אברהם גוטשטיין/ צילום: איל יצהר
אברהם גוטשטיין, חרדי בן 55 מירושלים ואב ל-13 ילדים, עבד עד לפני שנתיים כמשגיח כשרות במפעל באזור ירושלים. אלא שאז לקה באירוע מוחי, אושפז בבית חולים והיה מנוטרל מעבודה למשך חצי שנה. לאחר שהתאושש כבר לא היה יכול לחזור לעבודתו הקודמת ("העבודה פיסית ולא התאימה"), והבין שהוא צריך לחפש עבודה מאפס, בתחום חדש לגמרי, ומבלי שיש לו מיומנויות רבות. "חברים אמרו לי שאני יכול ללכת ללשכת התעסוקה ולחתום אבטלה", הוא מספר.
גוטשטיין חתם, ובינתיים חיפש עבודה ללא הועיל. ברוב ייאושו, כבר החל בבירורים מול ביטוח לאומי לקבלת קצבת הבטחת הכנסה - קצבה חודשית קטנה הניתנת למעוטי הכנסה בישראל. השינוי הגיע בעקבות תוכנית "מעגלי תעסוקה" שבה השתתף, תוכנית הדגל של שירות התעסוקה בארבע השנים האחרונות להכנסת מקבלי קצבאות למעגל העבודה.
"בסדנאות למדתי איך להציג את עצמי למעסיקים, איך לכתוב קורות חיים, דברים שלא ידעתי לעשות. השתתפתי בקורס מחשבים וזה הציל אותי", מספר גוטשטיין. כמה חודשים מרגע הכניסה לתוכנית הוא מצא עבודה כקופאי במאפייה בשכונת מאה שערים בירושלים. כיום הוא עובד בחנות במשך שש שעות ביום ומשתכר שכר מינימום, כ-4,500 שקל בחודש. אך לדבריו - "סוף סוף יש לי מסגרת. ועם השכר אני יכול להסתדר". במשך ארבע שנות קיומה השתתפו בתוכנית 53 אלף אנשים, מתוכם כמחצית (27 אלף איש) השתלבו בעבודה קבועה, כמו גוטשטיין.
האם זה אומר שהתוכנית אפקטיבית? מחקר חדש ומקיף שנערך בבית הספר לכלכלה של אוניברסיטת תל אביב והביטוח הלאומי בחן את הסוגיה והעלה כי התשובה היא חיובית. המחקר השווה בין מובטלים שעברו דרך "מעגלי תעסוקה" (כ-3,200 איש) לבין "קבוצת ביקורת" - 2,950 מובטלים שעברו דרך הטיפול הרגיל של שירות התעסוקה, שכולל בעיקרו פגישה עם מתאם השמה מדי כמה שבועות. בשירות התעסוקה הדגישו כי הם היו הראשונים במגזר הציבורי ליזום מחקר שכולל גם קבוצת ביקורת.
הוא מצא שכעבור שנה, רק 960 אנשים שהשתתפו ב"מעגלי תעסוקה" המשיכו לקבל קצבת הבטחת הכנסה - 30% מהם - ואילו בקבוצת הביקורת מדובר ב-41%, שהמשיכו לקבל את הקצבה (1,210 אנשים); פער של 26% בין שתי הקבוצות. במקביל, בקבוצת מעגלי תעסוקה - 41% מכלל המשתתפים השתלבו בעבודה בתוך שנה מתחילת התוכנית, ואילו בקבוצת הביקורת רק 33% השתלבו בעבודה - פער של 24% לטובת מעגלי תעסוקה.
מצד שני, דוח מבקר המדינה, שפורסם בחודש מאי האחרון והתייחס למדיניות עד שנת 2016, מתח ביקורת על אופן הטיפול במקבלי הבטחת הכנסה. הוא אמנם שיבח את מעגלי תעסוקה, אך ציין כי שירות התעסוקה לא בחן את הסיבות לנשירה מעבודה, הוסיף כי ההכשרות המקצועיות הן בהיקף מצומצם, וכן כי אין טיפול ייעודי לקבוצות מסוימות, למשל בני 50 ומעלה.
"אנשים נלכדו ברשת הקצבאות"
המחקר, שאותו ערכו ד"ר אנליה שלוסר וינאי שנן מבית הספר לכלכלה של אוניברסיטת תל אביב בשיתוף עם מחלקת המחקר של הביטוח הלאומי, עקב אחר המשתתפים החל מ-2014, ואף שנה ושנה וחצי לאחר מכן. הלשכות מהם הגיעו המשתתפים היו מגוונות - החל מאום-אל-פחם, אשדוד, בית-שמש, בני-ברק, טבריה ירושלים ועפולה ועד באר-שבע, חיפה, מודיעין, נצרת, צפת, רהט, שפרעם ותל-אביב.
