפדיון ויוחלפו באיגרות בריבית חדשה וגבוהה בהרבה.
סך תחזוקת החוב יגיע אפוא בתוך שנים לא רבות למשהו שבין 750 ל-900 מיליארד דולר לשנה. לפי הערכת משרד התקציבים של הקונגרס, תשלומי הריבית של הממשלה הפדרלית יגיעו ל-915 מיליארד דולר בשנת 2028. בתוך שנים מעטות ההוצאה על ריבית תהיה גבוהה מההוצאות לביטחון, ובתוך עוד שנים מעטות היא תהיה הסעיף הגדול בתקציב.
היום ארה''ב מקדישה 8.1% מהכנסות הממשלה ממסים לתחזוקת החוב, שנייה רק לאיטליה במדינות ה-OECD. לפי המחקר של מוד'יס, עד 2027 הנתון יעלה ל-21.4%, כלומר יותר מאחד מכל חמישה דולרים המשולמים למסים ילכו לתשלומי ריבית. על פי הערכה של מכון המחקר "הוועדה לתקציב אחראי", הריבית על חובות הממשלה תגיע בתוך עשור לכ-3.6% מהתמ"ג.
70 מיליון איש מעל גיל 65
אלא שהלחצים על התקציב בעשור הקרוב לא יבואו רק ממחיר תחזוקת החוב המתנפח. גם את הדמוגרפיה יהיה קשה לתחזק. לפי הלישכה לסטטיסטיקה (The Census Bureau), בתוך עשור 20% מתושבי ארה"ב יהיו מעל גיל 65, זאת בהשוואה ל-13% בשנת 2010. האוכלוסייה זו צפויה למנות בתוך עשור כ-70 מיליון איש. הלחץ שהגידול הזה באוכלוסייה ישית על התוכניות הסוציאליות מדיקייר ועל הביטוח הלאומי יהיה עצום.
ניקח לדוגמה את שתי תוכניות הבריאות הציבוריות המרכזיות באמריקה, מדיקייר ומדיקייד. השתיים באו לעולם ב-1965 כחלק ממהפכת "החברה הגדולה" של הנשיא לינדון ג'ונסון, והן נוספו כנספח לחוק הביטוח הלאומי.
מדיקייר היא תוכנית לביטוח רפואי לתושבים מעל גיל 65 אשר משלמים עבורה, כמו גם מעסיקיהם, במהלך שנות עבודתם. בשנת 2018 ההוצאה בתקציב לתוכנית הזו עמדה על כ-600 מיליארד דולר. מדיקייד היא תוכנית בריאות המיועדת למעוטי הכנסה, גם סעיף זה תוקצב בכמעט 600 מיליארד דולר.
כאשר תוקן חוק מדיקייר הוא נראה מבטיח. מעטים יחסית היו מעל גיל 65, וגם עלויות הרפואה ומבנה השירות היו סבירים. אלא שמאז קרו כמה דברים. תוחלת החיים עלתה, הילודה ירדה, ועלות שירותי הרפואה באמריקה גדלה באופן בלתי פרופורציונלי לגידול בתמ"ג, הן בגלל השיפורים ברפואה ובטכנולוגיה והן כתוצאה מההשחתה הכללית בעידן שמאז 1971. אבל זה נושא לכתבה נפרדת.
בנוסף, וכצפוי בתוכנית ממשלתית המנסה לרצות את כולם, התוכנית פועלת בדרך שהיא הזמנה פתוחה לבזבוז ולגניבה. הסיבה היא שהשירותים הרפואיים ניתנים על ידי נותני שירות פרטיים, בעלות כמעט אפסית למטופלים, כאשר החשבון נשלח לדוד סם. אין באינטראקציה שבין הלקוח לספק השירות מי שהעלות יקרה לליבו. להיפך. מדיקייר היא אפוא צ'ק פתוח לרמאים ולמגזימנים, ואלו אינם מצטמצמים לכמה בודדים או לסכומים זניחים.
התוכניות הסוציאליות הפרוצות
הנה כמה מקרים רק מהחודש שעבר, מאתר משרד המשפטים האמריקאי:
שני רופאים ושלוש אחיות מדאלאס, טקסס, נשפטו על רמאות של מדיקייר בסך 11.3 מליון דולר, שבה מעורבים חשבונות שווא עבור ביקורי בית שמעולם לא בוצעו; מנכ"ל של חברה המספקת שירותי בריאות הודה באשמה בתיק מירמה של 300 מליון דולר, שבו ניתנו זריקות מיותרות שאף גרמו נזקים למטופלים; מנהל אדמיניסטרטיבי של בית חולים באזור יוסטון הורשע בחלקו בפרשת מירמה של מדיקייר ב-16 מיליון דולר; חבר מושבעים בסאן פרנסיסקו אישר הגשת כתב אישום נגד רופא בגין חיובים במרמה וכן מתן חומרים רפואיים מחוץ לתחום סמכותו וללא צורך.
