גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

גבעת הקפיטול / צילום: Shutterstock צ א.ס.א.פ קרייטיב

אמריקה נמצאת עתה בתחילתו של משבר חברתי שכמוהו לא חוותה מאז מלחמת האזרחים בין מדינות הצפון למדינות הדרום. אותה מלחמה לא פרצה על רקע הרצון בשליטה במסגרת פוליטית אחת משותפת, כמו המלחמה בספרד בראשית המאה ה-20. זאת הייתה דווקא מלחמה בין המדינות שהרכיבו את "ארצות הברית" והיא פרצה בגלל רצונן להשתחרר מאותה הברית. בכך היא דמתה דווקא יותר למאבק של האירים להשתחרר מה"ממלכה המאוחדת" (של בריטניה הגדולה) שנכפתה עליהם.

המסגרת הפוליטית הידועה כיום בשם "ארצות הברית של אמריקה" נוסדה בנובמבר 1777 כשוועידת נציגים מ-13 הקולוניות אישרה את "הסכם הקונפדרציה" (the Articles of Confederation and Perpetual Union) ובמסגרתו את הקמתה של המסגרת הפוליטית המכונה בהסכם "המדינות המאוחדות של אמריקה" (The United States of America).

הסכם הקונפדרציה נועד להיות מסמך מאחד בין הקולוניות שעה שהן נלחמו לעצמאות נגד הבריטים, אך הוא העניק כוחות מוגבלים מדי לממשל המרכזי ויצר עקב כך קשיים רבים במימוש הרעיון של "איחוד המדינות". לפיכך התכנסה כמה שנים אחר כך אסיפה לשינוי ההסכם. לאחר שנוכחו לדעת כי מסמך חדש יהיה פשוט יותר לכתיבה מאשר תיקון הישן, נכתבה ובאה לעולם ב-1789 החוקה, שמטרתה הייתה "לייצר איחוד יותר מוצלח".

אך כבר מכתיבת החוקה ובשנים שלאחר מכן התקיים מתח מתמשך בין שני מחנות, "הפדרליסטים" שדגלו בהענקת כוחות גדולים לממשלה הפדרלית, ו"המדינתיים" שסברו כי עיקר הכוחות צריכים להישאר במדינות.

מוסד העבדות היה סוגיה מרכזית שבה המחלוקת העקרונית הזו קיבלה ביטוי מעשי. הוויכוח נסב יותר על הסמכות לקבוע ביחס למוסד העבדות בטריטוריות החדשות שעדיין לא היו חלק מארצות הברית, ופחות על עצם קיומו המעשי, לא המוסרי, של מוסד העבדות עצמו.

אין דרך טובה יותר להיווכח בדברים מאשר מילותיו של הנשיא אייברהם לינקולן עצמו בנאום ההכתרה הראשון שלו: "נראה שקיימים פחדים בקרב אנשי מדינות הדרום כי בהגיעה (לשלטון) של האדמיניסטרציה של המפלגה הרפובליקאית רכושם וביטחונם האישי נמצאים בסכנה. אין שום חשש כזה. כל הראיות מצביעות להיפך... (חזרתי על כך) בכל נאומי הפומביים הרבים... אצטט אפוא מאחד מהם: 'אין לי כל כוונה, באופן ישיר או בלתי ישיר, להתערב במוסד העבדות במקומות שהוא כבר קיים. אני מאמין שאין לי זכות חוקית לעשות כן, ואין לי כל כוונה לעשות זאת... אלו שבחרו בי עשו זאת בידיעה מלאה שהצהרתי הצהרות רבות דומות ומעולם לא חזרתי בי מהן"'.

אך הנשיא הוסיף והדגיש: "שום מדינה לא יכולה על פי החלטתה שלה לעזוב באופן חוקי את האיחוד... וכל החלטה שכזו וכל פעולה כנגד הסמכות של האיחוד (ארצות הברית) הן מעשה של מרידה".