המחקר גם מצא שכעבור שנה מהכניסה לתוכנית, משתתפי "מעגלי תעסוקה" השתכרו בממוצע 2,000 שקל יותר בהשוואה לשכרם של אנשי קבוצת הביקורת, ושההפחתה הממוצעת בקצבאות הבטחת הכנסה לאדם היא בגובה 1,850 שקל בחודש. מאחר שעלות התוכנית למשתתף היא 1,450 שקל, החוקרים מסיקים ש"התוכנית מחזירה את העלות לממשלה לאחר פחות משנה מתחילת ההשתתפות בה", וש"בהינתן אובדן ההטבות הנלוות לקבלת הבטחת הכנסה, זוהי הערכת חסר לכדאיות התוכנית".
אף שבשירות התעסוקה שילמו עבור המחקר, לפי חגי לוין, סמנכ"ל מחקר ותכנון בשירות התעסוקה, לא הייתה לשירות כל מעורבות בו. "אנחנו לא שולטים בשום דבר בו, רק סיפקנו את הנתונים הנדרשים".
המשתתפים ב"מעגלי תעסוקה" הם מקבלים "חדשים" של הבטחת הכנסה, והמחקר מראה בדיוק מהם מאפייני האוכלוסייה הזו - מחציתה נשים (54%), הגיל הממוצע די צעיר (35), כשליש ממנה בעלת מגבלה בריאותית (36%) ורובה בעלת 12 שנות לימוד או יותר. כמעט 40% הם בעלי פחות מ-12 שנות לימוד. יותר מחצי מהאוכלוסיה הזו הם ערבים וחרדים, וככלל - לפי שירות התעסוקה - כמחצית ממקבלי הבטחת הכנסה בישראל הם מהחברה הערבית.
"קצבת הבטחת הכנסה זו רשת הביטחון האחרונה של מדינת ישראל (למשל, קצבה חודשית של כ-1,700 שקל בחודש תינתן ליחיד בן 25-54 שהכנסותיו הן עד כ-3,000 שקל בחודש, ה"ו)", מסביר לוין. "היא נועדה להבטיח שאנשים לא ירעבו ללחם. ולכן מי שמקבל אותה זו האוכלוסייה הכי ענייה. לא פשוט לקבל את הקצבה הזו.
הוא מוסיף כי "ביטוח לאומי בודק טוב טוב מה המצב הכלכלי של המשפחה, אם יש מכונית או חסכונות. הוא בודק אם אתה יכול לעבוד ואם יש סיבה טובה לזה שאתה לא יכול לעבוד. אם אין סיבה כזו, אנשים חייבים להגיע לשירות התעסוקה. כלומר, האמירה היא - המדינה תתמוך בך, אבל אתה חייב לעשות כל מאמץ כדי להשתחרר מהתלות בקצבה.
"ברקע של רוב האנשים יש משבר שהביא אותם למצב הזה; החמרה בריאותית, גירושים וכן הלאה. רוב האנשים הגיעו להבטחת הכנסה ממצב שבו לא עבדו בכלל, או שיצאו ונכנסו מעבודות, לא מאבטלה. כי כדי לקבל דמי אבטלה צריך לעבוד ברצף. נשים במגזר הערבי שטיפלו בילדים לאורך השנים הן חדשות אצלי, אבל לא כהגדרה. אמא לילדים עד גיל שנתיים לא צריכה להתייצב בלשכת התעסוקה, אם היא זכאית להבטחת הכנסה".
לוין מספר כי בכל העולם המערבי הופעלו בשני העשורים האחרונים תוכניות להוצאת מקבלי קצבאות לעבודה - Welfare to work - "כי התוצאה של מתן הקצבאות הייתה שאנשים נלכדו ברשת הביטחון. קשה להניע את עצמך לצאת מהמיטה ולחפש עבודה. בעוד מחסור מייצר מוטיבציה לעבוד, הקצבה - על אף שהיא נמוכה מאוד - איפשרה לאנשים לשרוד ותקעה אותם באבטלה".
הפעם לא מפריטים את המובטלים
"מעגלי תעסוקה" יצאה לדרך ב-2014 ונוסדה על חורבות "תוכנית ויסקונסין" הידועה לשמצה מלפני כשני עשורים - תוכנית שנבנתה לפי מודל שנוסה במדינת ויסקונסין שבארה"ב, ונועדה גם היא לטפל באוכלוסיית המובטלים הקשה וכך לצמצם את תלותם בקצבאות.
