חיים פייגלין, סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ומנכ"ל צמח המרמן / צילום: איל יצהר
אמש (ב') חשף "גלובס" כי בכוונת מנכ"לית מינהל התיכנון, דלית זילבר, לבטל את הקלות הבנייה, ובראשן הקלה מכוח תקנת שבס המאפשרת לוועדות מקומיות לאשר תוספת יחידות דיור בהיקף של 20%-30% ממספר הדירות שכבר אושרו בוועדות התכנון השונות.
בכוונת זילבר לבטל את ההקלות באמצעות שינוי חקיקה בכנסת הבאה, והביטול יחול על תוכניות חדשות שיקודמו לאחר שינוי החקיקה.
ליוזמה התקבלו שלל תגובות, כאשר באופן צפוי המרוויחים מהשימוש בהקלות מתנגדים למהלך, אך יש גם מי שתומכים בו ומברכים עליו.
"רק לאחר כל-כך הרבה שנים נזכרו במינהל התכנון ברעיון הקסם של ביטול ההקלות", אומר משה רז-כהן, שותף במשרד רז-כהן, פרשקר ושות', מומחה בדיני נדל"ן ומקרקעין, בתגובה לרפורמה הצפויה בענף הבנייה. "כל מי שמכיר מערכות תכנון בעולם, עומד משתומם מול המערכת הישראלית הכל-כך לא יעילה. מוסד ההקלות מביא לכך שבכל פרויקט נערכים דיונים כפולים, ונשמעות פעמיים התנגדויות. פעם ראשונה באישור התוכנית, ובפעם השנייה בשלב רישוי הבנייה. מוסד ההקלות הוא הרעה החולה של מערכת התכנון והקומבינה הישראלית לזכות בזכויות נוספות לפי מידת הקשרים והלחץ. להערכתי, עם ביטול מוסד ההקלות, 30% מזמן עבודתן של רשויות התכנון ייחסך. מוסד ההקלות כה מושרש בגישה, עד כדי כך שתמ"א 38 קובעת שיש לנהוג בהיתרים גם כשאין הקלות, כאילו יש הקלות. ראוי כי התוכניות שתאושרנה יכללו את כל הזכויות. ראוי לא להותיר שיקול-דעת בשלב הרישוי. זוהי רפורמה אמיתית שעשויה להביא לתוצאה מהירה".
לדברי חיים פייגלין, סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ומנכ"ל חברת הנדל"ן צמח המרמן, "מינהל התכנון מבקש להביא למצב בו ועדות התכנון המחוזיות יאשרו מראש את זכויות הבנייה המרביות שניתן לאשר כדי שלא יהיה צורך לבזבז שנים על הליכי הקלות מיותרים המייצרים חוסר ודאות, עולים הון וגורמים לסחבת ביורוקרטית ומיותרת. כל זה אינו חל על תוכניות תקפות היום, אלא רק על תוכניות חדשות שטרם התאשרו.
"עם זאת, מהלך כזה צריך להיות חלק מרפורמה של כל מערך התכנון. רפורמה שתביא ליצירת תוכניות מתאר חדשות וברורות לכל יישוב ויישוב שימנעו אי-ודאות וסחטנות של רשויות מקומיות. המערכת המתכננת כולה חייבת להתגייס ולעבוד יחד, ועל המדינה לחייב את הרשויות המקומיות לפעול מיידית כדי להתחיל את השינוי בקרוב. יש הכרח שהממשלה תקבע הליך כולל שיסדיר את תהליכי התכנון התב"עי והרישוי, ותבטיח ודאות ברורה ביחס לניצול המקסימלי של זכויות הבנייה בכל מגרש, תאפשר גמישות תכנונית ליזם - עם תב"ע נפחית וביטול החלוקה לשטחים עיקריים ושטחי שירות, תקצר ותאיץ באופן משמעותי אישור למתקדמים בהליך רישוי תואם תב"ע (בתוך 90 יום בלבד).
"יש להוסיף כי כאשר התב"ע תהיה נפחיות, יהיה צורך להעביר את ההחלטה על תמהיל הדירות ומספרן לידי היזם, מאחר שהוא זה שמכיר את אופי הביקושים בשוק, והוא זה שמסתכן אם תמהיל הדירות לא יהיה תואם לביקוש. לסיכום, מדובר במהלך שמחייב הסכמה רחבה ותיאום עם התאחדות בוני הארץ על-מנת להבטיח שתוכניות קיימות לא תיפגענה, והליכי רישוי לא ייעצרו".
