מאיר שפיגלר / צילום: שלומי יוסף
מי צודק בחילופי ההאשמות בין האוצר לביטוח הלאומי, והאם יימצא פתרון שימנע פגיעה במשק? מנכ"ל הביטוח הלאומי, מאיר שפיגלר, שלח שלשום מכתב לשר האוצר משה כחלון, ובו הודיע על ביטול ההסכם שנחתם לפני 39 שנה, ובמסגרתו משקיע המוסד את התקבולים החופשיים של באגרות חוב ייעודיות שמנפיקות לו ממשלת ישראל. בשלב ראשון, כתב שפיגלר, תופסק העברת עודפי גבייה לקופת המדינה. הביטול אמור להיכנס לתוקף בעוד חודשיים, בהתאם להתרעה שהתחייב המוסד לתת בהבנות שנחתמו בינו לבין האוצר בתחילת השנה.
לצעד שעליו הכריז שפיגלר משמעויות מרחיקות לכת: להערכת הביטוח הלאומי, ההיקף השנתי של עודפי הגבייה עומד על 3-2 מיליארד שקל, ואילו באוצר מדברים על סכום גבוה יותר, של 4 מיליארד שקל, שאמור להיפרע בדצמבר. אם הערכה זו נכונה, המשמעות התקציבית תהיה שהגירעון יעלה מעל ל-4% תוצר כבר השנה.
האוצר הגיב בחריפות יוצאת דופן על הצעד: הממונה על התקציבים, שאול מרידור, אף הזהיר כי המשק עלול להיכנס למשבר כתוצאה ממעשי הביטוח הלאומי. שפיגלר לא נותר חייב והגיב: "היה טוב לראש אגף התקציבים להתמקד בגירעון אותו הוא יצר ועליו הוא אחראי, ולא לגלגל את האחריות לפתחנו ולאיים על הביטוח לאומי, המחויב לוודא שציבור המבוטחים הישראלי יקבל את מלוא זכויותיו".
הרקע למהלך של שפיגלר הוא המצוקה הגוברת בביטוח הלאומי לנוכח הגירעון האקטוארי התופח של המוסד, והעובדה שהמדינה אינה נוקטת מהלכים שיבטיחו את איתנותו. מועד פשיטת הרגל הצפוי אינו קרוב, הערכות עדכניות מדברות על סביבות 2050-2045, אולם מדובר בבעיה שיש להתחיל ולהתמודד איתה כעת. במקביל קיים חשש ממשי שהאוצר ינסה לפגוע בקצבאות הביטוח הלאומי, במסגרת מאמציו לסגור את הבור התקציבי ההולך וגדל.
1. החששות: פשיטת רגל מול דירוג האשראי
ההתנהלות של שני הצדדים בעימות הזה מובנת. בשנת 2006 הגישה ועדת מומחים שורת המלצות להבטחת איתנותו הפיננסית של הביטוח הלאומי - אך הממשלה לא פעלה עד כה ליישום המלצותיה. המצב המתמשך הזה הוביל את המנכ"ל שפיגלר "לשבור את הכלים", במטרה לגרום לממשלה להתעורר ולנקוט פעולה.
הנשק שבידי הביטוח הלאומי הוא אכן רב עוצמה: הסכם משנת 1980 מחייב את המוסד להשקיע את כל התקבולים החופשיים שלו באגרות החוב הייעודיות של הממשלה, בריבית העומדת כיום על כ-2.85% בממוצע. מדובר על הכנסות שנתיות למדינה בהיקף של מעל 22 מיליארד שקל - חלקן מהשקעה חוזרת של חוב שנפרע, חלקן מריבית על חוב וחלקן ממה שמכונה בביטוח הלאומי "עודפי גבייה".
באוצר חוששים שביטול ההסכם לא רק יזניק את הגירעון השנה, אלא שגם יהיו לו השלכות על דירוג האשראי של המדינה. החוב לביטוח הלאומי, העומד על יותר מ-250 מיליארד שקל, מוגדר כיום בחוב פנימי בממשלה. לפי הערכות פנימיות באגף החשב הכללי, במקרה של ביטול ההסכם תהיה המדינה חייבת לגייס חוב בשוק ההון כדי לממן את התשלומים לביטוח הלאומי. מדובר אמנם בתשלומים עתידיים, אולם המשמעות המיידית עשויה להיות שינוי בהגדרת החוב של הביטוח הלאומי מפנימי לחיצוני. במקרה כזה יקפוץ החוב הממשלתי בקרוב ל-20 אחוזי תוצר, מכ-60% כיום לכ-80%. צעד כזה יגרור בוודאות השלכות קשות על דירוג האשראי.
