נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון./ צילום: רפי קוץ
חוב מסכנת משבר תקציבי ממשית ממתינה לשרי ממשלת ישראל ה-35, כשזו תתכנס לישיבתה הראשונה. לא מדובר בסכנה מיידית. השווקים כבר השלימו עם העובדה ש-2019 תיראה רע מבחינת הגירעון התקציבי ויחס החוב. בסוכנויות דירוג האשראי, בגופי המחקר הבינלאומיים ובקרב המשקיעים "בלעו" את החריגה בגירעון ואת העלייה ביחס החוב של הממשלה, מתוך הנחה שמדובר במעידה חד-פעמית ולא בשינוי מגמה.
אבל - בכך נוצל עד תום הקרדיט שממשלות ישראל הקודמות ונגידי בנק ישראל צברו בסוכנויות הדירוג ובגופים הכלכליים הבינלאומיים, בהתנהלות אחראית שנמשכה ברציפות כמעט 15 שנה, עד לשנתיים האחרונות.
שעת המבחן של הממשלה תהיה תקציב 2020: אם הממשלה לא תאמץ תוכנית להחזרת המשמעת התקציבית ולהשבת אמון המשקיעים - ההשלכות יהיו חמורות. הסנטימנט החיובי כלפי ישראל יתהפך והרוח החיובית שדחפה למעלה את דירוג האשראי, תהפוך כיוון.
נקודת המבחן של ישראל תהיה ביחס בין החוב הממשלתי לתוצר של המשק. אם החוב ימשיך לעלות גם ב-2020, שנה שלישית ברציפות, נראה מהפך ביחס לישראל בשווקים הבינלאומיים. ניתוח שנערך בבנק ישראל בחודש שעבר, הראה שבלימת העלייה בחוב תתאפשר רק אם הגירעון יופחת ל-2.5%. יעד הגירעון שהיה מקובל בשנים האחרונות - 2.9% - הפך גבוה מדי, בגלל שהצמיחה במשק במגמת ירידה ובגלל תוכנית מחיר למשתכן, שאינה מאפשרת לממשלה להשתמש בהכנסות ממכירת קרקעות למימון החוב.
2019 אבודה, מה יהיה ב-2020?
המספרים מבהילים. שנת 2019 צפויה להסתיים בגירעון של 3.6%, חריגה של 20% מהיעד. המספרים האלה עשויים עוד להחמיר אם ההכנסות מגביית המבנק סים יישארו ברמתן הנוכחית המאכזבת, אם החזרי המס ימשיכו לשבור שיאים ואם לא נראה התאוששות בהמשך השנה.
"המזל" של הממשלה הוא שאין הרבה מה לעשות כדי לצמצם את הגירעון הזה - פשוט כי אין זמן. הממשלה יכולה להשתמש ברזרבה התקציבית בסך 1.5 מיליארד שקל ובעודפים נוספים (למשל כספים קואליציוניים שלא נוצלו) כדי לצמצם את הגירעון ל-3.5%.
הבעיה הגדולה היא שנת 2020. על-פי הערכות בנק ישראל הגירעון התקציבי המבני - כלומר הגירעון ה"נקי" שאיתו מתחילים את התקציב לפני שהתקבלה החלטה כלשהי - מגיע לרמה בלתי נסבלת של 4.2%.
על-פי התחזית המעודכנת של האוצר, ב-2020 צפויה חריגה תקציבית של 17.4 מיליארד שקל (מעבר לגירעון המתוכנן). התחזית הזו היא חלקית בלבד. ראשית, כי עדיין לא ידוע כמה מיליארדים יחולקו במסגרת ההסכמים הקואליציוניים בעת הקמת הממשלה. שנית, התחזית לא כוללת את מימוש ההבטחה להגדלת קצבאות הנכים ב-2020 בסכום של 2 מיליארד שקל, ואת הארכת הוראות השעה שהכניס שר האוצר, משה כחלון, במסגרת תוכנית נטו משפחה. למשל, סבסוד הצהרונים בהיקף של כ-900 מיליון שקל בשנה. כשמביאים בחשבון את כל הסכומים החסרים האלה, אפשר להניח די בוודאות שהבור התקציבי ב-2020 יעלה על 20 מיליארד שקל.