עו"ד ענת בירן מציינת כי הענף מתקשה להתמודד עם הזגזוג הבלתי פוסק במדיניות, וכי יש בה לסכן את הכדאיות הכלכלית של מחיר למשתכן. "מרבית הרווחיות של היזמים במחיר למשתכן מבוססת על ההקלות, אותן מאפשרים המכרזים לבקש. ההקלות הן גם אלה שמאפשרות יצירת דירות קטנות יותר המותאמות לזכאים. היו ניסיונות בעבר למנוע הקלות באמצעות הערות בתוכניות, שכל תוספת יחידות דיור ת,חשב לסטייה ניכרת, והמציאות הוכיחה כי זו הייתה טעות, מאחר שהדירות הגדולות שאושרו בתוכניות הפכו לבלתי רלוונטיות. תקנות שבס נועדו בדיוק כדי לפתור זאת, והוראת כחלון שבס נועדה לעקוף את הוראת הסטייה הניכרת שנקבעה בתוכניות של שנות ה-90 ותחילת שנות האלפיים.
"משך הזמן שנדרש כדי לאשר תוכנית גורם לכך שהתוכניות הופכות ארכאיות כבר במועד כניסתן לתוקף, והדרך להתאים אותן למציאות היא על-ידי הקלות. כמובן שבמצב אוטופי ותוכניות מושלמות המתאפשרות בלוחות זמנים קצרים לא היה צורך בהקלות, ועדיף היה שהמצב התכנוני יהיה ברור וידוע. אולם המציאות רחוקה מהאוטופיה, ולעתים קרובות ההקלות הן אלה שהופכות תוכניות ממסמך שאין לו שום היתכנות מימוש לפרויקט ממשי".
עו"ד זיו כספי, שותף ומייסד משרד עורכי הדין גינדי-כספי, מציין כי אחד החסמים המשמעותיים בשוק הנדל"ן הוא היעדר הוודאות. "רוכש קרקע חייב לנסות ולהעריך מהן ההקלות שיוכל לקבל, ועל בסיס הערכות לא מבוססות אלה הוא יציע את מחיר הקרקע הנכון לו. ברור כי במצב זה הוא נכנס להליך שבו הוא מנסה להשיג את אותן הקלות. הליך שכרוך בביורוקרטיה, פוליטיקה מקומית, התנגדויות וכו'... כל הליך אשר טומן בחובו חוסר ודאות, לרבות כלל נושא ההקלות, הוא פסול בעיניי, ולכן, למרות שאנחנו כעורכי דין מתפרנסים (ולא רע...) מהליכים אלה, אני חושב שנכון יותר לענף שהתב"עות תיעשנה בשום שכל, עם נפש חפצה, ושתכלולנה מראש את כל הזכויות הנגזרות ממדיניות ועדות התכנון לאותו אזור.
"כמו כן, הכרחי לציין ולהדגיש כי לטעמי מהלך שכזה אינו יכול לחול על תוכניות קיימות, וזאת על-מנת שלא לפגוע באותם יזמים שכבר ביצעו עסקאות בהתאם למצב הקיים".
לדברי עו"ד משה פולקביץ, ראש מחלקת תכנון ובנייה במשרד יוסי לוי ושות', המהלך שעליו הכריזה זילבר הוא "קיצוני מאוד". לדבריו, "למרות שנכון שבפועל נעשה שימוש במוסד ההקלות, במיוחד בהקלות שבס-סער-כחלון, באופן מאוד נרחב, ואולי את זה צריך לצמצם - אבל ככלל, הקלות הן מכשיר תכנוני הכרחי, שמאפשר לבצע התאמות תכנוניות קטנות לנסיבות של כל מגרש ספציפי. לא פעם הקלות דווקא מסייעות לתכנון טוב יותר, שכן לא סביר לדרוש מכל תב"ע לרדת לרזולוציה של נסיבות כל מגרש ומגרש. המשמעות המיידית של ביטול ההקלות, היא הערמת קושי משמעותי על הוצאת התכנון אל הפועל - דבר שגם עלול לגרום לעומס על מוסדות התכנון, שכן יזמים ורוכשים יידרשו להגיש תב"עות, על הליכים תכנוניים שוליים, שניתן היה לעשות בהליך של הקלה".