הוויכוח הגדול המעשי בעניין העבדות נסב אפוא סביב הטריטוריות החדשות, והמלחמה עצמה פרצה רק לאחר פרישה של שש ממדינות הדרום מהאיחוד וההתקפה באפריל 1861 על בסיס של הצבא הפדרלי בפורט סאמטר, דרום קרוליינה.

המדינות התנגדו להרחבת הסמכויות 

העימות ב-1860 לא היה הפעם הראשונה שהמתח בין המדינות לממשל הפדרלי המרכזי הגיע לסף פיצוץ. לאורך כל השנים היו מקרים שבהם מדינות התנגדו, לעתים באופן נמרץ, לסמכויותיה של הממשלה הפדרלית, לרבות לגביית מסים ולפסקי דין של בית המשפט העליון, אשר בדרך כלל פסק באופן שהרחיב את סמכויות הממשלה הפדרלית על חשבון המדינות.

ב-1832 דרום קרוליינה העבירה חוק שביטל חוקי מכס פדרליים בתחומה, והעניינים כמעט הגיעו לכדי משבר מזוין עד שנמצאה פשרה ברגע האחרון.

לאחר התקרית בפורט סאמטר הנשיא לינקולן קרא ל-75 אלף מתנדבים לדכא את המרד. קריאה זו הביאה עוד ארבע מדינות, ביניהן מדינה חשובה ומרכזית ביותר, וירג'יניה, לפרוש מהברית. זאת בנימוק שהנשיא חצה את גבול סמכויותיו כאשר לא המתין לאישור הקונגרס כפי שהחוקה דורשת לשם הכרזת המלחמה (החוקה מעניקה לקונגרס בלבד את הסמכות להכריז מלחמה - ח.ש).

המדינות הפורשות ראו את הפרישה מהאיחוד כזכות חוקתית וטבעית, כפי שניסח זאת המחוקק של המדינה האחרונה לפרוש, טנסי: "זכותנו כאנשים חופשיים לשנות, לחדש או לזנוח את צורת ומבנה הממשלה שלנו, כפי שנראה לנו לנכון".

בארבע השנים הבאות ובעשרות שדות קרב לאורך ולרוחב הדרום השתוללה המלחמה, ותוצאותיה היו נוראות ועקובות מדם. כ-2% מאוכלוסיית אמריקה, יותר מ-600 אלף צעירים נהרגו (כ-6.5 מיליון בהשוואה להיום). הדרום נהרס עד היסוד חברתית וכלכלית, והצלקות יישארו עמו לעשרות רבות של שנים קדימה.

הסוף כותב את ההתחלה והמנצח כותב את ההיסטוריה. המלחמה ההרסנית ביותר בתולדות אמריקה - במלחמת העולם השנייה נפלו כ-300 אלף אמריקאים - לא יכלה להיות מוצדקת רק כמשבר חוקתי, מהסוג שבדרך כלל נפתר על ידי פוליטיקאים בישיבות ליליות ארוכות בחדרים אפופי עשן, ולא בטבח בלתי מרוסן של מאות אלפי בני עשרים. כך עם השנים נולד השם מלחמת האזרחים, וכך עודכנה מטרת המלחמה לשחרור העבדים, מוסד אשר אין צורך לומר שהוא פסול, בזוי ונקלה בעיני כל בן תרבות. אך גם מלחמת האזרחים, על אף שהעבירה סמכויות ענק מהמדינות לממשל הפדרלי, לא סיימה את הוויכוח המתמשך בעניין סמכויות המדינות מול אלו של הממשלה הפדרלית.

"סעיף המסחר" הרחיב את הסמכויות

התחנה המשמעותית הבאה בקרב הזה נקרתה בזמן המשבר הגדול (1932-1929) ונשיאותו של פרנקלין דלאנו רוזוולט. אחד מסעיפי החוקה קובע כי "לקונגרס תהיינה סמכויות לחוקק בענייני המסחר בין המדינות". מטרת הסעיף הייתה לייצר זרימה חופשית של סחורות בין המדינות החברות בברית ולמנוע הטלת מכסים בין המדינות.

