טקס החתימה על הסכם הגג בבית שמש בהשתתפות רה"מ, שר האוצר ושר השיכון דאז/ צילום: יקובי גדעון לעמ
ראשי הערים יודעים כבר מזמן שכשנגמרים הטקסים החגיגיים לחתימה על הסכם-גג, כשמסתיימים הצילומים המחויכים, וכששר האוצר וראש הממשלה חוזרים לירושלים, הם נשארים לבדם עם תוספת ענקית של יחידות דיור ושל תושבים - ובלי מספיק כסף בקופה לתפעול שוטף של העיר.
"כל מכרז שיווק שנכשל אני מרוצה. הסכמי-הגג הם מלכודת דבש", אמר על כך אלי דוקורסקי, ראש עיריית קריית ביאליק. אחריו הצטרפו להתנגדות להסכמי-הגג גם ראש עיריית קריית גת אבירם דהרי, שלאחרונה חתם על הסכם חדש; ראש עיריית יבנה, שהודיע שיפרוש מהסכם-הגג שעליו חתם; ואחרים. אחד הראשונים שהזהיר מהסכנה לרשויות היה מנכ"ל משרד הפנים מרדכי כהן, שאמר: "בסוף נחזור לימי הוועדות הקרואות".
הסכמי-הגג הם חוזים שנחתמים בין רשויות מקומיות לבין משרדי האוצר, השיכון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י). העיקרון הוא שהמדינה מעמידה לרשויות המקומיות קדם מימון, לצורך הקמת מבני ציבור חינוך ותשתיות עוד לפני שיווק הפרויקטים. המשוואה פשוטה: אתם תתנו היתרים לדירות, אנחנו נממן את התשתיות.
עד כה נחתמו 29 הסכמי-גג הכוללים 367 אלף יחידות דיור, ועלות מימוש ההסכמים למדינה מגיעה לכ-40 מיליארד שקל. לפי הערכות בענף, המאסה הגדולה של ההסכמים כבר מאחורינו ובתקופה הקרובה צפויים להיחתם הסכמים בודדים, אם בכלל.
מי שאחראי לעמוד מאחורי הרשויות המקומיות ולוודא כי הן אינן במסלול הישיר לפשיטת רגל הוא משרד הפנים, וכעת נלחמים במשרד להכניס להסכמי-הגג פרק נוסף - "פרק מוניציפלי" - שיבחן את ההיערכות הכלכלית של הרשות להסכם-הגג ואת השלכותיו על ההכנסות וההוצאות שלה.
כדי להכניס פרק מוניציפלי להסכמי-הגג, הכינו במשרד הפנים דוח על מימוש הסכמי-הגג ברשויות המקומיות, והמלצות הדוח נחשפות ב"גלובס" לראשונה. במשרד הפנים אומרים כי רשות שתבחר לאמץ את המלצות הדוח תזכה לסיוע תקציבי. במשרד מחדדים ש"רשות מקומית שלא תכניס פרק כזה להסכם, תנהג בחוסר אחריות".
שר הפנים אריה דרעי (ש"ס) מסר כי "שילוב פרק מוניציפלי במסגרת הסכמי-הגג הינו הכרחי למתן שירותים נאותים לתושבי הרשויות. עקב הבנייה המואצת תמהיל הארנונה משתנה ופוגע באיזון בין הארנונה לעסקים ומסחר לבין ארנונה למגורים".
רקע: אין מענה לצרכים של היישוב
בדוח של משרד הפנים, שערכו ראש מינהל פיתוח במשרד הפנים אדית בר ומנהל אגף בכיר תכנון ופיתוח ההון האנושי במשרד הפנים רועי דהן, צוין כי כתוצאה מהסכמי-הגג בפני הרשויות ניצבות בפני שלושה אתגרים: פיננסיים - שבאים לידי ביטוי במידת החוסן הכלכלי של הרשויות המקומיות וביכולת שלהן לשמר את רמת השירותים המוניציפליים; ארגוניים - גידול בכמות התושבים פירושו הגדלה בתפוקת העבודה וברמת השירותים העירוניים לתושבים; וקהילתיים - התמודדות הרשות עם השלכות של קליטת תושבים חדשים רבים.