לדברי עו"ד יובל גלאון, שותף במשרד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות' המתמחה בדיני תכנון ובנייה ואף משמש כיועץ משפטי לועדות תכנון ובנייה מקומיות, המהלך המדובר הוא בגדר "רעידת אדמה של ממש אשר צפויה לגרום למבול של תב"עות חדשות, משום שאף יזם לא יוותר על התוספת שכבר חישב אותה כשרכש את הקרקע. או-אז נראה הרבה יותר תביעות פיצויים של גובלים על ירידת ערך כתוצאה מתב"ע - כי על שבס וכחלון אין זכות כזו. כמובן שהמהלך כולו יצריך חקיקה, ולובי הקבלנים יעמוד בכנסת על רגליו האחוריות. יהיה מעניין".
גלאון מוסיף כי "הקלות שבס, כחלון ועוד מנגנוני גמישות שכאלה נועדו לפתור מצוקת ביניים שנוצרת בתקופה הארוכה שבין אישור תוכנית לבין המועד שבו שתאושר תוכנית חדשה יותר. כמובן שאם היה ניתן לאשר תוכניות מהר יותר, ניתן היה להסתפק במה שנקבע בתוכניות מבלי להיזקק למנגנוני גמישות שבאמת מבלבלים את האזרחים".
עו"ד ברק קינן, שותף וראש תחום תכנון ובנייה במשרד מ.פירון ושות', מביע תמיכה במהלך. "היות שממילא רוב הבקשות להקלות במספר הדירות נדחות, והנושא מייצר הליכים מורכבים כגון התנגדויות ועררים להליכים משפטיים ועומס במערכת - הצעתה של זילבר היא מבורכת, שכן היא מקדמת ודאות תכנונית שכה נחוצה בענפי הדיור והתכנון הישראליים".
דרור תורן, מנכל אמריקה ישראל מגורים: "המהלך, באם יצא, צפוי להסדיר את השוק ולעשות סדר לכולם: לוועדות התכנון, לרשויות המקומיות וליזמים. כל אחד ידע מה מותר ומה אסור. כיום כשיזם מתמחר קרקע לבנייה, הוא לא יודע בדיוק מה ואילו תוספת יאשרו לו. לכשיהיה ברור בתב"ע מה אפשר ומה לא, הוודאות תאפשר ליזם להציע הצעה כספית מדויקת יותר על הקרקע. הדבר עשוי גם לקצר את הליכי הבנייה, מאחר וברגע שיש כללים, לא יהיו התנגדויות ועררים ולא יהיה צורך לתכנן חלופות. כמובן שהוראה זו יכולה לחול רק על עסקאות קרקע חדשות, כי אם לא, הדבר יעשה כאוס בשוק. כמו כן, לטעמי יש לאפשר גמישות מסוימת לוועדות המקומיות, בעיקר בכל מה שקשור לקווי מגרש וגובה קומות, כדי לאפשר תכנון גמיש ונכון יותר".
עו"ד גלית שיצר, שותפה ומנהלת מחלקת תכנון ובנייה בעמית פולק מטלון: "מדובר בתוספות של יחידות דיור שוועדות מקומיות מאשרות בדרך של הקלה ואין צורך בהגשת תב"ע, ובמובן זה, הדרך היא קצרה יותר. יחד עם זאת, הליך ההקלה עדיין פתוח להתנגדויות והדבר מאריך ומסרבל את הליך קבלת ההיתר. בשנים הקרובות, אם תקנת שבס תבוטל, אז קבלנים שעשו כבר את התחשיבים שלהם בהסתמך על תוספת יחידות דיור כאלה - יאלצו להגיש תוכניות כדי לקבל את התוספות האלה. לכן, בשנים הקרובות לא צפויה הפחתה של העומס. בהמשך, ייתכן כי בהחלט תיווצר ודאות תכנונית וקיצור של הליכי קבלת היתר כיוון שמספר יחידות הדיור יהיה קבוע בתב"ע ולא ניתן יהיה לבקש בהקלה את ההגדלה שלהן".