בתקופת רוזוולט נעשה שימוש תקדימי ומרחיב ביותר בסעיף הזה, המכונה "סעיף המסחר" ( The Commerce Clause ) , להגדלת סמכויות הממשלה הפדרלית בתירוץ שכל טרנזאקציה שהיא, אפילו שהיא פנימית במדינה, משפיעה על המסחר בין המדינות.

לנקודת תפנית היסטורית בקרב על סמכויות הממשלה הפדרלית הגיעו הדברים בתיק של וויקארד נגד פילברן ( Wickard v . Filburn ). בתקופה האמורה חוקקה הממשלה הפדרלית חוק שמטרתו הייתה לצמצם את היצע היבול כדי לעודד לחצים אינפלציוניים (במקום להדפיס כסף, לצמצם את ההיצע). רוסקו פילברן היה חקלאי קטן מאוהיו שגידל מעבר להקצבה שאושרה לו עוד כ-50 דונם חיטה לשימושו האישי בלבד. בקבלו את טענת הממשל הפדרלי ותוך שימוש בסעיף המסחר אישר בית המשפט העליון את האיסור על פילברן לגדל חיטה לשימוש עצמי בנימוק כי אם כל החקלאים יגדלו חלקות לשימוש עצמי תהיה לזה השפעה על המסחר בין המדינות, ולכן גם איסור כזה, פרטני לחקלאי אחד באוהיו, נופל תחת סמכויות הקונגרס על פי "סעיף המסחר".

בפסק דין תקדימי אחר, אן.אל.אר.בי נגד ג'ונס ולכלין סטיל ( National Labor Relations Board v Jones & Laughlin Steel), בית המשפט אף הוסיף: "גם פעולות מסחריות בתוך המדינה נופלות תחת 'סעיף המסחר' אם השליטה בהן חשובה כדי להגן על המסחר (בין מדינות) מפני עול-נטל (כלשהו)".

פסקי הדין האלו העניקו לממשלה הפדרלית סמכויות שמעולם לא הוענקו לה בחוקה, לחוקק ולנהל כל אקט מסחרי בכל מדינה ולכל אזרח. זאת בניגוד מוחלט לכוונת מייסדיה של אמריקה ולהסכמים בין המדינות המייסדות. באמצעות השימוש ב"סעיף המסחר" קפצה הממשלה הפדרלית תחת רוזוולט למעמד ולגודל חדשים לגמרי.

עם השנים נעשה שימוש בסעיף המסחר גם לאכיפתם של חוקים חברתיים ונקודתיים בעליל. כך למשל בפסק הדין קצנבך נגד מקלנג (Katzenbach v. McClung) מ-1964 קבע בית המשפט כי מסעדה אינה יכולה להפלות בין לקוחות, שכן הפליה כזו מהווה נטל על "תנועה של אוכל בין המדינות ושל מוצרים באופן כללי".

הממשלה אסרה על גידול מריחואנה

ב-2004 נעשה שימוש בסעיף כדי למנוע גידול של מריחואנה לשימוש עצמי ורפואי שהפכה מותרת לפי החוק המדינתי בקליפורניה. בפסק הדין גונזלס נגד רייך ( Gonzales v . Raich ) הרחיב בית המשפט וקבע, בדעת רוב, כי "סעיף המסחר מאפשר לקונגרס לאסור גידול ושימוש במריחואנה אפילו שחוקי המדינה מתירים זאת וכי הסעיף המסחרי מתיר לקונגרס לחוקק ביחס לעניינים פנימיים במדינות כאשר מדובר בפעולות היכולות להיות בעלות השפעה על המסחר בין המדינות".

