בנימין נתניהו / צילום: יוסי זמיר
הממשלה ה-35 לא צפויה להיות שונה בצורה דרסטית מן הממשלה ה-34 ובשלב המקדמי נראה שחלק משמעותי של השרים אף יישארו בתפקידיהם. שר האוצר משה כחלון מעוניין להמשיך לקדנציה נוספת, וכך גם שר הביטחון לשעבר, אביגדור ליברמן, המעוניין לחזור לתפקיד שפרש ממנו זמן מועט לפני ההודעה על הקדמת הבחירות. גם במשרדי הבריאות והפנים, עם יעקב ליצמן ואריה דרעי בהתאמה, מדברים על המשכיות. תיק העלייה והקליטה צפוי להישאר בידי ישראל ביתנו ומשרד הדתות בידי ש"ס.
מנגד, במשרדים חינוך, תחבורה, משפטים, תיירות, ביטחון פנים, תרבות וספורט, מדע, שוויון מגדרי, הגנת הסביבה ותקשורת - יתקיים בשבועות הקרובים סבב מינויים שיביא עימו מנכ"לים חדשים ומאות מינויים פוליטיים.
בממשלה היוצאת, ניסו שרת המשפטים איילת שקד ושר התיירות יריב לוין להוביל מהלך של "חוקי המשילות", כלומר שינוי כללים ותקנות שיאפשרו לשרים להגדיל את מספר המינויים הפוליטיים וישחררו אותם מן הכבלים של מכרזים לקביעת מינויים, ועדות איתור וועדות מינויים. החקיקה המשמעותית ביותר, של מינוי יועצים משפטיים למשרדי הממשלה באמצעות מינוי אישי פוליטי - לא צלחה את הליכי החקיקה בכנסת. חקיקה זו עוררה ביקורת ציבורית יוצאת דופן ואמירות קשות של היועץ המשפטי לממשלה ושופטים עליונים בדימוס.
מנגד, שקד ולוין הצליחו לשנות את מספר המינויים הפוליטיים שמותר לשר מכהן להוסיף לצוותו הבכיר, באמצעות הוספת משנים למנכ"ל למשרדים שיש בהם יותר מ-150 עובדי מדינה, ובסך הכול 20 משרדי ממשלה.
במכון הישראלי לדמוקרטיה בחנו בשבועות האחרונים את מספר המינויים הפוליטיים והפוליטיים-למחצה שיכולים להוביל שרי הממשלה הנכנסת, ה-35 במספר. גם אם 28 משרדי הממשלה לא יאוישו בשרים (לפי החלוקה של הההסכם הקואליציוני), שרים החולשים על מספר משרדים במקביל יוכלו לדאוג למלא את התקנים של מינויים פוליטיים.
ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, שחיבר דוח בכותרת "מינויים אישיים" בשירות המדינה בישראל, מונה כ-450 מינויים האישיים שתוכל הממשלה הבאה למנות ויכלול בעלי תפקידים לחברות מסווגות, חברי ועדות מינויים שליד נציבות שירות המדינה, חברי ועדת שירות המדינה, ומינויים של דירקטורים ויו"ר דירקטוריון בחברות ממשלתיות.
שפירא הסביר ל"גלובס" כי "דרך המלך" למינויים בשירות המדינה היא מינוי מקצועי באמצעות מכרז תחרותי, כפי שקובע סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים). עם זאת, החוק מאפשר למנות עובדים בשירות המדינה ללא מכרז ומציין משרות ספציפיות שאין עליהן חובת מכרז מלכתחילה.
"בעשרות השנים האחרונות התחולל בישראל תהליך איטי והדרגתי של 'פוליטיזציה' של שירות המדינה, כלומר הגברת השפעת הדרג הנבחר על מינויים בכירים", אומר שפירא. "במסגרת זו נוצרו בישראל במהלך השנים כמה מנגנוני מינוי שאינם מבוססים על מכרז, ובחלקם יש לשרים השפעה מכרעת על זהות האדם שימונה".
שפירא מחלק את מאות המינויים שניתן לבצע לשני סוגים: הראשון הוא מינויים המתבצעים באמצעות ועדה לאיתור מועמדים ("ועדת איתור"), שהם עדיין מינויים מקצועיים ותחרותיים, משום שהוועדה - ולא השרים או המנכ"לים במשרדיהם - הם שבוחרים את המועמדים למינוי. מינוי בדרך זו מעניק לשרים יותר כוח מאשר מינוי באמצעות מכרז. בדרך זו ממונים יותר מ-100 נושאי משרות בכירות בשירות המדינה, ובהם מנהל רשות המסים, ראש המלמ"ב (ממונה על מערכת הביטחון), האפוטרופוס הכללי, המשנים ליועץ המשפטי לממשלה והיועץ עצמו, השמאי הממשלתי הראשי, פרקליט המדינה ועוד. מינויים אלה הם לתקופה קצובה ולא ישתנו עם חילופי השרים.
