מנהל רשות המסים, ערן יעקב / צילום: רפי קוץ
רוצים "לנצח" את רשות המסים ולשלם פחות מס? שחקו איתה במגרש שלה, בדיוני השומה ובהשגות על השומה - שם, בארבע עיניים מול פקידי השומה, יש לכם סיכוי גבוה לחסוך לעצמכם תשלומי מס. ברגע שתגיעו איתם לבתי המשפט - הסיכוי הזה יורד דרמטית. צונח ממש. כך עולה מבדיקה שערך לאחרונה עו"ד מוטי בללתי, שותף במחלקת המסים של משרד עורכי הדין גרוס-קלינהנדלר-חודק-הלוי-גרינברג-שנהב ושות', של התוצאות בדיוני השומה שהתנהלו בשנים האחרונות במסדרונות רשות המסים.
"בניגוד לדעה הרווחת, ההתדיינות בתיקי המס (מול הרשות ובבתי המשפט) אפקטיבית לנישום ומובילה להפחתה משמעותית מאוד של חבות המס, בהיקף מיליוני שקלים לשנה, ועומדת בממוצע על 78%", אומר בללתי. אולם השאלה היא: היכן מושג חיסכון המס הגדול יותר - בהליכים פנימיים מול הרשות או בעת שפונים לבית המשפט ומערערים על החלטת הרשות? הנתונים, המתפרסמים פה לראשונה, מעלים כי בניגוד לסיכויים הנמוכים של האזרחים לנצח את רשות המסים בערעורי מס המגיעים לבתי המשפט המחוזיים והעליון, בזירה הראשונה של המחלוקת - דיוני השומה מול פקידי השומה וההשגות על החלטותיהם למפקח מס - הנישום יכול להשיג הישגים משמעותיים יותר של חיסכון במס.
הרקע לבדיקה שערך בללתי הנם נתונים שהתפרסמו במחקרים שנחשפו ב"גלובס" בשנים האחרונות, שמהם עלה כי רוב הערעורים המוגשים למחוזי על שומות מס של רשות המסים - נדחים (כ-70-80% - תלוי בשנה הרלוונטית); ובבית המשפט העליון המצב אפילו יותר מובהק לטובת רשות המסים - שם היא "הווינרית" הגדולה, ומנצחת את הנישומים ברוב המוחלט של התיקים. בין היתר, בדצמבר 2016, פרסם "גלובס" ממצאי בדיקה שממנה עלה כי בין יולי 2012 ליולי 2015 ניצחה רשות המסים ב-82 ערעורי מס שהגיעו אל העליון, לעומת 8 ניצחונות בלבד לנישומים. מדובר בניצחון של יותר מ-90% מהתיקים - נוקאאוט מוחץ לטובת רשות המסים.
לפי נתונים שפורסמו בראיון עם בכירה בפרקליטות המדינה, העליון פסק ב-2017 ב-76 הליכים אזרחיים ומינהליים בתחום המס שהתנהלו בפניו, וב-85% מהם עמדת המדינה התקבלה באופן מלא, וב-12% נוספים התקבלה עמדת המדינה באופן חלקי - היינו 97% אחוזי הצלחה למדינה (לרבות הליכים מעטים שבהם רשמה המדינה הפסד במחוזי).
"המסקנה הראשונית והכמעט ברורה מאליה העולה מהנתון המצביע על סיכויי הצלחה של 3% בלבד לנישומים בערעור מס לעליון היא כי על הנישום הפיקח להימנע, ככל הניתן, מכך שערעור המס בעניינו יידון בפני הערכאה המשפטית העליונה", אומר בללתי.
עומס רב, מומחיות ומורכבות
בללתי מציע מספר הסברים ליתרון האדיר שלו זוכה רשות המסים בבתי המשפט - ובהם עומס רב (מדי) המוטל על שופטי העליון המקשה על ירידה לפרטים בכל תיק ותיק; היעדר התמחות של שופטי העליון בתחומי המס; ומורכבות סבך דיני המס, מטים לעתים קלות את הכף לטובת המדינה. "כך או כך, ניתן להניח כי לאורך זמן הסטטיסטיקה בעליון משליכה גם על החלטות שמתקבלות על-ידי הערכאות המחוזיות בתחומי המס", אומר בללתי.
הנתונים הללו הביאו את בללתי לנסות לבחון את סוגיית סיכויי ההצלחה בתיקי מס ממבט רחב יותר - מבט המשקיף לא רק על תוצאות ערעורי המס הנידונים בערכאות המשפטיות, אלא גם על הסטטיסטיקה של תוצאות דיוני השומות המתנהלים מול פקידי השומה ולא מגיעים לבתי המשפט. בללתי החליט לבדוק את מה שלא נבדק ולא פורסמו לגביו נתונים - כיצד מסתיימים דיוני השומה בין כותלי רשות המסים, אלה שלא מגיעים אל פתחו של בית המשפט.
