בנימין נתניהו / צילום: יוסי זמיר
כישלונו של ראש הממשלה בנימין נתניהו בהרכבת הממשלה דוחק את ישראל לאחד מן המשברים החוקתיים המורכבים ביותר בהיסטוריה של המדינה. לא רק שהכנסת ה-21 פיזרה את עצמה, בתמיכת 74 ח"כים ובניגוד לכללים המותווים ב"חוק יסוד: הממשלה", שמטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על ח"כ אחר במקרה של כישלון - אלא שכעת הרכב ממשלת המעבר עומד בפני טלטלה.
במקום לצמצם פעילות, לאחד משרדים ולהתכנס לתקופת מעבר על כל משמעותיה, נתניהו, שהוביל את פיזור הכנסת, מרחיב את הממשלה ומחלק תפקידי שרים. השרים הנוכחיים והמיועדים סרים למרותו, ממתינים למינוי ולא מעזים לומר בפומבי את אשר על ליבם. חברי כנסת מצפים למינויים ולשדרוג למעמד שרים. הם רואים בעיניים כלות, כיצד דילג ח"כ אמיר אוחנה הצעיר מעל לכולם וזכה במשרה הנחשקת: שר המשפטים. המועמדים הבאים למינוי הם ראשי איחוד מפלגות הימין, רפי פרץ ובצלאל סמוטריץ', שמנהלים משא-ומתן עם נתניהו. אבל האם המינויים הללו בכלל אפשריים מבחינה חוקית? כדי לענות על השאלה הזו צריך לחזור מעט לאחור.
גלגולו של חוק ההגבלה
"חוק יסוד: הממשלה" שונה ב-2013, בהתאם לדרישת יש עתיד, כך שהוגבל מספר השרים ל-19. אם רוצים למנות יותר, צריך לזכות ברוב של 70 חברי כנסת. אולם ב-2015, לקראת הקמת הממשלה ה-34, ביקש נתניהו לעקוף את הכלל ושילב בחוק היסוד הוראת שעה, שלפיה הגבלת מספר השרים לא תחול על הכנסת ה-20. דחייה של רוע הגזירה. ואכן, במהלך הממשלה ה-34 הגיע מספר שרי הממשלה ל-22-24, תוך שבידי נתניהו שמורה הסמכות למנות שרים נוספים, להרחיב סמכויות או לצמצמן.
למעשה, מינוי ופיטורי שרים הוא אחד הכלים הפוליטיים החזקים ביותר שיש בידי ראש ממשלה בשיטה הפרלמנטרית. נתניהו עושה בכלי זה שימוש נרחב, לרבות איום הפיטורין, שנמצא מדי פעם על השולחן בעיתות של סכסוכים פוליטיים. אלא שכעת צצה בפני נתניהו בעיה. הוראת השעה המדוברת הייתה בתוקף רק לכנסת ה-20, והיא פקעה כשהושבעה הכנסת ה-21. נתניהו, כמו גם כל צמרת הליכוד, ידע שהוראת השעה פקעה, והנה שוב חלה מגבלת 19 השרים.
לראיה, הצעת החוק הראשונה שהונחה וקודמה בכנסת ה-21, היא ההצעה לשינוי "חוק יסוד: הממשלה", כך שלא תחול המגבלה. ההצעה הונחה על ידי ח"כ מיקי זוהר, עלתה למליאה בקריאה ראשונה, אך כשהתברר שנתניהו דוחף לפיזור הכנסת וכי 74 ח"כים עומדים לתמוך בפיזור, הפסיקו זוהר ונתניהו לקדם את השינוי. וכך ממשלת ישראל נמצאת כיום עם סעיף חוק מגביל. 19 שרים בלבד, ומספר זה אמור לכלול גם את ראש הממשלה. כלומר, מלבד עצמו, נתניהו יכול למנות 18 שרים בלבד.
אבל חוק לחוד ומציאות לחוד. במצבת כוח האדם של הממשלה ניתן למנות 20 שרים, וזאת אחרי שנתניהו פיטר את השרים נפתלי בנט ואיילת שקד. לפי החוק היבש, על נתניהו לפטר את אחד משריו כדי לעמוד במגבלה, אך הוא מצדו מחפש דווקא להרחיב ולהגדיל.
כיצד אם כן יכול נתניהו, לקיים בימים אלה מו"מ עם בכירי איחוד מפלגות הימין, ח"כ רפי פרץ ובצלאל סמוטריץ׳ ושוקל לתת להם תפקידי שרים? הרי, בכך הוא ירחיב את הממשלה ל-22 שרים. אחת האפשרויות ששוקל כעת רה"מ היא לפטר את שר החקלאות אורי אריאל, את שר התקשורת איוב קרא ואת שרת השיכון יפעת שאשא ביטון, שמפלגתה זכתה ב-4 מנדטים בלבד. בכל מקרה, השינויים התכופים הללו הם חריגים מאוד בתקופת ממשלת מעבר, שסמכויותיה מוגבלות.
גישה מקלה
התנהלות זו בעייתית, ולא גם בגלל החריגה ממגבלת השרים הקבועה בחוק. האפשרות להזיז חלק מן השרים ולמנות אחרים תחתם לתקופת הקמפיין - כך שהמינוי הזמני יהווה תשורה לציבור בוחרים מסוים - חורגת לחלוטין מן ההתנהלות של ממשלת מעבר. למשל, נתניהו רוצה לשבץ את זאב אלקין כשר העלייה והקליטה כדי למשוך בוחרים דוברי רוסית. דוגמה נוספת היא מינויו האפשרי של יו"ר הבית היהודי רפי פרץ, איש הציונות הדתית, לשר החינוך, כדי לשדר "עסקים כרגיל" לכל ציבור הבוחרים הדתי-לאומי.
השאלה מדוע נתניהו לא עוצר, וממלא אחר הוראות חוק היסוד, נעוצה גם ביחס שמקבל נתניהו מן היועץ המשפטי לממשלה בהיבטים חוקתיים. זהו יחס מתירני, נדיב ומאפשר. לדוגמה, היועץ המשפטי אביחי מנדלבליט היה איטי ביותר בהטלת מגבלות ניגוד עניינים על נתניהו כשר תקשורת בזמנו ולא לחץ עליו במינוי שרים קבועים ולא ממלאי מקום, עד אשר עמדו נגדו עתירות לבגץ. כעת היועמ"ש מאפשר לו לעשות כל העולה על רוחו בהקשר של הרחבת הממשלה. הפרשנות של משרד המשפטים היא מתירנית: מבחינתם הוראת השעה פקעה עם סיום הכנסת ה-20, אבל ממשלת המעבר הנוכחית, הממשלה ה-34, מכהנת מתוקף הכנסת ה-20, ולכן לכאורה לא חלה עליה המגבלה.
הפרשנות הזו מאפשרת לנתניהו ליהנות משני העולמות. שכשנוח לו, הוא נמצא בממשלת מעבר וממנה שרים ללא אישור הכנסת, כפי שהחוק מאפשר בממשלת מעבר. אבל כשלא נוחה לו מגבלת השרים, הוא נמצא עדיין בממשלה רגילה הממשיכה להיות אותה הממשלה מאז הכנסת ה-20.