פרויקטים במסגרת תמ"א 38 ברחוב השר משה ברמת-גן / צילום: גיא ליברמן
בבחירות המוניציפליות האחרונות, באוקטובר האחרון, עמדו על המוקד בערים שונות בארץ סוגיות תכנוניות, ובמקומות רבים הן שהכריעו את הבחירות. הבנייה המואצת נתפשה בעיני תושבי הערים הגדולות כמופרזת ופוגענית, ובין היתר נשמעה ביקורת קשה על מדיניות מתירנית מדי כלפי תמ"א 38, בטענה של בנייה מהירה ללא תשתיות מספקות.
בעקבות תוצאות הבחירות - ובעקבות שנים של בנייה מואצת בערים - אנחנו רואים כעת שורה של התנגדויות מצד העיריות לתוספת יחידות הדיור שמביאה התוכנית הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה.
בשבועות הקרובים מועצת העיר רמת-גן צפויה לאשר את הוראות המעבר ליישום המדיניות החדשה שלה, שמשמעותה בפועל היא סילוקה מהעיר של תמ"א 38.
עיריית רמת-השרון עתידה לספוג תגובות על המכתבים המפתיעים שכתבה ליזמים, שלפיהם גם אם אושרו להם פרויקטים של תמ"א 38 במקומות שונים בעיר - לא בטוח שיוכלו לממשם. בעיריית גבעתיים מכינים תוכנית מפורטת שלפיה יוגבלו דרמטית פרויקטים של תמ"א 38 בעיר, ובמקומות מסוימים יתאפשרו רק פרויקטים של פינוי-בינוי, שמטבע הדברים הרבה יותר קשה להוציא אותם לפועל.
בקריות, מוצקין וביאליק, כבר הגבילו חלק מהמסלולים מחשש לעומס על התשתיות. "תמ"א 38 היא לא תכנון, היא תוכנית ביורוקרטית. היא קובעת מה אפשר לתת בלי קשר לשאלה היכן אתה נמצא. לכן ברור מי לא אוהב אותה - לא מינהל תכנון - שאמון על תכנון, ולא ראשי ערים - שאמונים על יישום תוכניות מקומיות וגם לא זוכים במיסוי מהתמ"א", אומר יו"ר עמותת האדריכלים דוד קנפו.
הצעדים שנוקטים ראשי הערים לא נעלמו מעיני השלטון המקומי. עו"ד כרמית יוליס, ראש אשכול נדל"ן במשרד המשפטים, אמרה בשבוע שעבר בכנס התאחדות בוני הארץ שהתקיים באילת: "במשרד המשפטים בוחנים לעגן בחקיקה מהלך שיביא לוודאות תכנונית שקבלנים כל כך משוועים לה. כל מה שקורה בין יזמים לרשות מקומית - אני מאמינה שזה יגיע לבית משפט".
רמת-גן: העתירות לבית המשפט בדרך
ראש עיריית רמת-גן כרמל שאמה הכהן הצהיר עוד לפני הבחירות לעירייה כי ביום שייבחר "תיגמר חגיגת הקבלנים". לאחר היבחרו הודיע כי העירייה בוחנת מחדש את הדרך הנכונה למימוש התמ"א. המדיניות החדשה שבחרה העירייה היא מימוש פרויקטים של התחדשות עירונית במתחמים ולא בבניינים בודדים.
"כתבתי במסמך המדיניות שבכוונתנו לרסן את תמ"א 38/1 ו-38/2. רק במקומות שהן לא יפריעו לתכנון מתחמי - נאשר זאת. כמובן שיהיו מקרים מיוחדים, אם הבניין ממש בסכנה, או שהמצב של התושבים חמור, אבל אלה יהיו מקרים נדירים. אנחנו מעדיפים לעשות תוכניות מתחמיות, כדי שיהיו תועלות ציבוריות", אומר ל"גלובס" יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ברמת-גן אדם קניגסברגר.
הדברים הללו לא עברו בשקט בקרב יזמי תמ"א 38 שפועלים בעיר. נשיא התאחדות בוני הארץ ראול סרוגו נכנס לתפקידו לפני שלושה חודשים, וכבר מצא את עצמו בחזית שלא ציפה לה קודם לכן. לפי נתוני ההתאחדות, יש ברמת-גן כיום 127 פרויקטים בשלבים כאלה ואחרים של קידום, שבהם השקיעו היזמים מיליוני שקלים וכבר נמצאות בצנרת.