מנקודה זו היה אפוא ברור לכול, בלשונו של שופט המיעוט קלארנס תומאס, כי "אם הקונגרס יכול לחוקק ולקבוע בעניין כזה, שבו מריחואנה מעולם לא נקנתה או נמכרה, ולא הייתה לה כל השפעה על השוק הלאומי למריחואנה, אזי הממשלה הפדרלית יכולה לנהל ולחוקק הכול, ואין היא עוד ממשלה בעלת כוחות וסמכויות ספציפיים ומוגבלים (כפי שנקבע בחוקה)".

התהליך לקח כ-225 שנים, ובסופן רכבת סמכויות הממשלה הפדרלית הגיעה לתחנתה הסופית. היא הפכה מממשלה שאיחוד המדינות מקצה לה את הסמכויות השיוריות ובעיקר בענייני חוץ, ביטחון והגנה על הגבולות, לממשלת ענק החובקת יבשת ומנסה לנהל כל פרט ופרט בחיי נתיניה.

ובכל זאת מגבלה אחת על סמכויות וכוחות הממשלה נותרה בעינה: הכסף. כל עוד הממשלה לא יכלה למסות את אזרחיה ביותר מסך כל רכושם והכנסותיהם, וכל עוד כמות הכסף שבמחזור הייתה מוגבלת על ידי הכמות של הזהב הפיזי בטריטוריה שלה, נותר תקציב הממשלה מוגבל בהגדרה, וכך נותרו מוגבלות שאיפותיה, יומרנותה ודורסנותה.

אך כל זה השתנה ב-1971 לאחר ביטול הסכמי ברטון וודס שאזקו את כל המטבעות, ובראשם הדולר, אל הזהב. עם ביטול ההסכמים נעלמה כל עכבה על גודל וגידול הממשלה. מעתה ניתן היה ללוות במקום למסות, וניתן היה לקיים במקביל אימפריה צבאית חובקת עולם, הבטחות ותוכניות חברתיות ללא בסיס כלכלי כדי לזכות בתמיכת בסיס הבוחרים, ומשטר המיטיב עם המקורבים והאליטות ומחלק להם מאות מיליארדי דולרים בכל מיני תוכניות שונות ומשונות. וכך גדלו לאין שיעור הממשלה הפדרלית, תקציבה, תוכניותיה והבטחותיה.

עוד ועוד עובדים פדרליים

בספרו "החזירו את הביורוקרטים" מ-2004 מסביר פרופ' ג'ון דיליולו (John DiIulio) מאוניברסיטת פנסילבניה: מאחר שהציבור לפחות על פניו מתנגד לממשלה גדולה, זו מרחיבה את גודלה באופן סמוי על ידי שימוש בשלטון המקומי, שימוש בארגונים חיצוניים "ללא מטרות רווח", וכן שימוש בקבלנים חיצוניים. וכך, מאז 1960 גדל מספר העובדים בשירות המדינות והשלטון המקומי פי שלושה לכ-18 מיליון עובדים, ברובם במימון הממשלה הפדרלית.

למשל, הסוכנות להגנת הסביבה (EPA) מעסיקה 20 אלף עובדים, אבל 90% מתקציבה ומתוכניותיה מנוהלים על ידי עובדי המדינות השונות במימון הממשלה הפדרלית. כך גם פועל משרד ההגנה. לאורך יותר מעשור המשרד העסיק בין 700 ל-800 אלף עובדים במשרה מלאה, ואליהם הצטרפו עובדי חוזה דרך צדדים שלישיים בהיקף של 620 עד 770 אלף עובדים נוספים. כך בשנת 2006 היו בעיראק כמעט אותו מספר חיילים כמספר עובדי הקבלן בשירות משרד ההגנה. באותה שנה הממשלה הוציאה על קבלנים בשירות משרד ההגנה יותר מאשר על עובדיה שלה (350 מיליארד דולר לעומת 250 מיליארד דולר).