דרכי הפעולה תלויות בפוליטיקה
ארבע דרכי פעולה אפשריות עומדות בפני הממשלה הבאה. נפרט אותן החל מהגרועה ביותר מבחינה כלכלית (אך הנוחה ביותר מבחינה פוליטית) ועד לנכונה ביותר מבחינה כלכלית (אך המאגרת ביותר מבחינה פוליטית).
האפשרות הגרועה ביותר היא תחרות "אכול כפי יכולתך" בין השותפות לממשלה - כל מפלגה תנסה לסחוט את המקסימום עבור עצמה ולממש את הבטחות הבחירות לבוחריה. אפשרות כזו תהיה ממשית אם תוקם ממשלה שברירית ומרובת מפלגות קטנות, ששותפיה יעריכו כי ימיה ספורים.
ההשלכות של ממשלה כזו על המשק יהיו חמורות: הבור התקציבי ב-2020 יזנק בקלילות לכיוון ה-25 מיליארד שקלים ויותר, הגירעון התקציבי יעלה מעל 4% - והשווקים יסיקו מהר מאוד שנגמר עידן האחריות התקציבית והחל עידן ההתפרעות. האמון בממשלת ישראל ייהרס, דירוג האשראי יעודכן למטה והממשלה תמצא את עצמה במשבר תקציבי.
האפשרות השנייה היא עסקים כרגיל, כלומר המשך המדיניות הנוכחית, בלי הגדלה משמעותית של הוצאות הממשלה מצד אחד, אבל גם ללא קבלת תוכנית התכנסות תקציבית.
תרחיש כזה הוא דרך ההתנהלות הסבירה יותר מבחינה פוליטית, אבל הליכה במסלול הזה לא תאפשר לחמוק מתוצאות חמורות, אלא רק לכל היותר לדחות אותן בכמה חודשים. השווקים מצפים מהממשלה לנקוט פעולה אקטיבית להחזרת האמון.
העלאת מסים וקיצוץ רוחבי היא הדרך הפשוטה ביותר לסגור בור תקציבי. העלאת אחוז אחד במע"מ תגדיל את הכנסות במדינה ב-5 מיליארד שקל ואחוז נוסף במס הכנסה יניב תוספת הכנסות בהיקף דומה.
הממשלה יכולה להוסיף לכך גם קיצוץ רוחבי ולבצע התאמות חשבוניות - וכך לסגור את הבור בצעדים מהירים ופשוטים יחסית.
מהלך כזה של "זבנג וגמרנו" יעורר כמובן תגובה ציבורית קשה, אבל מצד שני צעדי רוחב כאלה קלים יותר לביצוע מבחינה פוליטית משום שהם נתפסים כשוויוניים ופשוטים יחסית לביצוע. הניסיון מראה שממשלות יציבות, שאינן חוששות מבחירות קרובות, מסוגלות לבצע העלאות מס בשנה הראשונה לכהונתן - כפי שעשתה למשל ממשלת נתניהו-לפיד.
עם זאת, בבנק ישראל ובמשרד האוצר ממש לא מתלהבים ממהלכים רוחביים כאלה - העלאת המע"מ ומס הכנסה יכולה לגרום זעזועים במשק, שאיננו בשיא עוצמתו. הצריכה הפרטית יכולה להיפגע, המחירים עשויים לעלות ולאלץ את בנק ישראל להעלות ריבית. דובר בנק ישראל אמר השבוע בתשובה לשאלת "גלובס", כי תחזיות בנק ישראל אינן מניחות העלאת המע"מ בשנה הקרובה.
הציפיות הגבוהות של בנק ישראל
"תמהיל צעדים, שיכלול התייעלות, צמצום הוצאות והגדלת הכנסות, בהתאם להעדפות הממשלה" - כך הגדיר השבוע נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון את ציפיותיו מהממשלה הבאה. הבחירה של ירון במלים לא הייתה מקרית. אפשר להניח שירון מכיר את תוכניות האוצר שמגובשות בימים אלה בדיונים אינטנסיביים במשרדים בירושלים.
ירון מדבר על שורה ארוכה של צעדים קטנים, לא דרמטיים, שאם יבוצעו יאפשרו לסגור את הבור בלי לגרום זעזועים למשק. מדובר בעיקר בתיקון עיוותים, שנגרמו כתוצאה מפשרות פוליטיות או סתם מחדלים - מה שיחייב הרבה עבודה קשה של האוצר וגיבוי צמוד של הדרג הפוליטי.