עו"ד זיו גרומן, מומחה להתחדשות עירונית המייצג בפרויקטים רבים בעיקר באזור המרכז: "אני סבור כי מינהל התכנון יעשה שגיאה חמורה אם יחליט לבטל את ההקלות הידועות כתקנות שבס. לא מעט יזמים שבמסגרת תחשיב הכדאיות שלהם לקחו כבר בחשבון את ההקלות, מה שבהכרח יכול להוביל לפגיעה משמעותית ביזמים ובקבלנים ואז זה יגרור תוצאה לא רצויה של העלאת מחירי הדירות, שהרי ברור כי הקבלנים יצטרכו לגלגל את העלאת המחירים על רוכשי הדירות. שנית, בשונה מתוכנית שבגינה ניתן להגיש תביעה לירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, בגין ההקלות לא ניתן להגיש תביעות לירידת ערך. חשוב להבין שככל שקבלן או יזם נדרשים לפצות בגין פגיעה שגורמת תוכנית, הרי ברור שאת הכסף הזה הם צריכים להשלים ממקום אחר, אחרת זה יגולגל על רוכשי הדירות. שלישית, בתקופה בה אנו מצויים יש חשיבות רבה להעלות את היצע הדירות, הן בשל היעדר בעתודות קרקע והן בשל שיעור גירושין עולה וגובר המצריך פתרונות דיור נוספים. אין זה ראוי לקבל החלטה המצמצמת את מס' הדירות שניתן לאשר. לפיכך, זה מבורך שמינהל התכנון רוצה לקצר את לוחות הזמנים, אולם במקום לעשות זאת באמצעות הפחתת היצע הדירות, טוב יעשה אם יפעל כדי לצמצם את משך הזמן שלוקח לתוכנית להיות מאושרת ויפעל כדי לצמצם חסמים והליכים בירוקרטיים רבים במסגרת הליכי הרישוי".
עורכי הדין שחר בן עמי ורותם ארביב קופלניק ממששרד שרקון, בן-עמי, אשר & נאמן, קינן ושות', ומומחה לתכנון ובנייה: "מצד אחד ביטול ההקלות משמעו פגיעה ביכולת הגמישות התכנונית של הוועדות המקומיות ובסמכותן להוסיף יחידות דיור בהיקף של עד 30%, וכן להתאים את המצב התכנוני העדכני, בלא צורך בהליך של תב״ע. מנגד, הקלות אלה עיכבו לעיתים את אישור הבקשות להיתרי בנייה והביאו להתנגדויות של תושבים. ביטולן של התקנות אמנם יחסוך זמן בטווח הקצר, אולם בטווח הארוך תידרש הכנת תב"ע חדשה גם במקרים זניחים, מה שיצריך זמן ומשאבים רבים. בנוסף, מדובר בכלי תכנוני מהמעלה הראשונה, אשר מאפשר להתמודד עם הצורך בהגדלת מספר יחידות דיור בזמן קצר ותוך הבטחת האינטרס הציבורי. נזכיר, כי כיום במסגרת מכרזי מחיר למשתכן שמשווקת המדינה, מובטח ליזם מראש מתן האפשרות בהקלה זו. עולה אם כן, כי עמדת מינהל התכנון אינה עולה בקנה אחד עם מדיניות יתר גופי המדינה. בכל מקרה, ביטול מיידי אינו אפשרי, ויש לקבוע הוראות מעבר כדי להימנע מפגיעה נוספת בשוק הנדל"ן".
עורכי הדין רונן ירדני ורם מוסרי, שותפים במשרד המבורגר-עברון ומומחים לתכנון ובנייה: "אנו סבורים שביטול מוסד ההקלות הוא צעד בעייתי, שעלול להשפיע לרעה על שוק הנדל"ן. חשוב לזכור, מוסד ההקלות הוא תוצאה של צורך מהותי, שנובע מהתארכות הליכי התכנון במדינת ישראל ומהרצון לאפשר גמישות תכנונית והתאמות ספציפיות של תוכניות מאושרות, שחלקן בנות עשרות שנים, הן לנתוניו הפרטניים של המגרש הרלוונטי והן למגמות התכנון העכשוויות. קיימים מקרים רבים שבהם נתוני המגרש לא מאפשרים מימוש של זכויות הבנייה שהוקנו לו על-פי התוכניות המאושרות, למשל בגלל קווי בניין או מספר קומות, והשימוש בהקלות מאפשר לבצע את ההתאמות הדרושות מבלי להזדקק להליך תכנוני ממושך. הקלת שבס למשל, שמאפשרת תוספת יחידות דיור, באה לעולם בשנות ה-90 בזמן גלי העלייה הגדולים מברית-המועצות, על-מנת לאפשר תוספת יחידות דיור מהירה ומתן פתרון מיידי לצורך בהעמדת אלפי יחידות דיור לאותם עולים. אותה מצוקת דיור קיימת, וביתר שאת, גם כיום. ביטול האפשרות להוסיף יחידות דיור באמצעות הקלה, רק יחמיר את המצב ויחייב הגשת תוכניות חדשות והליכי תכנון ממושכים".