צינור נוסף הוא המלכ"רים. יותר משליש ההכנסות של המלכ"רים בארה"ב מגיעים ממקורות פדרליים. "אפילו אם רק אחד מכל חמישה עובדים בסקטור הזה חייב את העסקתו לכספי מדינה זה מסתכם בכ-2.2 מיליון עובדים, כמעט כמספר הרשמי של כל עובדי המדינה", כותב פרופ' דיליולו.

הממשלה היום גדולה כמעט פי 3.5 מאשר הייתה לפני 50 שנה, אך היא עושה מאמץ להסתיר את גודלה ואת מספר העובדים שהיא מממנת באופן קבוע.

עם ביורוקרטיה רחבה וסבוכה באים אינספור חוקים ורגולציות. בשנת 2016, למשל, הקונגרס העביר 214 חוקים חדשים. הסוכנויות והמשרדים הממשלתיים הנפיקו 3,853 רגולציות חדשות. לפי משרד הפרסום הממשלתי, בין 1995-2016 חוקק הקונגרס 4,312 חוקים חדשים, והרשות המנהלית, כ-430 משרדים וסוכנויות שונות, הוסיפה עוד 88,899 תקנות ורגולציות חדשות.

סך כל החוקים והרגולציות של הממשלה הפדרלית גדל מ-71,224 עמודים בשנת 1975 ל-178,277 עמודים בסוף שנת 2015. זוהו עומס החוקים והתקנות שעל עסקים, פרטיים וארגונים באמריקה לציית לו, ורק במישור הפדרלי. למדינות ולרשויות המקומיות חבילת רגולציות נוספת. מעניין כמה מהמטיפים לכך שהבעיה היא חוסר ברגולציה אפילו מודעים להיקף הזה.

כל אלו לא באים ללא עלות. ארגונים שונים שניסו לתת תג מחיר לכל הרגולציה הזו העריכו את עלותה למשק בסכום שבין 1.4 ל-2 טריליון דולר לשנה, או בין 8% ל-10% מהתמ"ג. אך האזרחים גם משלמים את עלות ייצור הרגולציה זו, קרי מחיר ההמצאה, הכתיבה והאכיפה. אלו הוערכו על ידי המרכז ללימוד הרגולציה באוניברסיטת ג'ורג'טאון ב-70 מיליארד דולר לשנת 2016, גידול של כמעט פי 17 במונחים ריאליים מאז 1960.

הצטברות הכוח ותחושת הכל-יכול לרבות מבחינה פיננסית השחיתה את הפוליטיקה ואת האלקטורט האמריקאי. מנרטיב של יזמות והסתמכות עצמית לנרטיב של ממשלה הדואגת מהעריסה ועד הקבר. אם הפדרל ריזרב יכול לבטל את המחזוריות בכלכלה באמצעות מכונת הדפוס, מדוע הממשלה לא יכולה להבטיח רוב שפע ואושר במנותק מייצור ומיעילות? ואם ניתן לממן בכרטיס אשראי מלחמות הרסניות ובלתי נגמרות באפגניסטן ובעיראק מדוע לא ניתן להבטיח לממן לאינסוף תוכניות חברתיות שאין להן כיסוי תקציבי?

הפוליטיקאים והאליטות מקווים שההמון ימשיך להאמין שהקסמים ייתכנו ולפיכך מוטב שימקדו את זעמם בקרקס הפוליטי המוצג בפניהם. בקרוב נדע אם צדקו, וכן כמה זמן ניתן לקיים סדר חברתי הבנוי על תרמית. 

■ הכותב הוא עורך דין בהשכלתו העוסק ומעורב בטכנולוגיה. מנהל קרן להשקעות במטבעות קריפטוגרפיים, ומתגורר בעמק הסיליקון זה 22 שנה. כותב הספר "A Brief History of Money" ומקליט הפודקסט KanAmerica.Com