בתחום הגדלת ההכנסות יש לאוצר הרבה מה לעשות. בשנים האחרונות הרחיבו באוצר מאוד את פעילות הגבייה מגופים ורשויות ציבוריות שצברו הון רב. קק"ל למשל חסכה למדינה בשנים האחרונות הוצאות במיליארדים בזכות שימוש בחלק מההון הרב שנצבר בקופתה. פעולות דומות בוצעו ועוד יבוצעו מול מפעל הפיס, רשות שדות התעופה והרשימה עוד ארוכה.
בעולם המיסוי יש הרבה מאוד מה לעשות לפני שמעלים את המע"מ. התחום הראשון שבו ישמחו באוצר לטפל הוא מה שמכונה "פטורים ממס". להערכת האוצר, המדינה מפסידה בכל שנה הכנסות ב-60 מיליארד שקל ויותר בגלל הסדרי מס, כמו הפטור ממע"מ על פירות וירקות, אזור סחר חופשי באילת, פטור ממס על החיסכון בפנסיה וקרנות ההשתלמות ועוד שורה ארוכה של פטורים והקלות.
הניסיון הרציני האחרון של האוצר לבטל פטור ממס הסתיים בתבוסה צורבת: שר האוצר בזמנו יובל שטייניץ קידם את ביטול הפטור ממע"מ על פירות וירקות, אך התקפל אחרי שראש הממשלה, בנימין נתניהו, הסיר את תמיכתו מהמהלך. ניסיונות למסות את קרנות ההשתלמות טורפדו בעבר בלחץ ההסתדרות.
הציפייה היא שהפעם ינסו באוצר להתמודד עם הפטורים בדרך חכמה יותר: לא ללכת עם הראש בקיר ולנסות לבטל פטורים, אלא לצמצם, למקד, לעדכן ובעיקר להתמקח. למשל, עלות הפטור המוענק ליישובים בקו העימות הלכה ותפחה בשנים האחרונות ומגיעה כיום ל-2 מיליארד שקל. באוצר ינסו להחזיר את הפטור הזה למימדיו המקוריים, כ-1.3 מיליארד שקל.
לצד הפטורים ישנן גם פרצות מס שממתינות לסגירה: מע"מ על שירותים מקוונים, כמו רכישת יישומונים או שירותי ענן, הוא מס שנגבה כבר בכל מדינות המערב, אך בישראל הטלתו מתעכבת מסיבות שונות.
גם בצד ההתייעלות יש הרבה מה לעשות לצמצום הוצאות הממשלה. הוצאות פעילויות למיקור חוץ למשל, או הקטנת מספר משרדי הממשלה. תקציב הביטחון הוא זירת פעילות חשובה אחרת, כשמאחורי הקלעים האוצר מנהל מאמץ גדול לצמצום הגדלות הרמטכ"ל.
אפיק פעילות אחר הוא הוצאות השכר - אחרי התבוסה הצורבת של האוצר במאבק נגד תוספות השכר לשוטרים ולסוהרים, הגיע הזמן לנסות ולבטל את ההצמדה המעוותת של שכר השוטרים לשכר אנשי הקבע בצה"ל. ביטול ההצמדה הזו יכולה לחסוך מאות מיליוני החל מהשנה הקרובה, בגלל תוספות השכר שאמורים אנשי הקבע לקבל במסגרת הסכם השכר במגזר הציבורי.
שאלת הגיבוי הפוליטי תכריע
האם יהיה גיבוי פוליטי? זו השאלה הגדולה שמרחפת מעל תוכניות האוצר.
במשרד האוצר יכולים להתעודד מכך שממשלת לפיד-נתניהו ביצעה התאמות ב-19 מיליארד שקל בשנה הראשונה לכהונתה. אלא שאז הייתה בציבור אווירת חירום שדחפה את הפולטיקאים לפעולה. המצב כיום שונה לגמרי, בעיקר משום שראש הממשלה נתניהו ושר האוצר כחלון מסרבים להודות בכלל שיש בעיה.
דווקא סוכנויות דירוג האשראי, אותו שוטר רע שממנו אמורים הפוליטיקאים לפחד, אישררו לאחרונה את דירוגי האשראי של ישראל וחיזקו בכך את השאננות של הפולטיקאים. הבעיה היא שסוכנויות דירוג האשראי מסתכלות אחורה ולא קדימה. כשהן יחליטו להתהפך, כבר יהיה מאוחר מדי.