יהודה כתב, יו"ר ארגון הקבלנים והבונים בתל-אביב-יפו-בת-ים: "מהלך זה של מינהל התכנון נועד לזרז את הליכי התכנון וליצור וודאות תכנונית, הוא מהלך מבורך. אבל במקביל חייבים לבטל את ההנחיות המרחביות וליצור אחידות תכנונית אשר תמנע דיונים מיותרים בוועדות ערר ו/או בבתי משפט, דיונים אשר מאריכים ומסבכים את הוצאת הפרויקטים לפועל. יחד עם זאת, יש לציין כי צריך להשאיר את הסמכות על קביעת מספר יחידות דיור ותמהיל הדירות בפרויקט בוועדות המקומיות. מימוש תוכניות בנייה לוקח במקרים מסוימים מספר רב של שנים וגם יכול להגיע לעשרות שנים. לכן, הוועדות המקומיות אשר מודעות לשינויים הדמוגרפיים בעירן ובאזור בו מתוכנן לקום פרויקט חדש הן אלה שצריכות לאשר את התמהיל ומספר הדירות בו, זאת על-מנת שהפרויקט ישתלב בתכנון העירוני הרצוי".
שמאית המקרקעין והמשפטנית נחמה בוגין אומרת כי "מינהל התכנון רוצה לעשות סדר, ויש בזה היגיון, לגיטימי לקבוע כי מצמצמים את נושא ההקלות ולא נותנים תוספות באופן אוטומטי. אבל יחד עם זאת אני בטוחה שמינהל התכנון לא רוצה לעצור את השוק בכך שייצור חוסר ודאות ויוריד הרבה פרויקטים שעל הפרק מתחת לסף הכדאיות הכלכלית. כאשר משתנים הלכי הרוח ובעקבות זאת משנים תקנות ואסטרטגיות, הנטייה בישראל היא לעשות שינוי חד וחלק מהרגע להרגע וזאת בעיה. עסקה שנחתמה לפני שנה סוכמה לפי התנאים שהיו באותו זמן, שאפשרו לבעלי העניין לקבוע את הכלכליות והכדאיות של הפרויקט, ואם התנאים השתנו משמעותית עוד לפני השלמת העסקה זה יכול לפגוע בהרבה מאוד פרויקטים. חשוב מאוד שתהיה תקופת מעבר שבה השוק יוכל להסתגל לתנאים החדשים, לא מספיק שההצעה לא תחול רטרואקטיבית אלא צריך לקחת בחשבון את כל העסקות שכרגע בשלבים מתקדמים ולאפשר להן לצאת לדרך בזמן סביר בתנאים הקיימים".
עו"ד צבי שוב, מומחה לנדל"ן ותכנון ובנייה, מציין כי "היזמה שרוצה לקדם מינהל התכנון היא אמנם חיובית שכן הקלות ושינויים הבאים לאחר הליכי התכנון העיקריים עלולים לעקב ולסרבל את הקידום התקין של תוכניות חדשות והוצאת פרויקטים אל הפועל . מהצד השני צריך לייצר גמישות מסוימת בתוכניות הבנייה כדי למנוע מצב בו יצטרכו לשנות את כל התכנון ולהכין תכנית חדשה שמטבע הדברים לוקחת זמן רב יותר ממה שהיה לוקח אילו היו מאשרים על אותה התכנית הקלה זו או אחרת תוך כדי תנועה. כל שינוי בשוק לוקח זמן להפנים אותו, וביחס לתוכניות ותיקות, בעיקר כאלה שלא נערכו על-פי הנהלים הקיימים כיום, ברור שלא צריך לבטל האפשרות שכן בהן יש לא מעט אי וודאות ושגיאות שההקלות באות לפתור, יש לציין כי ממילא כבר היום בחלק ניכר מתוכניות בניין העיר, הרשויות כבר מגדירות מראש את אפשרויות המשחק וההקלות המותרות בתכנית הקיימת ומעבר לכך רושמות סעיפים מגבילים ולא ניתן לקבל הקלות נוספות. כך התכנית ברורה יותר ויש פחות עיכובים עד לאישורה".