גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון / צילום: אמיל סלמן, "הארץ"

בשנים האחרונות פרסמתי כאן עשרות מאמרים וחשיפות על הפנסיה התקציבית במגזר הציבורי. לפעמים נדמה שהכול כבר נאמר והכול כבר ידוע, והכלבים נובחים והשיירה עוברת - הרי דבר לא נעשה עד כה לריסון העלות התקציבית הגבוהה. מדי שנה, עם פרסום הדוחות הכספיים של הממשלה, נחשפים הפרטים והמספרים המלאים, שממחישים עד כמה הבעיה גדולה - הרבה יותר מכפי שחשבו או ידעו. בכל שנה נוסף עוד פרט, שממחיש עד כמה ההסכמים שנחתמו בעבר נעשו, בפועל, בלי שאיש יידע את משמעותם או גרוע מכך - ידעו והעלימו עין כי "כך זה היה נהוג", או בשיטת ה"אשמור לי ואשמור לך", כך שכמה שיותר מגזרים נהנו מכך.

הנה כמה מהמספרים מהדוחות הכספיים שפרסם החשכ"ל רוני חזקיהו השבוע, לא רק בתחום הפנסיה התקציבית, אלא בתחום שאני קורא לו "סבסוד" ממשלתי לתופעות פסולות שהתרחשו לפני עשרות שנים.

‎1. טריליון שקל - ההתחייבות לפנסיה תקציבית

708 מיליארד שקל - זה המספר הרשמי שמופיע בדוח הכספי של הממשלה. זהו מספר אדיר, אבל רחוק מלשקף את העלות האמיתית של הפנסיה התקציבית בגין עובדים פעילים וגמלאים.

ראשית, המספר לא כולל גופים שאפשר לקרוא להם "גופים נתמכים". כלומר, עיריות, אוניברסיטאות, חברות ממשלתיות ועוד, שתורמות תוספת לא מבוטלת להתחייבות האדירה ממילא.

שנית, דוח החשכ"ל מזכיר שהעלות האדירה הזו איננה כוללת עדיין את פנסיית הגישור בצבא ודברים נוספים. "פנסיית הגישור" היא בעצם פנסיה תקציבית בתחפושת. במקום לשלם לפורשי הצבא את הפנסיה התקציבית ה"רגילה", אחרי שבוטלה, המציאו פטנט חדש, "פנסיית גישור" שמה. הפנסיה הזו משולמת מיום הפרישה המוקדמת ועד לגיל הפרישה הרשמי, כלומר במשך 20 שנה בממוצע. רק אז קרן הפנסיה הרגילה עוברת לשלם את קצבת הפנסיה.

בדוח הכספי של הממשלה נכתב כך: "עד מועד פרסום הדוח, טרם הותקנו תקנות לחישוב פנסיית הגישור של משרתי הקבע בפנסיה צוברת, וזאת כחלק מיישום עקרונות הסיכום התקציבי לתקציב הביטחון לשנים 2015-2020. בהתאם להחלטת היועמ"ש והנחיות של אגף החשכ"ל יש לשלם לפורשים מקדמות עד להתקנת תקנות לחישוב פנסיית הגישור. לאחר התקנת התקנות ניתן יהיה לבצע הנחות לצורך הערכה ראשונית של החבות בגין פנסיית הגישור של משרתי הקבע".

פסקה דומה נכתבה בנוגע לגופי ביטחון אחרים, כלומר למוסד ולשב"כ.

המדהים בכל הסיפור הזה הוא שלאורך כל השנים שבהן הונהגה "פנסיית הגישור", איש לא חשב להכניס את גובה הסכום להתחייבויות הממשלה. או אז בא הסכם הביטחון מ-2015, שקבע כללים חדשים לחישוב פנסיית הגישור של משרתי הקבע בפנסיה צוברת.

התקנות בהסכם אמורות לכלול, בין היתר, שינויים בפרופיל השירות בצה"ל, אבל מתברר שטרם נקבעו תקנות ליישום עקרונות הסיכום התקציבי. ארבע שנים מאז חתימת ההסכם ואין תקנות. יש הסכם על קביעת תקנות, אבל תקנות אין. מה יקרה בינתיים? כרגיל, משלם המסים הישראלי יממן.