הסוג השני הוא "מינויים אישיים" אמיתיים, שהממשלה יכולה למנות עם כניסה לתפקיד וייתכן שיעזבו עם חילופי הממשלה. אלה כוללים משרות אמון בלשכות ראש הממשלה, השרים ומנכ"לים של משרדי ממשלה ומינויים מקצועיים ספציפיים בידי שרים.
לפי שפירא, הממשלה ה-34, שכיהנה בשנים 2019-2015, ניסתה - ובחלק מהמקרים הצליחה - להגביר את ההשפעה הפוליטית על מינויים בכירים בשירות המדינה (הסוג הראשון). בכל הנוגע למינויים אישיים, השינוי המשמעותי ביותר הייתה החלטה הממשלה שהובילו שקד ולוין שאישרה למנות משנים למנכ"לים כמשרות אמון של המנכ"לים. שינויים נוספים היו הפיכת משרת יו"ר מטה הדיור במשרד האוצר (שנוצרה רק בממשלה זו) למינוי אישי של שר האוצר והרחבת משרות האמון של עוזרי תפעול ועובדי משק בית במעון רה"מ.
בסך הכול, לפי ההערכה של שפירא, הממשלה ה-35, שתיכנס לתפקידה בקרוב, תוכל למנות לפחות כ-450 מינויים אישיים (לא כולל עובדי משק בית ועוזרי תפעול במעון רה"מ). מדובר במספר גדול יותר מאשר בעת הקמת הממשלה הקודמת ב-2015, משום שנוספו לו כ-20 משרות של משנים למנכ"לים במשרדי ממשלה. בין המשרות הללו ניתן למצוא את כל הצוות הבכיר בלשכת ראש הממשלה. שני מינויים מן הסוג הזה כבר הוכרזו השבוע: יואב הורביץ יהיה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, לאחר שמילא את התפקיד כממלא בשנה האחרונה, ואשר חיון, שמונה לראש הלשכה.
מנגד, בשנים האחרונות בחר נתניהו שלא לאייש מינויים מסוימים בלשכתו, אף שמדובר במינויים פוליטיים אישיים. הבולט שביניהם הוא ראש מערך ההסברה, שנותר לא מאויש מאז עזיבתו של לירן דן ב-2015. קדם לו בתפקיד יועז הנדל, כיום ח"כ מיועד מטעם כחול לבן, שעזב את התפקיד אחרי שחשף את פרשיית נתן אשל בלשכת רה"מ.
בלשכת רה"מ יש עוד משרות אמון אישיות רבות: 3 יועצים לענייני תקשורת (אחד מהם במטה החברתי- כלכלי), יועץ לקשר עם הכנסת, יועץ לאירועים וסיורים, יועץ לתכתובת, יועץ לנושאים מדיניים, עד 11 משרות של יועצים ועוזרים נוספים, 6 מזכירות, נהגים, ועוזר פוליטי שאינו עוזר מדינה. במעון ראש המממשלה ניתן למנות עובדים אישיים רבים: יועץ, מנהל לשכה, מנהל תפעול, עוזרי תפעול, עובד מטבח, עובדי משק בית.
בנוסף בכל לשכת שר וסגן בממשלה ניתן למנות כשבעה מינויים אישיים (עוזרים, יועצים, נהג, מזכיר, ראש מטה, דובר ועוד). כאמור, כל מנכ"ל של משרד ממשלתי יכול למנות משנה למנכ"ל, ובנוסף לו יועץ בכיר, מנהל לשכה, מזכיר ונהג. המנכ"לים יכולים למנות גם שלושה סמנכ"לים במטה חברתי-כלכלי.
מינוי מנכ"לים למשרד הממשלה כפוף לאישור ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה.
שר החוץ רשאי למנות 11 משרות של ראשי נציגויות דיפלומטיות באמצעות מינוי פוליטי (המינוי נבדק ע"י ועדת מינויים למשרות ראשי נציגויות דיפלומטיות במשרד החוץ). ראש הממשלה נתניהו, ששימש כשר חוץ, השתמש בסמכות זו בשנים האחרונות למנות שגרירים ושליחים.