בבנק ישראל כבר התריעו שרק כ-11 מתוך הרשויות שחתמו על הסכמי-גג יוכלו לעמוד בהם - כל היתר יגיעו לגירעון או שיצטרכו לקצץ בשירותים לתושבים. במשרד הפנים מביאים כדוגמה את העיר בית שמש: "ברמת הפיתוח הצפויה, גם בתרחיש אופטימי ועם רמת שירותים נמוכה, בית שמש לא תצליח להתאזן כלכלית במידה והרשות לא תקבל סיוע חיצוני משמעותי", אומרים שם.
עליזה בלוך, ראשת עיריית בית שמש אומרת כי "הסכמי-הגג כפי שנוסחו, שנחתמו טרם תקופתי, לא התאימו למציאות הנוכחית. בית שמש הייתה צריכה הסכם אחר. לא היו בהסכמי-הגג התניות של בניית תעסוקה כתנאי לאכלוס דירות כמו שיש היום במקומות אחרים. גם התמריצים שנתנו לראשי ערים על בנייה של כל יחידת דיור, הם הרבה יותר נמוכים בבית שמש לעומת ערים אחרות.
"היום בבית שמש יש 130 אלף תושבים, ובעשור הקרוב היא אמורה להגיע לרבע מיליון תושבים. בית שמש שכבה מתחת לאלונקה כדי לפתור את בעיית הדיור במדינת ישראל. היום השירות לתושבים בבית שמש הוא נמוך, ואני רוצה לתת שירות טוב".
בלוך קוראת למדינה לתת למדינה העדפה מתקנת. "זה יפה שבניתם פה דירות, אבל אם אתם רוצים עיר שלא תלויה במדינה, חייבים לחזק את העיר ומיוחד בחינוך, בתחבורה ובתעסוקה. לתת העדפה לתעשיינים ויזמים שיבואו לפה. אין לי תמריץ של אזור עדיפות לאומית כמו שיש בירושלים או בקריית גת. חסרות לי היום 1,000 כיתות לימוד, חסרים לי מאות אוטובוסים.
"כשנכנסתי לתפקיד ב-2018 קיבלתי עירייה שהתקציב שלה לא עבר בגלל גירעון כספי, ואם המדינה לא תתעורר בעוד כמה שנים בית שמש תהיה תלויה במדינה. יש פה עירייה שמוכנה לקחת אחריות. המאזן הכלכלי היום תלוי בהכנסות רק מארנונה למגורים, ואם לא יהיה סיוע בתקציב שוטף, עד שנוכל לייצר הכנסות מתעסוקה ומסחר, אז גם אם נהיה מאוד טובים, לא נוכל לשרוד כלכלית. את הכסף מהמפעל הראשון שייבנה כאן ממכרזים שיוצאים עכשיו לדרך, אני אראה רק בעוד חמש שנים".
עורך הבלוג המדד המוניציפלי, יוגב שרביט, מציין כי בית שמש אינה היחידה, וכי עיריית קריית גת מינה עד כה את הסכמי-הגג באמצעות גירעון.
על הפרק: יישום המלצות תמורת סיוע
לפי המתווה המוצע, רשויות החתומות על הסכמי-גג יקבלו תקצוב ביניים למימון העלויות הנוספות הנובעות מתוספת האוכלוסייה, ועד למימוש אזורי תעסוקה בהיקפים הנדרשים לאיזון תקציבי. הנחת העבודה היא כמובן שייקח זמן עד שיהיו אזורי תעסוקה שיכניסו ארנונה עסקית, אם בכלל. כבר כעת ברור שלא את כל שטחי התעסוקה המתוכננים יצליחו העיריות לשווק.
הסיוע התקציבי בעד יחידת דיור יתבסס על חישוב העלות הממוצעת נטו ליחידת דיור בחלוקה לפי דירוג סוציו-אקונומי. בנוסף יעביר משרד הפנים תקציב בעבור היערכות ארגונית של הרשות וחיזוק יחידות עירוניות קיימות. כמו כן, יינתן סיוע בתקנים נוספים לרשות בשלב האכלוס, שייגזר לפי נוסחה של 4.5 משרות ל-1,000 תושבים בשקלול עם מצבה הפיננסי של הרשות המקומית.
במשרד הפנים אומרים שיש להם 250 מיליון שקל שהאוצר העביר לטובת תוכנית מצוינות ברשויות המקומיות, ובכוונתם להשתמש בכסף הזה להוספת תקנים ברשויות בהתאם לצורך.
מחברי הדוח זיהו כמה אתגרים.