לפי הערכת הסוכנות הממשלתית המנהלת את מדיקייר ומדיקייד, בערך 10% מהתשלומים בכל שנה הם רמאות, בזבוז או ניצול לרעה. ב-2016 משרד הבריאות הודיע כי להערכתו 12% מסך תשלומים למדיקייד היו בלתי ראויים. היקף חיובי הסרק והמירמה ששילמה הממשלה הפדרלית בשתי תוכניות הבריאות עלו לפחות כ-120 מיליארד דולר בשנה.
מאות חוקרים, סוכנים ושופטים עסוקים בניסיון לרדוף אחר המרמים את מדיקייר ומדיקייד, אך הצלחתם מוגבלת ביותר. בשנת 2017 הצליחו המאמצים האלו להשיב לקופה הציבורית כ-2.4 מיליארד דולר. בין המחזירים והמרמים, למשל, חברת התרופות מיילן וכן אחת מהחברות הגדולות באמריקה לבתי אבות, שמפעילה 250 מוסדות ומעסיקה 42 אלף עובדים. באותה שנה גם הוגשה התביעה הפלילית הגדולה ביותר בתולדות אמריקה כנגד קבוצה בפלורידה בגין מעשי מרמה כנגד מדיקייר בסך של 1 מיליארד דולר. נתון הכספים שהוחזרו, 2.4 מיליארד דולר, יכול היה להישמע מרשים לולא היה פחות מ-2.5% מהיקף הרמאות והבזבוז השנתי. אך גם ללא רמאות הדרך שבה מדיקייר פועלת מייצרת תמריץ קבוע לשימוש יתר ולבזבוז בטיפולים ובמרשם תרופות.
ומה מציעים הפוליטיקאים? "מדיקייר לכול". שמונה הצעות חוק כאלו מונחות כעת לפני הקונגרס, מהצעה להפוך את מדיקייר לתוכנית הביטוח הבריאות הלאומית והיחידה באמריקה (הצעה של הסנאטור ברני סנדרס וחבר הקונגרס קית' אליסון), עד הצעה המבקשת להפוך את מדיקייר לאופציה הפתוחה לכל החפץ במסגרת "אובמה-קייר".
כל התחזית העגומה הזו היא תחת ההנחה שהדברים יימשכו כמו שהם היום, וכי בין 2018 ל-2028 המשק לא יעבור שום מיתון או האטה כלכלית אשר יפגעו קשות בהכנסות הממשלה ממסים ויביאו להוצאות לא מתוכננות לחילוצים, לפרויקטים מיוחדים וכיו"ב.
זו כמובן הנחה יותר מאופטימית, לא רק משום שהיסטורית המשק האמריקאי עבר תקופות של מחזוריות כלכלית מדי עשור, אלא משום ש"הפעם זה באמת שונה". עומס החוב על המשק כולו יהפוך משבר מחזורי רגיל למגה-משבר שכן הוא עלול להביא למפולת של כל הר החובות.
לא דומה מצבו של המשק למשל בשנת 2000, כאשר התקציב היה בעודפים של כ-235 מיליארד דולר והחוב הממשלתי עמד על רבע מגובהו היום, כ-5.6 טריליון דולר, למצבו היום. כל אלו הסבורים כי איכשהו כמו בעבר גם המשבר הבא יוכל להיות מטופל בקלות יחסית, מפספסים את ההבדל בין משק בריא יחסית למשק עמוס חובות. דומה הדבר להבדל בין אדם צעיר ואתלטי לקשיש חלוש וחולני כאשר את שניהם תוקפת שפעת.
תקציב הממשלה הפדרלית לפות בצבת לשנים קדימה, נעול בין מימון החוב התופח למימון התוכניות הסוציאליות ובראשן מדיקייר ומדיקייד. שני אלו רק יחריפו ויגדלו ויתפחו עם השנים. הקרחון כבר נראה באופק, אך על סיפון הטיטאניק נוסעי המחלקה הראשונה עדיין עסוקים בנשף ריקודים רעשני. נותר רק לנחש מי יהיו הראשונים בתור לסירות ההצלה.
■ הכותב הוא עורך דין בהשכלתו העוסק ומעורב בטכנולוגיה. מנהל קרן להשקעות במטבעות קריפטוגרפיים, ומתגורר בעמק הסיליקון זה 22 שנה. כותב הספר "A Brief History of Money" ומקליט הפודקסט KanAmerica.Com