כסף לא צומח על העצים, אבל הוא בכל מקרה יישאב מתקציב המדינה, כי הרי סיכומים יש לכבד.

תגידו ודאי: "איזו שערורייה! ככה חותמים על הסכמים?". כן, ככה חתמו על הסכמים, ככה חתמו בזמנו, לפני שנים רבות, על ההסכם של פנסיית הגישור, חתמו בלי לדעת כמה זה יעלה, ואיש עדיין אינו יודע בדיוק כמה זה יעלה. הבעיה היא, שזה יעלה עשרות מיליארדי שקלים לפחות.

איך קרה שלפני שנים רבות חתמו על הסכמים על פנסיית הגישור - בלי לדעת כמה זה יעלה? כך מתנהלים אגף התקציבים ומשרד הביטחון - בלי שום אחריות ובלי שום בקרה?

ארבע שנים מיום חתימת ההסכם, יש הרבה שאלות נוקבות ושום תשובות מספקות.

בהערכה זהירה, ההתחייבות הכוללת של הפנסיה התקציבית בישראל, יחד עם הגופים הנתמכים ויחד עם פנסיית הגישור מגיעה לכטריליון שקל. זה מספר מפוצץ, אבל חייבים לומר שהוא נפרש על 50 השנים הבאות ומדי שנה חלק ממנו "נבלע" בתקציב המדינה. אבל החלק הזה הולך וגדל.

2. תשלומי הפנסיה רק תופחים

22 מיליארד שקל - זו העלות של הפנסיה התקציבית ב-2019. הסכום הזה ילך ויגדל עם הזמן ויגיע לפי החשכ"ל ל-36 מיליארד שקל ב-2038. מדובר במשקולת שמעיקה מאוד על תקציב המדינה, שמשמעותה אחת - הדור הצעיר, מעמד הביניים בעיקר, מסבסד את הפנסיות התקציביות שהולכות ותופחות של הדור הוותיק בשירות הציבורי. הכוונה היא בעיקר לפנסיות של הבכירים בשירות הציבורי.

3. 92 אלף שקל בחודש לשופט

העיפו מבט בטבלאות המצורפות למאמר. שופטים מככבים ברשימת השיאנים, הן בין גמלאי הרשות השיפוטית והן בין גמלאי המשטרה והשב"ס. האם הגיוני שפנסיונר של המדינה יקבל פנסיה עצומה כזאת, השקולה לכ-20 מיליון שקל במצטבר מיום פרישתו? אומנם שופטים אינם פורשים בגיל מוקדם, כמו בצבא (45), אלא בדרך כלל בגיל המתקרב ל-70, אבל אין זה הולם שירות ציבורי ובוודאי שלא מצדיק סבסוד מכספי המדינה.

אחת הסיבות לתפיחת הפנסיה התקציבית שלהם, לבד מצבירת זכויות מואצת מהממוצע בשירות הציבורי, טמונה בהערה קטנה בדוח הכספי של הממשלה.

נכתב בה, כי שיאני הפנסיה התקציבית בין השופטים זכאים לכמה קצבאות או לצבירת זכויות מוגדלת, בין כמה תפקידים בשירות הציבורי. בחלק מהמקרים הוצגה סכימה של קצבאות ולעתים הזכויות לקצבה נובעות מרצף זכויות או מזכאות לקצבה הגבוהה בין השתיים. כלומר, מדובר בקצבאות פנסיה כפולות או משולשות, שנצברו מכמה תפקידים שממלאים שיאני הפנסיה התקציבית במשך שירותים בסקטור הציבורי.

4. הסבסוד העצום לקרנות ההסתדרותיות

הסבסוד הממשלתי הכי גבוה, אחרי הפנסיה התקציבית, הוא הסבסוד לקרנות הפנסיה ההסתדרותיות, שמסתכם ב-177 מיליארד שקל. זהו סבסוד ענק ממדים, שמרבית הציבור לא מודע לו והוא מתחבא בכל שנה בביאורים לדוחות הכספיים של הממשלה.