אז הוא הוא פנה לרשות המסים בבקשה לפי חוק חופש המידע לקבלת כל המידע ביחס לנתוני השומות שהסתיימו ללא הליך משפטי בשלוש שנות המס האחרונות - כמה מס הצהיר הנישום, כמות השומות שהוציאה רשות המסים לציבור הנישומים וסכום המס לתשלום שנקבע בהן. לשמחתו, הרשות הסכימה לספק את הנתונים, ואלה, כאמור, הובילו אותו למסקנה חד-משמעית לפיה: סיכויו של הנישום לחסוך מס גבוהים יותר בהתדיינות שאינה מגיעה לבתי המשפט ושנותרת בין כותלי הרשות.
מהנתונים והסכומים שהגיעו לידיו עלו מספר מסקנות: הראשונה, והמשמעותית ביותר, היא כי בהתדיינות מול רשות המסים (הליכי השגה) - ולא בבתי המשפט - מקטינה את חבות המס של הנישום ב-66%, ואילו פנייה לבתי המשפט מובילה לחיסכון מס של 34% - היינו פוטנציאל חיסכון המס בהתדיינות מול הרשות בהליכי השגה כפול מפוטנציאל חיסכון המס בהליכים המשפטיים.
הדרך משומה עצמית לבית המשפט
לפני הממצאים: איך מתגלגל מאבק מול רשות המסים? כל מחלוקת מס "רצינית" עוברת גלגולים רבים מאוד. בתחילת הדרך "הכוח" נמצא לכאורה בידיים של הנישום, והוא אחראי על הערכת חבות המס שלו. עצמאיים, שכירים בעלי משכורות גבוהות, בעלי מניות בחברות, בעלי הכנסות מסוימות ועוד, נדרשים להגיש דוח מס שנתי לפקיד השומה, ובמסגרתו לדווח ולשלם מס בגין הכנסתם בשנת המס. בדוח הם מעריכים את שיעור המס לפי ההוצאות שהם "התירו לעצמם" בניכוי, ועוד. בשלב הזה "הכוח" חוזר לידיים של רשות המסים - פקיד שומה יכול לאשר את השומה העצמית או לקבוע לפי מיטב שפיטתו את סכום ההכנסה והמס שהנישום צריך לשלם.
במקרה השני יש שתי אפשרויות - פקיד השומה יכול להוציא שומה חדשה ללא הסכם או להגיע להסכם עם הנישום. נישום שסבור שסכום המס הנדרש ממנו בשומה החדשה (ללא הסכם) מוגזם או אינו משקף את המציאות, יכול להגיש השגה על השומה, אשר נידונה בתוך משרדי הרשות עצמה, על-ידי מנהל.
אם הנישום אינו מרוצה, ניתן להגיש ערר על החלטת המנהל בהשגה, לבית המשפט המחוזי; ובהמשך על פסקי הדין של המחוזי יכול הנישום, כמו גם רשות המסים, להגיש ערעור לעליון. במקרים שבהם מדובר בסוגיה משפטית עקרונית ניתן להגיש גם בקשה לדיון נוסף בעליון. כלומר, מדובר במסלול ארוך שבמסגרתו נדונה מחלוקת המס על-ידי גורמים שיפוטיים רבים.
ושוב נחזור אל משרדי השומה. ההליך משלב הגשת השומה העצמית ועד להוצאת שומה סופית - העצמית, בהסכם או ללא הסכם - מכונה בעגה המקצועית הליך שלב א'. ההליך המתחיל מרגע שיצאה לנישום שומת מס ללא הסכם ועד שיצאה לנישום שומת מס סופית חדשה בהסכם לאחר השגה או צו שומה ללא הסכמות - מכונה הליך שלב ב'. השומות שמוצאות לנישומים בכל שלב מסומנות במספרים מ-01 עד 19 (בערך), כאשר שומה מספר 01 היא השומה העצמית שאושרה, שומה 02 היא כזו שניתנה לאחר הסכם ולפני השגה, שומה 03 הוצאה ללא הסכם לפני השגה וכך הלאה. ככל שהשומה נסגרת בשלב מאוחר יותר בגלגולים המשפטיים של המחלוקת, היא מסומנת במספר גבוה יותר.
"נוצר תמריץ שלילי לדיווח על הכנסות"
אז מה עלה מהנתונים שקיבל בללתי?