א. אין היערכות ארוכת טווח ברמה הארגונית וברמת השירותים לתושב, זאת מכיוון שהסכם-הגג נתפס כפרויקט נדל"ן ולא כתהליך רב מערכתי שמשפיע על חיי התושבים.
ב. ישנם הבדלים ניכרים בין הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי-הגג, ועל כן פתרונות חייבים להיות מותאמים לכל רשות באופן ייחודי - דבר שלא מתקיים היום.
ג. חסרה פלטפורמה לחשיבה משותפת לאורך זמן. כיום כל רשות וכל משרד ממשלתי בוחנים בנפרד את משמעות הצמיחה המואצת. "הסכמי-הגג מבוססים על הנחות יסוד שמקצתן מתגלות במשך הזמן כשגויות - משתנים רבים הם בגדר נעלמים במשך שנות מימוש ההסכם, כגון קצב מימוש ההסכם, תמהיל התושבים החדשים, היכולת לשווק אזורי מסחר ותעשייה בפועל, ויכולת החיזוי של המשתנים הללו נמוכה מאוד", צוין בדוח.
ד. מחסור בכוח אדם איכותי. הרשויות המקומיות נתפסות בדרך כלל כמוסדות בזבזניים, אולם לפי הדוח, "ברבות מהרשויות המקומיות ההון האנושי והארגוני אינם עונים על הצרכים והאתגרים הקיימים". לרשות מאוזנת תקציבית המספר הוא 4.5 משרות בעבור 1,000 תושבים, אבל אפשר להניח שהדוח רומז גם לאיכות כוח האדם ברשויות.
ההמלצות: קבינט ניהול צמיחה בכל רשות
מחברי הדוח ממליצים כי לאחר החתימה על הסכם-הגג, על הרשות להקים מינהלת הסכם-גג שתנהל ותפקח על לוחות הזמנים של עבודות הפיתוח והבנייה הציבורית.
עוד ממליצים על הקמת קבינט ניהול לצמיחת הרשות, שיכלול את בעלי התפקידים הרלוונטיים ברשות המקומית ויגדיר יעדים אסטרטגיים ארוכי טווח, שיכללו את מנועי הצמיחה של הרשות.
המלצה נוספת מתייחסת לשיתוף ציבור ולעידוד יוזמות של שיתוף ציבור במגזר הציבורי, במטרה לחזק את האמון בין האזרח והשלטון, הרחבת הידע לקבל החלטות, הרחבת הלגיטימציה לקבל החלטות, עמידה על חסמים לביצועה, ויצירת שיתופי פעולה שעשויים לקדם ולממש החלטות. "שיתוף ציבור יסייע להנהלת הרשות בבניית אמון מול הציבור בעיקר מול תושבי העיר הוותיקים שנוטים לחוש נדחקים לשולי סדר היום העירוני כיוון שרבים מהמשאבים מוקצים לטובת שכונות חדשות".
נתון מעניין שעולה מהדוח, ונצפה בכמה רשויות, הוא כי רבים מהתושבים שעוברים לשכונות חדשות, מגיעים מהשכונות הוותיקות באותה עיר. מה שמאיץ את החלשת השכונות הוותיקות. בהקשר זה מציין הדוח כי יש לחזק גופי ניהול בתחום ההתחדשות העירונית.
בדוח צוין כי רשויות שנחתם בהן הסכם-גג צריכות להיערך לגידול קיצוני במספר יחידות כמו שירות לתושבים, הון אנושי, מערוכת מידע, ניהול כספים ויחידת הנדסה. כמו כן, על העיריות לבנות מסד נתונים אמין לגבי מספר רוכשי הדירות בעיר, מהיכן הם מגיעים, רמת השכלתם, מיקום התעסוקה שלהם, וכך תוכל הרשות להתאים את פעילותה לצורכיהם.
במשרד האוצר לא ענו לשאלתנו האם הם מתנגדים להוספת פרק מוניציפלי להסכמי-הגג, ומסרו בתגובה: "המשרד פעל בשנים האחרונות כדי לתת מענה במגוון כלים לחיזוק האיתנות הכלכלית של הרשויות המקומיות ובכלל זאת תוספות תקציב משמעותיות. בכל מקרה, משרד האוצר עוקב אחרי התממשות הסכמי-הגג והנושא ידון מול משרד הפנים במסגרת דיוני התקציב לשנת 2020".