"המדיניות של עיריית רמת-גן בנושא תמ"א 38 מתאימה לעולם אוטופי, אך המציאות לא מאפשרת לתכנן את העיר מחדש במתחמים, ומחייבת לאפשר לבנות פרויקטים של תמ"א 38 לצד תכנון מתחמי פינוי-בינוי", הוא אומר. "התוצאה של מדיניות זו תהיה מניעת הגנה מפני רעידות אדמה וטילים עבור אוכלוסיית ענק של אלפי בתי אב בעיר ותביא בשנת 2020 לזינוק חד במחירי הדירות בעיר. התאחדות בוני הארץ רואה בהחלטה זו משיכת ידיה של העירייה מחובתה להגן על תושבים".
עו"ד מיכה גדרון, לשעבר יו"ר ועדת הערר לתכנון ולבנייה במחוז תל-אביב, המייצג יזמים הפועלים ברמת-גן, מזהיר כי אם המדיניות העירונית תתקבל כפי שהיא, בלי לאפשר לתוכניות שכבר נמצאות בהליכי קידום בעירייה לקבל היתרים - יגיעו גם עתירות. "אני בספק אם מה שקורה ברמת-גן יעבור את הפסיקה", הוא אומר.
"כל התוכניות שנמצאות כעת בצנרת הן בקשות על סמך מסמך מדיניות מסודר שהוציאה הוועדה המקומית רמת-גן. באה עכשיו הוועדה החדשה ואומרת, 'סליחה, אני מכינה מדיניות חדשה לגמרי, ולמעשה לא ניתן היתרי בנייה לכל מי שהגיש בקשה על סמך המדיניות הקודמת של רמת-גן'. אם זה יגיע לבית משפט, הוא יקבע שאי אפשר להחיל מדיניות רטרואקטיבית.
"העירייה הייתה זהירה ואמרה, שבישיבה הבאה הם ידונו בהוראות המעבר - והוראות המעבר הן הקריטיות פה. אם הם יגידו שכל מי שהגיש כבר בקשה להיתר בנייה לפי המדיניות הקודמת יקבל היתר - אין בעיה. אבל אם הוראת המעבר תקבע שיאשרו רק פרויקטים שיש לגביהם החלטה של הוועדה המקומית, יהיו לא מעט יזמים שיפנו עם זה לבית המשפט".
מנכ"ל ארגון קבלני תל-אביב ובת ים, אלי רוזנטל, התלונן לאחרונה בוועידה להתחדשות עירונית בתל-אביב כי ברמת-גן העירייה החליפה מדיניות כ-15 פעמים. מי שמשלם את המחיר על השינויים התכופים הם היזמים וגם הדיירים.
בחברת מטרופוליס למשל, המבצעת פרויקטים של התחדשות עירונית, מסבירים כי החברה ויתרה בשנים האחרונות על חמישה פרויקטים של תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה ברמת-גן, בגלל שינוים במדיניות העירונית וזאת לאחר השקעה כלכלית נרחבת.
"לפני כשנתיים ויתרנו על כחמישה פרויקטים של תמ"א 38/2 ברמת-גן למרות שהושקעו בהם מיליוני שקלים שירדו לטמיון", אומר רו"ח אודי בלום, מנכ"ל החברה. "החלופה של להמשיך ולקדם את אותם פרויקטים רק בגלל ההשקעה וללא הכדאיות הכלכלית הייתה רק מחריפה את המצב. בין הפרויקטים היו אחד ברחוב אסף ואחרים ברחובות חרות ורכסים, ובשלושת הפרויקטים דפי המידע כבר היו בתוקף. המדיניות העירונית באותה עת הורידה לנו ולדיירים את היקפי השטחים באופן מהותי. לאחר מכן הופחתו מספר הקומות בבניין ולבסוף גם הקטינו את כמות יחידות דיור המאושרות לפרויקט. השינויים האלה הובילו לכך שהפרויקטים האלה כבר לא היו כלכליים ולכן לצערנו הרב ולצער הדיירים נאלצנו לוותר על הפרויקטים".
השינויים הללו מעוררים לא רק שאלות תכנוניות, אלא גם נזיקיות, שכן כל שינוי כזה משמעו עלויות נוספות שנגזרות על היזמים. עו"ד ענת בירן, לשעבר יו"ר ועדת הערר המחוזית, אומרת כי "עיריית רמת-גן עצרה לאחרונה את הפרויקטים של תמ"א 38 והחילה עליהם מדיניות מחמירה שגורמת לכך שאין היתכנות כלכלית למרבית הפרויקטים, וזאת לאחר שבשנים האחרונות הוועדה לא דנה בבקשות שממתינות להחלטה במשך שנים.