1. התערבות קטנה מצד הרשות. המידע שקיבל בללתי מרשות המסים כלל את סכומי המס ששולמו בגין כל שנת מס בין 2014 ל-2015 בכל אחד משלבי השומה. כך למשל צוין כי בשנת המס 2014 הוגשו 242 שומות עצמיות - ומתוכם אושרו כ-214 אלף בסכום כולל של כ-5.6 מיליארד דולר. המשמעות של נתונים אלה היא ש-89% מהשומות לשנת המס 2014 שנבדקו, אושרו באופן פוזיטיבי על-ידי מפקחי המס ללא כל התערבות שומתית של הרשות.
בשנת המס 2015 הוגשו כ-195.5 אלף שומות עצמיות, וכ-177 אלף מתוכן - בהיקף של כ-4.4 מיליארד שקל - אושר ללא התערבות פקיד שומה; 17 אלף שומות - בשווי כ-11 מיליארד שקל - אושרו לאחר הגעה להסכם עם הנישום.
בשנת 2016 הוגשו כ-129 אלף שומות, שרובן המכריע - כ-120 אלף, בשווי כ-2.24 מיליארד שקל - הסתיים בהתערבות פקיד שומה; 8,325 מתוך שומות 2016 - בשווי כ-4.7 מיליארד שקל - הסתיימו בשומה בהסכם עם הרשות.
"יש לקחת בחשבון הן שומות רבות שלא נבדקו על-ידי מפקחי המס והן שומות שנבדקו על-ידי מפקח המס, אך לא נעשתה לגביהן התערבות שומתית. אלה וגם אלה יהפכו לסופיות בתום תקופת ההתיישנות", אומר בללתי. "ממצא זה מאשש את הדעה הרווחת, שלפיה פקיד השומה אינו מתערב ברובן המכריע של שומות המס.
אותו "דעה רווחת" מאושרת גם על-ידי ראשי רשות המסים לדורותיהם, המאשרים מזה שנים כי רק כ-2-3% מהתיקים נבדקים על-ידי פקידי המס.
מסקנתו הראשונה של בללתי על בסיס נתונים אלה היא כי רוב תיקי המס שנבדקים (השומות העצמיות שמגישים הנישומים) מאושרים ללא התערבות.
2. מרבה כסף מרבה דאגות. ממצא שני העולה מן הנתונים מאשר את האימרה המוכרת: "מרבה כסף מרבה דאגות". לפי הניתוח של בללתי, הסיכוי (סיכון) להיכנס להליכי ביקורת של השומה העצמית מושפע בעיקר מגודלה. נתון זה אינו מפתיע. אין דינה של שומת טייקונים בשווי עשרות מיליוני שקלים כשומת עסק קטן עם סכומים נמוכים.
מהנתונים עולה, למשל, כי חבות מס ממוצעת של שומת 01 (שומה עצמית שאושרה) בשנת המס 2014 הייתה כ-26,355 שקל. חבות מס ממוצעת של שומת 02 (שומה בהסכם עם פקיד השומה) בשנת המס 2014 הייתה כ-587,938 שקל. חבות מס ממוצעת של שומת 03 (שומה ללא הסכם עם פקיד השומה ולפני השגה) בשנת המס 2014 הייתה כ-10.9 מיליון שקל. "נתון זה מצביע על כך, שככלל שומות עצמיות בהן חבות המס נמוכה באופן יחסי, נסגרות ללא התערבות שומתית, וכי ככל שחבות המס בשומה העצמית גדולה יותר כך גדל בהתאם הסיכון להתערבות שומתית", מסביר בללתי.
מהנתונים עולה כי שומת 02 ממוצעת גדולה פי 22 משומת 01 ממוצעת בשנת המס 2014; שומת 03 ממוצעת גדולה פי 18 משומת 02 ממוצעת ופי 412 משומת 01 ממוצעת בשנת המס 2014. "כעולה מהנתונים האמורים, רשות המסים מאתרת את שומות המס הגדולות ומכניסה אותן לתוך נבכי הליכי הביקורת. מובהקות ההפרש בסכום חבות המס הממוצע בשומת 01, לבין שומת 02, לבין שומת 03 מצביעה על כך כי גודל השומה העצמית הוא המנבא הטוב ביותר לגודל החשיפה להתערבות פקיד השומה בשומה העצמית", אומר בללתי.
על פניו, ממצא זה מלמד כי הרשות מקצה את משאביה המוגבלים בצורה יעילה. "הרשות מאתרת את שומות המס הגדולות, שביחס אליהן פוטנציאל תוספת הגבייה הוא גדול, ורק אותן (או בעיקר אותן) מעבירה תחת מכבש הביקורת", אומר בללתי. "אולם", הוא מוסיף, "לצערנו, הנתונים מלמדים גם על היווצרותו של תמריץ שלילי לדיווח על הכנסות. כך, מידת החשיפה לביקורת על נישומים ישרים שמדווחים על מלוא הכנסותיהם גדולה יותר מאשר על מעלימי ההכנסות".