שני תפוחי אדמה לוהטים: מינוי מבקר מדינה ומפכ"ל המשטרה
ביולי 2019 ימלאו שבע שנים לכהונתו של מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, והכנסת החדשה תצטרך להזדרז ולבחור מבקר מדינה חדש, אחד מן התפקידים החשובים ביותר בדמוקרטיה הישראלית. גם במשרד לביטחון פנים יש למנות שני תפקידים בכירים ומשמעותיים: מפכ"ל המשטרה - תפקיד שלא מאויש מאז עזיבתו של המפכ"ל הקודם רוני אלשיך בדצמבר 2019, ונציב שירות בתי הסוהר.
את תהליך בחירת המבקר יש להשלים עד 30 יום לפני עזיבתו של שפירא, כלומר עד ראשית יוני, וספק אם הכנסת החדשה והממשלה הבאה יעמדו בלוח הזמנים הזה.
שאלת מינוי מבקר המדינה הבא היא בעלת משמעות קריטית לראש הממשלה בנימין נתניהו , שכן במשרד המבקר מונחות כיום חלק מן ההצהרות הפיננסיות האישיות של נתניהו ברצף לאורך השנים, לרבות החזקות מניות פרטיות שנחשפו לפני מספר חודשים, במסגרת בקשתו למימון ההגנה המשפטית שלו בוועדת ההיתרים. יש להניח שנתניהו ישים דגש על זהות מבקר המדינה הבא, כך שאף נתון מתוך המסמכים הללו יגיע לעין הציבור.
מבקר המדינה נבחר בידי הכנסת בהצבעה חשאית וכדי להבטיח את אי תלותו ברשות המבצעת - הממשלה - תקציבו של המשרד נקבע לפי הצעת המבקר ומפוקח בידי ועדת הכספים ולא בידי משרד האוצר.
דוחות הביקורת של המבקר מבוססים על בדיקה כספית וטוהר מידות של גופי המינהל הממשלה ולא עוסקים בפיקוח או רגולציה על השוק הפרטי - זאת בניגוד לניסיונות לטעון במהלך הבחירות, שהדוח שפרסם על ההתקשרות בין המשטרה לחברת המימד החמישי שהמועמד לראשות הממשלה בני גנץ עמד בראשה, כוון גם לחברה. כדי שלא להיות כפוף או זקוק לממשלה, המבקר מגיש את דוחותיו לכנסת ומקיים קשרים והתייעצויות רק עם חברי הכנסת.
דוחותיו של המבקר הוגשו בשנים האחרונות לידי יו"ר הכנסת , הח"כ יולי אדלשטיין , וליו"ר ועדת ענייני ביקורת המדינה, ח"כ שלי יחימוביץ' (העבודה) ולפניה ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד, כחול לבן). מי שמנהל את ישיבות ועדת הביקורת הוא תמיד חבר כנסת מן האופוזיציה.
העקרונות הללו, של הפרדת רשויות וכללי מנהל תקין, היו מובנים מאליהם עד לאחרונה, אולם בכנסת ה-20 חל שינוי. ח"כ בצלאל סמוטריץ' (האיחוד הלאומי, איחוד רשימות הימין), מי שעשוי להיות שר המשפטים הבא, ניסה לשנות ולהגביל את סמכויותיו של מבקר המדינה כך שמוסד המבקר לא יורשה לבצע ביקורת בזמן אמת, ואף הציע לשלול את הסמכות המוקנית למבקר בחוק לפקח על תיקון ליקויים.
תפקידו של המבקר בדמוקרטיה הוא לשמור על כספי משלם המסים ולפקח על האופן שבו הרשויות משתמשות בכספי משלם המסים, מתעדפות אותם ומקצות אותם. כמו כן בודק המבקר האם האנשים העומדים בראש גופים מינהליים מנצלים את כספי הציבור למטרות שלא לשמן ניתנו.
הצעתו של סמוטריץ' הגיעה עד לוועדת השרים לחקיקה ולא קודמה. באחד מכנסי הבחירות, בראשית אפריל 2019, אמר סמוטריץ' כי בקדנציה האחרונה ניסה להסדיר (בשפתו) את סמכויות המבקר. "עמדתי על ההבחנה בין ביקורת לבקרה. אני אדרוש שמבקר המדינה הבא לא יהיה שופט. זו טעות טרגית ומכאן מתחילה הבעיה, שופט הוא אדם הרגיל לשחור ולבן, אך מבקר המדינה צריך לעזור למערכת להשתפר, צריך שיהיה איש ארגון שיעזור למערכת להשתפר".