2. הרקע: איומים, אזהרות והסכם ביניים
עוד בספטמבר שעבר הודיע המוסד הלאומי כי בכוונתו לבטל את ההסכם עם המדינה החל מ-2019. בצעד חריג שלחו אז הממונה על התקציבים באוצר, שאול מרידור, והחשב הכללי רוני חזקיהו מכתב משותף לשפיגלר, ובו התריעו כי ביטול ההסכם יקפיץ את הגירעון התקציבי ל-3.9%. בנוסף טענו השנים כי המהלך פוגע במבוטחים, משום שאף השקעה אחרת נטולת סיכון בשוק ההון לא תניב את התשואה שמבטיחות אגרות החוב הייעודיות של האוצר.
בביטוח הלאומי לא נבהלו, והחלו בהקמת ועדת השקעות עצמאית. הם אף פנו לאישים כמו נגיד בנק ישראל לשעבר פרופ' דוד קליין, ומנכ"לית מגדל לשעבר ענת לוין בהצעות לקחת על עצמם תפקידים בגוף החדש. פרופ' דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר בביטוח הלאומי, השיב לאוצר כי אם ההשקעה באגרות החוב הייעודיות אכן טובה יותר מכל השקעה אחרת, הרי שאין לאוצר סיבה לחשוש שוועדת ההשקעות תבחר להשקיע באפיקים אחרים.
מסע הלחצים של האוצר הניב בסופו של דבר הסכם ביניים שנעשה בתיווך מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, יואב הורביץ. בהסכם נקבע כי ועדה ממשלתית בראשות הורביץ ובהשתתפות צמרת האוצר תדון בדרישות הביטוח הלאומי, ובראשן שהאוצר יתחייב להימנע בעתיד מכל חקיקה שתפגע בזכויות המבוטחים וכן דרישה להבטיח עצמאות מוחלטת למוסד.
שפיגלר דרש עוד כי אם האוצר יבקש לחרוג מהסכמות אלה, הוא יידרש להחזיר לביטוח הלאומי את כל החוב. באוצר מתנגדים נחרצות לשתי הדרישות. באוצר אומרים כי הגבייה מהמבוטחים אחראית רק ל-43 מיליארד שקל מתוך 90 מיליארד שקל שהביטוח הלאומי יוציא השנה - כך שהטענות של שפיגלר שמדובר בכספי מבוטחים או בעודפי גבייה אינן נכונות.
3. ההסלמה: מי מנצל את הבחירות?
מכל מקום, כפי שכותב שפיגלר במכתבו לכחלון, צוות המו"מ שהוקם בעקבות הסכם הביניים לא ניהל עבודה קדחתנית וקיים רק שתי פגישות עבודה. "נציגי האוצר", כותב שפיגלר, "נחו על זרי הדפנה ב'שב ואל תעשה', זלזלו בעמדות הביטוח הלאומי, התעלמו מצרכיו התפעוליים ואף הגדילו לעשות בעת שהעלו על הכתב בקשות לקבלת נתונים ביטוחיים אודות תשלומים שוטפים, לכאורה במטרה להקניט ולהלך אימים על עובדי המוסד".
באוצר אומרים בתגובה לטענות שפיגלר כי אפילו אם הוא צודק בכל האשמותיו, אין כל הגיון בביטול ההסכם כעת - כאשר ממשלת המעבר מנועה משפטית מלחתום על הסכם שיסדיר מחדש את מעמדו של המוסד ואת יחסיו עם המדינה. מאחר וידי האוצר כבולות, הרי שמדובר לטענת המשרד במהלך שכל תכליתו פוליטית. "לנסות לנצל את הבחירות כדי לנגח זה לא אחראי", אמר היום מרידור, "אם ניכנס למשבר - זכרו את היום הזה".
בביטוח הלאומי דוחים גם את הטענות על הטיימינג. "מאז החתימה על הסכם הביניים מ-6.1, שהיה תוצר לוואי של מו"מ אינטנסיבי בעיצומה של מערכת הבחירות לכנסת ה-21, התנהל מו"מ בנוגע לדרישות הביטוח הלאומי ובראשן מניעת פגיעה של אגף התקציבים בזכויות וקצבאות הציבור הישראלי", אומרים שם, "מהשלב הראשון המשא ומתן קרטע, כאשר בניגוד לעמדת מנכ״לי משרד רה"מ והאוצר, שצידדו בדרישות הביטוח הלאומי, ראש אגף התקציבים פעל לכאורה לטרפד כל ניסיון להבנות והסכמות עם המוסד.
"שר העבודה והרווחה ומנכ"ל הביטוח הלאומי הפגינו איפוק ואורך רוח למיצוי המשא ומתן מעבר לזמן שנקבע לכך בהסכם הביניים. בעקבות הגרעון התקציבי החריג וקיצוצי מיליונים בתקציבי הרווחה וההצהרות שיש להעמיק את הקיצוצים בעתיד, כל זאת בזמן בחירות, הביטוח הלאומי נדרש כנאמן הציבור לנקוט צעד שימנע פגיעה בזכויות ובקצבאות של הציבור בישראל. בטענה שמדובר בעיתוי בתקופת בחירות יש עזות מצח, חוצפה וצביעות לשמה".