"ההתנהלות הזו היא לא סבירה. מדובר בנזקים אדירים ליזמים שבמשך שנים מקדמים תוכניות, משקיעים כספים בתוכניות אדריכליות, ייצוג משפטי, והתנהלות מול בעלי הדירות שגם הם ניזוקים מהעובדה שהבניינים שבהם הם גרים לא ימומש פרויקט. להערכתי יש לשקול הגשת תביעות נזיקיות נגד עיריית רמת-גן והוועדה המקומית רמת-גן בגין שינוי המדיניות הנוכחי".
קניגסברגר אומר בתגובה כי יזמים, שאולי חששו מהעתיד לבוא, הגישו לפני הבחירות עשרות בקשות, כדי שיידונו לפי המדיניות הקודמת. "את העצירה של התמ"א החלו עוד בקדנציה הקודמת, לאחר שבעירייה הבינו, שאין להם מענה לתשתיות", טוען קניגסברגר.
ועל שאלת המפתח, מה עתידות להיות הוראות המעבר, הוא עונה, כי: "כל הבקשות להיתר שהתקבלו בהן החלטה והיתרים - יהיו בהתאם למדיניות הקודמת, כמו גם הבקשות שנדונו כבר, שאף הן יטופלו לפי המדיניות של 2017. כל אלה שלא נדונו בכלל יהיו לפי המדיניות החדשה".
ואם כך ניתן להעריך כי חלק מאותם פרויקטים שבצנרת כן ינוהלו בעירייה לפי המדיניות הקודמת עד לקבלת היתרים, ואולם רבים אחרים, שהוגשו לגביהם בקשות אולם הם טרם נדונו בוועדה המקומית - צפויים להידחות, ובמצב כזה סביר להניח שיוגשו עתירות לבית משפט ועררים לוועדת הערר.
רמת-השרון: המירוץ להיתר יצא לדרך
בשבוע שעבר חשף "גלובס" כי עיריית רמת-השרון הודיעה ליזמים ולאדריכלים בעיר, המקדמים פרויקטים של תמ"א 38, כי באזורים מסוימים בעיר, המכסה שנקבעה לדירות חדשות במסגרת התמ"א, עומדת בפני סיום, ולכן, גם אם אושרו בקשות להיתר בנייה, אין ודאות כי ההיתרים יונפקו. וזאת שלוש שנים בלבד לאחר שאושרה בעיר תוכנית המחלקת אותה לאזורים, וקובעת מכסה של דירות חדשות לכל אזור ובסך-הכול 1,500 דירות חדשות במסגרת תמ"א 38.
"הננו להודיעכם כי מכסת יחידות הדיור המותרת במתחם נשוא בקשתך עומדת להסתיים", נכתב במכתב שעליו חתומה מהנדסת העיר עירית טלמור. "לאור זאת יובהר כי אין כל ודאות או ביטחון כי תתאפשר הוצאת היתר בנייה גם אם תאושר בקשתך או אם היא אושרה בוועדה המקומית. זאת בהסתמך על תוכנית הקובעת מכסות ליחידות דיור לפי מתחמים ולשלביות ביצוע תחבורתית".
בעירייה הסבירו כי רובע הדר ושדרות ביאליק-ויצמן הם האזורים שבהם מספר הבניינים שנמצאים בשלבים שונים של הגשת בקשה להיתר בנייה עולה על המכסה האפשרית ברובע. המשמעות היא כי באזורים אלה, לא יתאפשר יותר קידום של פרויקטים חדשים. גם באזורים האחרים בעיר, שעון החול למימוש המכסות שנקבעו עובד כל הזמן, ודיירים שמעוניינים במימוש פרויקט תמ"א 38 בבניין שלהם, ויזמים המעוניינים לקדם פרויקט כזה, מצויים למעשה ב"מירוץ" אחר הוצאת ההיתר, על מנת להיכלל במכסות שנקבעו.
ההודעה הזו היכתה בתדהמה את העוסקים במלאכה ברמת-השרון, כי בניגוד לרמת-גן, שבה היה צפוי שהתמ"א תוגבל, ברמת-השרון דברים התנהלו בצורה רגועה יחסית. גם ההודעה נחשבת לחריגה מאוד.