ואולם ויסקונסין לא הופעלה בידי שירות התעסוקה, כי אם בידי חברות פרטיות, מתוך תפישה באותם ימים את שירות התעסוקה כגוף די מנוון. מכיוון שהגופים הפרטיים תומרצו בידי מספר ההשמות שביצעו והתוכנית ככלל הייתה נוקשה מאוד - היא עוררה ביקורת ציבורית גדולה. המובטלים לא רק נדחפו למשרות שלעתים קרובות לא התאימו להם, אלא אף נדרשו להגיע למרכזי התעסוקה של ויסקונסין מדי יום, וסך הכל 40 שעות בשבוע, אחרת קצבתם תישלל; תנאי שהתקשו לעמוד בו. ב-2010 התוכנית בוטלה.
כעבור שלוש שנים, בדחיפת משרד הכלכלה, נהגתה "מעגלי תעסוקה", כאשר הפעם האחריות לניהול ופיקוח על התוכנית הוטלה על שירות התעסוקה. ההשראה הגיעה שוב מתוכנית אמריקאית, אך שונה בתכלית מויסקונסין, בשם "סטרייב". את סטרייב הביא לכאן הג’וינט, והיה שותף להרצתה כפיילוט במשך כשנה, שסוכם כמוצלח.
"הפקנו לקחים מוויסקונסין", אומר לוין. "זו הייתה דוגמה להפרטה קיצונית ולאפס גמישות. אנשים היו מגיעים למרכזים של וויסקונסין יום-יום, כשלא היה ממש מה לעשות איתם. זה היה מתקן כליאה פתוח.
"כעת, המאמנים האישיים והמנחים שעובדים איתנו אמנם מועסקים במיקור חוץ, אבל מקבלים תשלום בעבור שעת עבודה. הבאנו את האנשים הכי טובים שהצלחנו למצוא".
גם מעגלי תעסוקה היא תוכנית חובה, אך בזה מסתכם הדמיון לוויסקונסין. "אי אפשר להגיד לא בא לי, וחייבים להשתתף בתוכנית כדי לקבל את הקצבאות", מוסיף לוין. "אבל אצלנו הכל מאוד גמיש. המשתתפים מגיעים שלוש פעמים בשבוע ל-4-5 שעות בכל פעם, ובדרך כלל להרבה פחות מזה. מי שאנחנו מאתרים אצלו חסמים משמעותיים בתחום הרווחה - נסייע לו למצות זכויות מול ביטוח לאומי ונפטור אותו מהתוכנית".
מה התוכנית מציעה למובטלים?
"היא מתחילה מכמה מפגשים עם מאמנים אישיים שהוכשרו במיוחד עבור התוכנית. שיחה של שעה-שעתיים בכל פעם, שבה אפשר לדבר לעומק על דברים. מהם החסמים של כניסה לעבודה, מהן המוטיבציות לצאת לעבוד ועוד. אחר כך יושבים מנהל לשכת התעסוקה ומאמן ובונים למשתתף תוכנית אישית, שמציעה לו סל של כלים למציאת עבודה: סדנאות לכתיבת קורות חיים, ראיונות עבודה, מחשבים, עברית תעסוקתית ועוד. אנחנו גם מוציאים כשאפשר להכשרות תעסוקתיות, אך לא בהיקף רחב מאוד. לפעמים האימון הפרטני נמשך לכל אורך תקופת התוכנית, תלוי בצורך. ואפשר להשתתף בתוכנית עד שנה".
מה קורה לאותם אנשים שלא מוצאים עבודה כעבור שנה?
"בודקים מהם החסמים. ואז או שפוטרים מהתוכנית, או מעבירים לתוכנית משלימה, או אומרים להם לחזור אלינו בעוד חצי שנה-שנה".
אפקטיביות גבוהה בחברה הערבית
התוכנית התגלתה כאפקטיבית במיוחד בקרב האוכלוסיות הקשות יותר - בעלי השכלה נמוכה ורקע תעסוקתי דל - אך כל עוד הם צעירים יחסית, בני פחות מ-44. לפי לוין, "אם אתה מבוגר ומשכיל ומחפש עבודה - מצבך פחות טוב משל אחרים".
כך למשל, אם בקבוצה הכללית של משתתפי מעגלי תעסוקה, העלייה בשיעור המשתלבים בעבודה הייתה של 24% בהשוואה לקבוצת הביקורת, הרי שבקבוצה של המשכילים פחות (מתחת ל-12 שנות לימוד) ומי שלא עבדו כלל בשנתיים של לפני התוכנית - העלייה לעומת קבוצת הביקורת הייתה של 51% ו-67% בהתאמה.