תזכורת: ב-2003 החליט בנימין נתניהו, אז שר האוצר, בצעד מוצדק, להפסיק את חגיגת הגירעונות, להלאים את הקרנות, למזג אותן, לסגור אותן למצטרפים חדשים וצעדים נוספים. בנוסף, הוחלט להעביר להן מתקציב כ-78 מיליארד שקל במחירים של אז, כשכול תשלום שמועבר לקרן שבהסדר יהיה מעודכן לפי שיעור עליית המדד, בתוספת ריבית צמודה של 4% לשנה.

הדוחות הכספיים של הממשלה אינם חושפים את לוח הסילוקין של התשלומים שנפרשים על עשרות שנים, אבל חושף את ההזרמות לקרנות הפנסיה הוותיקות. הזרמות אלה עמדו בשנת 2018 על 5.7 מיליארד שקל. אבל זה ממש הכסף הקטן.

יתרת הסיוע (מדובר בסיוע ישיר) שכבר נפרעה עומדת על 45.1 מיליארד שקל, ויתרת הסיוע שעוד ייפרע בעתיד עומדת על 94.2 מיליארד שקל. ההתחייבויות הכוללות לקרנות פנסיה, שכוללים סיוע ישיר, כרית ביטחון, סיוע לקרנות המאוזנת, התחייבות בגין אי-העלאת גיל פרישה וגם סעיף קטן יחסית של התחייבות מכוח הסכם קואליציוני - עומדת על 131.8 מיליארד שקל.

זו ההתחייבות העתידית, ובצירוף מה שכבר שולם עומדת ההתחייבויות הכוללת על כ-177 מיליארד שקל(!). זה מה שאנחנו משלמים ונשלם עבור מחדלי ההסתדרות בקרנות הפנסיה הוותיקות.

5. אפשר למסות את הפנסיות

בואו נסכם את המספרים השנתיים, זה מה שרלוונטי היום. ובכן, תקציב המדינה מסבסד בהיקף של 22 מיליארד שקל את הפנסיות התקציביות, מסבסד בהיקף של 5.7 מיליארד שקל את קרנות הפנסיה ההסתדרותיות, מסבסד במיליארד שקל את האג"ח המיועדות לקרנות הפנסיה - וזה עוד בלי הסבסוד של פנסיות הגישור ובלי הסבסוד של הפנסיות התקציביות דרך תקציבים של ארגונים נתמכים, כמו אוניברסיטאות.

כלומר, הסבסוד הממשלתי לכל נושא הפנסיות ה"מיוחדות" עולה היום למשלם המסים הישראלי כ-30 מיליארד שקל, וזה ילך ויתפח. אם המדינה, למשל, תחליט שהיא חותכת את הסבסוד הזה (איש לא אמר לבטל אותו) ב-20% או 30% - למשל, באמצעות מיסוי של הפנסיות מעל לרף מסוים או הגדלת ההפרשות - היא תחסוך 6-9 מיליארד שקל. רק צריך מישהו אמיץ שיעז לעשות את מה שברור מאליו: לקצץ את הסבסוד האדיר. לקצץ, לא לבטל.

6. האג"ח המיועדות עולות ביוקר

המחיר הכולל שמשלמת הממשלה עבור הנפקת איגרות חוב מיועדות לקרנות הפנסיה עומד על 7.9 מיליארד שקל. קצב הסבסוד עומד בשנים האחרונות על מיליארד שקל.

כחלק מהרפורמה שיזם בנימין נתניהו בקרנות הפנסיה ב-2003 ונוכח גירעונות אקטואריים בחלק מהקרנות הוותיקות, גובש הסדר הבראה. במסגרת ההסדר שינו את תקרת ההשקעה של קרנות הפנסיה הוותיקות והחדשות באג"ח מיועדות של המדינה ל-30% מהשווי של נכסי הקרן, לעומת 93% לפחות בקרנות פנסיה ותיקות ו-70% בקרנות פנסיה חדשות.

המשמעות היא שהמדינה נפרדה מסבסוד מאוד כבד של הקרנות באמצעות הנפקת אג"ח בריבית נאה. המצב כיום הוא שקרוב לשליש מנכסי הפנסיה של כולנו מושקע באג"ח מיועדות, לא סחירות וללא סיכון.