מסקנה נוספת של בללתי היא כי גודל השומה מנבא גם את הסיכוי לסיום מוקדם של הליכי הביקורת. והוא מסביר: "מהפער בין סכום חבות המס בשומת 02 ממוצעת - שעומד על כ-588 אלף שקל - לסכום חבות המס בשומת 03 ממוצעת - שעומד על כ-10.9 מיליון שקל - ניתן ללמוד גם כי סכום חבות המס בשומה מנבא בצורה טובה את הסיכויים להגיע להסכמות עם פקיד השומה במסגרת הליך שלב א'".
כך, לדבריו, ניתן להבין כי "לדיונים ביחס לשומות מס בסכומים של מאות אלפי שקלים יש סיכוי גדול יותר להיסגר בהסכם מוקדם (שומת 02), מאשר לדיונים ביחס לשומות מס בגובה מיליוני שקלים.
3. יתרון להתדיינות מול הרשות. השאלה עד כמה רחוק שווה לנישום להילחם ברשות המסים היא שאלת מיליון הדולר. מהו השלב הנכון לעצור את כוחותיו, ולהבין שלא רק שהפסיד בקרב אלא במלחמה? האם לחתור בכל מחיר להסכם כבר בשלב הראשון? להגיש השגה? והאם בכל זאת כדאי להגיש ערעור למחוזי על השומה? התשובות לשאלות הללו טמונות בשני ממצאים של בללתי: הראשון הוא שדיוני השומה חוסכים לנישומים מס בשיעורים משמעותיים, והשני הוא שדיונים בבית המשפט חוסכים לנישום הרבה פחות מס. ונסביר.
לפי הנתונים, בשנת המס 2014, שומת 03 ממוצעת (שומה ללא הסכם עם פקיד השומה ולפני השגה) הייתה בסך של כ-10.9 מיליון שקל; שומה בצו שניתנה לאחר שהוגשה השגה ממוצעת עמדה על סך של כ-3.6 מיליון שקל; ושומה ממוצעת לאחר פסק דין (סימול 11) עמדה על סך של כ-2.4 מיליון שקל.
מנתונים אלה עולה כי כתוצאה מההתדיינות בתיקי המס - בתוך הרשות ובתי המשפט - חבות המס של הנישום קטנה ב-78% - שהם 8.5 מיליון שקל. אולם בהסתכלות על החיסכון במס בהליכים פניימיים ברשות אל מול הליכים בבית המשפט עולה כי פוטנציאל חיסכון המס בהתדיינות מול הרשות בהליכי השגה כפול מפוטנציאל חיסכון המס בהליכים המשפטיים,
בללתי מסביר: "מהנתונים לעיל עולה כי כתוצאה מהתדיינות בשלב ב' - השגה הנדונה ברשות המסים - קטנה חבות המס הממוצעת של נישום בכ-66% וחיסכון המס הממוצע הסתכם בסך של כ-7.3 מיליון שקל; בעוד שכתוצאה מההתדיינות בערכאות השיפוטיות (המחוזית והעליונה) חבות המס הממוצעת של הנישום קטנה ב-34%, וחיסכון המס הממוצע הסתכם בכ-1.2 מיליון שקל.
לדברי בללתי, "כשמשקיפים על הנתונים הללו, יחד עם סטטיסטיקת סיכויי ההצלחה הנמוכים של הנישום בבית המשפט העליון, ניתן ללמוד כי פוטנציאל חיסכון המס של הנישום קטן והולך ככל שמתקדמים ההליכים". עוד עולה מהבדיקה כי במעבר בין שלבי דיוני השומה לערעור המס נשחק חלק משמעותי מפוטנציאל חיסכון המס של הנישום שלא מוצה קודם לכן על-ידו בהליכים המוקדמים.
אז מה השורה התחתונה?
"הממצאים מחדדים את החשיבות בהשקעת מרב התשומות - זמן, כסף, ומשאבים - בשלבי הדיון המוקדמים מול פקיד השומה, מאחר שבמידה רבה בשלבים אלה מתעצבת ומתגבשת חבות המס הסופית של הנישום. על הנישום למצות עד תום את פוטנציאל חיסכון המס הטמון בכל אחד משלבי התיק ולהציג תשתית עובדתית מלאה וסדורה בדיוני השומה - צירוף מסמכים תומכים, העלאת כל טענה משפטית רלוונטית בשלב מוקדם ככל שניתן, וכמובן להגיש כתבי טענות מפורטים ומנומקים".
מרשות המסים נמסר בתגובה: "הרשות פועלת לגביית מס אמת על-פי החוק".