באותה מידה, העלייה בהשתלבות בעבודה לעומת קבוצת הביקורת הייתה של 61% בקרב בעלי מגבלה בריאותית, בהשוואה ל-13% בלבד בקרב אנשים ללא מגבלה בריאותית. "אצל אנשים ללא מגבלה בריאותית שיעורי ההשתלבות בעבודה גבוהים יותר, אבל מבחינת עצם היכולת של התוכנית להכניס לעבודה - היא עשתה שינוי הרבה יותר גדול אצל האנשים שיש להם מגבלה. כי דווקא הם זקוקים לחיזוק והכוונה יותר מאחרים", מסביר לוין.
בחברה הערבית, השתלבו בעבודה פי שניים יותר נשים מהקבוצה שהשתתפה בתוכנית לעומת קבוצת הביקורת; ואצל הגברים הערבים העלייה הייתה של פי 1.5, בהשוואה לקבוצת הביקורת. גם כאן התוכנית הייתה אפקטיבית יותר בקרב משתתפים בחברה הערבית בהשוואה לחברה היהודית.
המחקר מראה תוצאות יפות. השאלה היא אם אותם אלה שהשתלבו בעבודה גם יחזיקו בה מעמד. אולי הם השתלבו בעיקר בעבודות זמניות ואז מדובר בדלת מסתובבת חזרה לאבטלה?
לוין: "המחקר סופר רק השמות שמחזיקות יותר משלושה חודשים. ואגב, רק מעטים חוזרים אלינו בטווח הזמן הזה. מעבר לזה, גם עבודות זמניות זה טוב. הדבר הכי חשוב הוא שאנשים עובדים. עבודה זמנית היא צעד אחד בדרך לעבודה קבועה".
מעגלי תעסוקה ממוקדת במקבלי קצבאות חדשים. למה להזניח את הוותיקים יותר?
"יש כמות מוגבלת של מנחים וסדנאות. אני נותן קדימות לחדשים, אבל בהחלט פונה גם לוותיקים יותר בקצבאות. בערך 40%-10% מהמשתתפים בכל מחזור הם ותיקים. ואגב, ‘חדש’, זה לא אומר ‘קל’. אלה מקרים מורכבים. זה לא היה נכון להציף את התוכנית במקבלי הבטחת הכנסה הוותיקים. יותר נכון להכניס אותם הדרגתית".
כיום "מעגלי תעסוקה", שמתוקצבת ב-35 מיליון שקל בשנה, מתקיימת בכ-40 לשכות תעסוקה ברחבי הארץ, מתוך 70 שיש לשירות התעסוקה בסך הכול. מתוך כ-2,500 תובעי הבטחת הכנסה חדשים המתייצבים בלשכות מדי חודש, כ-1,500 משויכים ל"מעגלי תעסוקה". סך הכול, מדי חודש יש בישראל כ-60 אלף מקבלי הבטחת הכנסה.
"היינו רוצים להתרחב לעוד 10 לשכות לפחות, כי התוכנית יעילה וטובה. אבל היא לא חקוקה באבן. כל שנה צריך לבקש תקציב חדש", אומר לוין. בתקופת כהונתו של שר העבודה והרווחה, חיים כץ, שולבו בתוכנית גם הכשרות מקצועיות, ולא רק סדנאות, וכן הוא הוביל מנגנון שגרע מהתוכנית מובטלים שמתקשים להשתלב במעגל העבודה וכאלו שסובלים ממצוקות נפשיות או משפחתיות.
אתם מתגאים מאוד במעגלי תעסוקה אבל מבקר המדינה טען שיש בעיה באופן הטיפול במובטלים כרוניים.
"שמחנו על הדוח, כי המסר שהעביר הוא ששירות התעסוקה עושה דברים נהדרים, רק חבל שהוא לא עושה אותם יותר. נשמח להרחיב את התוכנית, ולשם כך אנחנו זקוקים לעוד כסף ועוד תקנים. בנוגע לחיבור עם שאר הגורמים שעוסקים ברווחה - הביטוח הלאומי ומשרד הרוווחה - אנחנו עובדים על החיבור הזה. הוא נכון וחשוב".
שר העבודה והרווחה, חיים כץ, התייחס גם הוא לממצאים. "כיו"ר ועדת העבודה והרווחה היה לי ברור שצריך לבלום את תכנית ויסקונסין, ולקדם תוכנית חברתית שתסייע למקבלי הקצבאות להשתלב במעגל התעסוקה וכזו שלא מסתכלת רק על שורת הרווח, אלא תופעל על ידי עובדי מדינה בשירות התעסוקה. יש לברך על תוצאות המחקר שמעידות שבזכות התוכנית הצלחנו להוציא לתעסוקה אלפי אזרחים שחיים היום ברמה גבוהה יותר. בכוונתי להרחיב משמעותית את "מעגלי תעסוקה". אני תקווה שנתגבר על הקשיים בנושא המשך הפעלת התוכנית מול האוצר ושנרחיבה ליישובים נוספים כבר בתחילת 2019", אמר כץ.