בהחלטה שהתקבלה אז נקבע שלקרנות הפנסיה יונפקו אג"ח מיועדות מסוג "ערד" הנושאות קופון אפקטיבי של 4.86% בשנה, במקום אג"ח "מירון" הנושאות קופון אפקטיבי של 5.58% לשנה.

איפה פה הסבסוד? המדינה למעשה לווה כסף מקרנות הפנסיה ונותנת תמורתם תשואה מובטחת ודי יפה של 5% - מה שמשמש כרית הביטחון של כספי הפנסיה. כל השאר מנותב לשוקי ההון.

מה קורה בשנים האחרונות בעידן הריבית האפסית? המדינה יכולה לגייס את הכסף בריבית הרבה יותר נמוכה ולכן בעצם הנפקת האג"ח המיועדות היא מסבסדת למעשה תשואה גבוהה לחוסכים ובפועל משלמת להם ריבית הרבה יותר גבוהה מכפי שיכלה לעשות בשוק.

בנוסף, האג"ח המיועדות מסבסדות גם את חברות הביטוח בביטוחי החיים ולכל זה יש כמובן תג מחיר, כפי שמשתקף בדוחות של החשכ"ל מדי שנה. כאמור, מיליארד שקל בשנה ועד היום קרוב ל-8 מיליארד שקל. לא כסף קטן.

7. "מחיר למשתכן" - כסף קטן

אפשר לקיים דיון על הסבסוד של "מחיר למשתכן" ועל הנזק שנגרם לכאורה לתקציב המדינה על רקע העלייה בגירעון. אבל הדיון הנקודתי הזה לא הוגן וגם לא פרופורציונלי. מה הם 6.5 מיליארד שקל סבסוד (וקצת יותר בגלל סבסודים נוספים), לעומת טריליון שקל ויותר סבסוד בשביל הפנסיות התקציביות וקרנות הפנסיה ההסתדרותיות? מה הוא סבסוד של 1.4 מיליארד שקל על הקרקע למחיר למשתכן ב-2018 בהשוואה לסבסוד של כ-30 מיליארד שקל לכל נושא הפנסיה?

ולמי בדיוק זרם הסבסוד של "מחיר למשתכן"? לעשירים, לבעלי פנסיות מנופחות של עשרות אלפי שקלים? לא. הוא זרם לזוגות צעירים בצורת הנחה על מחיר השוק של הדירה.

אפשר לקיים דיון עמוק על טיבה של תוכנית "מחיר למשתכן", על השפעתה או אי-השפעתה על שוק הדיור. אבל, אי-אפשר לנופף בעלות שלה כאילו היא חזות הכל. יחסית לסבסוד הממשלתי בנושא הפנסיות, הסבסוד של "מחיר למשתכן" הוא ממש כסף קטן.

לנפח אותם לממדי על - זה פופוליזם של ממש. לומר שזה הגורם העיקרי שהוביל לגידול בגירעון? ממש מוגזם.

וזאת התמונה היחסית: בבעלות מדינת ישראל קרקעות בשווי של כ-522 מיליארד שקל, כך לפי הדוחות הכספיים. אז כמה זה כמה מיליארדים ש"בוזבזו" מתוך השווי הזה על "מחיר למשתכן"? קצת יותר מ-1%. זה הכול.

8. תביעות משפטיות יקרות

8.2 מיליארד שקל - אלה הן ההפרשות לתביעות משפטיות של הממשלה. הבאתי את הסעיף הזה רק בשביל לתת פרופורציה לסבסוד של מחיר למשתכן. הסעיף הזה משקף את מה שמדינה עלולה לשלם בתביעות אזרחיות. אלה לא מספרים באוויר, למרות שהם עשויים להשתנות.

ההפרשה בדוחות היא על בסיס הערכות של הנהלות הגופים הממשלתיים ויועציהם המשפטיים, שצופים כי חלק מהתביעות יגרמו למחויבות, ועל פי הדוחות "קיים אומדן מהימן של סכום המחויבות". הרוב, אגב, הוא בדיני נזיקין.

המסקנה: אולי כדאי שהמדינה וכל הגופים המסונפים לה יפסיקו להפר חוזים - זה גם עשוי לעזור בצמצום הגירעון.