גם כאן אצה התאחדות בוני הארץ להגיב וסרוגו טען כי לא ייתכן שבעיר של 40 אלף תושבים, שחלק גדול ממנה נבנה לפני שנים רבות, תעצור פעילות ההתחדשות העירונית לאחר תוספת של 1,500 יחידות דיור בלבד, ותשאיר דיירים רבים חשופים לסכנה ממשית של פגיעה בעקבות רעידות אדמה או התקפות טילים. הוא הוסיף כי "לא ייתכן ששוב אנחנו עדים למצב שבו רשות מקומית עוצרת הליך אישור תוכניות בנייה שכבר נמצאות בצנרת, לאחר השקעות ענק שבוצעו בהן".
גם במקרה של רמת-השרון, עתירות משפטיות נראות כמעט בלתי נמנעות.
גבעתיים: צעד שנחשב מתון
עד כמה שהתהליכים סביב התמ"א הם דרמטיים, ניתן לקחת דוגמה מהעיר גבעתיים, שם הביאה העירייה לדיון במועצת העיר תוכנית מפורטת לפי סעיף 23 לתמ"א 38. סעיף זה מאפשר לרשויות המקומיות לגבש תוכנית מפורטת, שיכולה לשנות את הוראות התמ"א בשטחן, ובין היתר להגביל את זכויות הבנייה.
התוכנית בגבעתיים הייתה המשך ישיר למדיניות שעיצב ראש העיר רן קוניק, והיא קובעת כללים ברורים היכן תתאפשר התמ"א בעיר, כמו גם את גובה ואת נפחי הבנייה המותרים במקומות השונים. רק לפני חודשים הזדעקו יזמי תמ"א 38 שהעירייה מעוניינת לחסל את התמ"א בעיר - היום הצעד הזה נחשב למתון ולשפוי.
עו"ד צבי שוב, מומחה לתכנון ובנייה והתחדשות עירונית: "ברגע שמשאירים את שיקול הדעת לרשות המקומית בכל הנוגע לתכנית המתאר הארצית, הרשות תסרס את תמא 38 ברמה המקומית על ידי מסמכי מדיניות או תכניות בניין עיר ספציפיות שלא מאפשרות מיצוי הזכויות על פי תמא 38. כך למשל הרשות בתל אביב חוסמת את התמא כבר הרבה שנים עם תכניות הרבעים וכן ניסיונות שונים להטיל היטלי השבחה גם על זכויות מכוח תמא 38 בדרכים יצירתיות, לדוגמה במקרה של מכר בטענה שהפטור חל רק בזמן הוצאת היתר ולא במקרה של מכירה ".
העתיד המדמם של תמ"א 38 | פרשנות
תמ"א 38 נחשבה מאז ומעולם לתוצר תכנוני משונה. זוהי תוכנית מתאר ארצית, שדנה בפרויקטים נקודתיים. היא מאפשרת לעיריות להוציא היתרי בנייה - אולם שוללת מהן אפשרות לגבות היטלי השבחה בגין השבחת הדירות הנכללות בתוכנית וההשבחות בתוכנית הזו, במיוחד במרכז הארץ, הן דרמטיות לדיירים.
לכאורה מדובר בכמה ערים בודדות, אולם התחושה היא שתוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, שעד לפני שנתיים היוותה חלק מחוד החנית של מדיניות הדיור הממשלתית גם בכל הקשור להגדלת היצע הדירות - נזרקה לכלבים. המלחמות הצפויות בגינה יהיו קשורות רק להצלת פרויקטים שכבר נמצאים בתהליך, ולא לגבי פרויקטים חדשים.
העתיד המדמם של תמ"א 38 כמעט מובטח - ואולי בצדק. נכון שהתוכנית כוללת לא מעט אינטרסנטים שרוצים להמשיכה, אבל אי אפשר שלא לבדוק את מאזן התועלות מול הבעיות שהתוכנית הזו הניבה לציבור, ולהיווכח שבדרך כלל התועלות היו בצד של יזמים ושל אנשים פרטיים, בעוד שכלל הציבור נמצא בצד שסופג את הבעיות.
במינהל התכנון הודיעו לאחרונה, כי בימים אלה מתפרסם קול קורא לרשויות מקומיות לגבש מדיניות חדשה לתמ"א 38, בעלות של 20 מיליון שקל. המשמעות של המהלך, שיהווה בשלב ראשון פיילוט, היא להעצים את כוחן של הרשויות המקומיות להחליט כיצד ניתן ליישם את התוכנית בתחומן ובאילו תנאים. המשמעות של הצעד הזה ברורה - כמו גם עתיד התמ"א.