החוק אינו מחייב מינוי שופט או שופט בדימוס למבקר המדינה; כל עשרה חברי כנסת יכולים להציע אדם לתפקיד מבקר המדינה והבחירות לתפקיד הן כאמור חשאיות. לראש הממשלה ומפלגת השלטון קשה לפקח על התוצאה בקלפי החשאי; כך היה בתהליך החשאי של בחירת הנשיא ראובן ריבלין, שרק העלאת שמו כמועמד גרמה לנתניהו להציע לבטל את חוק יסוד נשיא המדינה ואת מוסד הנשיאות. גם כשניסה למנות את ח"כ נאוה בוקר לנציגת הכנסת בוועדות למינוי דיינים, רוב הח"כים בחרו אחרת מאחורי הקלפי.
במקרה של המבקר, יוכלו חברי האופוזיציה להציע שם של מועמד, ואולי לנסות לשכנע מאחורי הקלעים את חברי הקואליציה לתמוך במועמד שלהם. עד עתה לא הועלו שמות של מועמדים אפשריים לתפקיד. מאז 1987 היו כל מבקרי המדינה שופטים מחוזים או שופטים עליונים בדימוס, אך הדבר אינו מחויב. חן מענית ועמירם ברקת פרסמו ב"גלובס" כי אחד המועמדי לתפקיד הוא השופט העליון בדימוס אליקים רובינשטיין, שפרש מכס השיפוט ביולי 2017 ושימש בעבר גם כיועץ המשפטי לממשלה.
מפכ"ל המשטרה אלשיך סיים את תפקידו בחודש דצמבר 2018 אחרי שלוש שנים סוערות במיוחד. אלשיך לא היה המועמד הראשון לתפקיד, אך השר גלעד ארדן לא הצליח למנות את תא"ל במיל' גל הירש לתפקידֿ עקב הודעת המשטרה על חשדות נגדו בשני תיקים. שני התיקים נחקרו במשך זמן רב ונסגרו, וכל הפארסה הובילה לקריאות לכונן ועדת חקירה בנושא.
המינוי של אלשיך לא הוארך בשל כעסים בינו ובין נתניהו והממשלה עקב העיסוק בחקירות נגד נתניהו בתיקים 1000, 2000, 4000 וטענות שהיה קשור להדלפות מחקירות ראש הממשלה - שאלשיך הכחיש. לקראת סיום כהונתו, ארדן ניסה להביא לממשלה את מינוי ניצב משה צ'יקו אדרי, מי שמשמש כמנכ"ל המשרד תחת ארדן, אך המינוי לא צלח את ועדת מינוי הבכירים בראשות השופט העליון גולדברג, לאחר שהוא לא חשף את היכרותו המוקדמת עם הבודק בבדיקת הפוליגרף שנשלח אליה.
כעת, לקראת מינוי השר הבא לביטחון פנים, תצטרך הממשלה להתחיל את ההליך מראשיתו. המפכ"ל ממלא המקום הוא ניצב מוטי כהן והוא נכנס לתפקידו ב-3 בדצמבר 2018, אך אחרי שרשרת הכישלונות ועקב העובדה שהיועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אביחי מנדלבליט, אסר על ראש הממשלה נתניהו מלטפל בנושא, בשל היותו חשוד בפלילים - הנושא הזה יונח כתפוח אדמה לוהט בפני השר הבא וגם בפני הממשלה הבאה.
בשירות בתי הסוהר מכהן גונדר אשר וקנין כממלא מקום נציב בתי הסוהר, וגם תפקיד זה יצטרך לעבור את הוועדה המייעצת למינויים בכירים בראשות השופט בדימוס אליעזר גולדברג, אם באמצעות מינוי וקנין עצמו או מינוי אחר.
כל המנגנונים למינוי בכירים בשירות המדינה
● מינויים ללא מכרז:
מנכ"לים של משרדי ממשלה, היועץ המשפטי לממשלה
ונציב שירות המדינה
● ועדה לאיתור מועמדים:
מנהל רשות המסים, ראש המלמ"ב, האפוטרופוס הכללי, המשנים ליועץ המשפטי לממשלה, השמאי הממשלתי הראשי, פרקליט המדינה, ראש רשות התאגידים, מדענים ראשיים במשרדי ממשלה
● השר בוחר - הוועדה מאשרת:
רמטכ"ל, מפכ"ל, ראש השב"כ, ראש המוסד, נציב בתי הסוהר, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד בנק ישראל), ומשרות בכירות אחרות הנבדקות על ידי ועדת המינויים שליד נציבות שירות המדינה, ובהן החשב הכללי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, ראש רשות האוכלוסין וההגירה ומנהל הוועדה לאנרגיה אטומית
● מינויים אישיים:
משרות אמון בלשכת ראש הממשלה, שרים ומנכ"לים של משרדי ומינויים מקצועיים ספציפיים בידי שרים