משרדים בגוש דן. כל מחוז אישר שטחי תעסוקה כרצונו. / צילום: shutterstock, שאטרסטוק
ראשי רשויות מקומיות שהשתתפו בשבוע שעבר בישיבת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מרכז, הופתעו לשמוע כי כמות שטחי התעסוקה שאושרו על ידי רשויות התכנון בישראל בשנים האחרונות גדולה בעשרות אחוזים מהצרכים הצפויים של שוק העבודה, מה שאומר שרבים מהם לא יוקמו כלל. המשמעות העיקרית של הדבר היא שהעיריות שקיוו ששטחי המסחר שתוכננו בשטחם יממנו את צמיחתן, גילו שאזורי התעסוקה שסומנו על המפות שלהן יישארו ברובם על הנייר, מה שצפוי לגרום להם לקשיים כלכליים רבים.
הפערים בין הכמות שתוכננה לשטחי המסחר שצפויים לקום בפועל, הם בהיקף של עשרות מיליוני מטרים רבועים והם התגלו כשהאגף לתכנון אסטרטגי במינהל התכנון, בראשות שחר סולר (לשעבר בכיר במשרד להגנת הסביבה), בדק את מכלול שטחי התעסוקה, במסגרת הבדיקות שנערכות לגיבוש התוכנית האסטרטגית של ישראל ל-2040.
האגף בדק את השטחים שקיימים כיום, את אלה שכלולים בתוכניות מאושרות ואת אלה שכלולים בתוכניות מתאר שחלקן אושרו וחלקן בהליכי קידום, ומצא שבעוד הצרכים לשטחי תעסוקה בכל הארץ צפויים להגיע ב-2040 ל-36 מיליון מ"ר, לפי התוכניות השונות מתוכננים במחוז המרכז לבדו כ-60 מיליון מ"ר ובכל הארץ למעלה מ-240 מיליון מ"ר. רק כדי לסבר את האוזן באילו סדרי גודל מדובר, נציין שמגדל עזריאלי שרונה, הגבוה בארץ כיום, כולל כ-130 אלף מ"ר משרדים ומסחר.
פערי הענק הללו מייצגים מחדל חמור, משום שלבד מן העובדה ששטחי התעסוקה תוכננו תוך התעלמות מהצרכים - הרשויות המקומיות בונות עליהם כמקור הכנסה עיקרי.
במינהל התכנון שוברים בימים אלה את הראש, כיצד יש להתמודד עם המצב, במיוחד על רקע המאמצים לחזק את הפריפריה ובפרט את המטרופולינים של חיפה ובאר שבע. תכנון עשרות מיליוני מ"ר של שטחי תעסוקה במרכז הארץ, יטרפד את כל התוכניות לחזק את הפריפריה, ונוסף לכך מדובר בבזבוז גדול של משאבי קרקע יקרי ערך, במיוחד על רקע המגמה שמקדם מינהל התכנון לצופף את הערים.
תעסוקה: רק בתתי סעיפים של התוכנית
כיצד אירע שמערך התכנון בישראל איפשר לוועדות המחוזיות, לוועדות המקומיות ולוותמ"ל לפזר מיליוני מטרים רבועים של אזורי תעסוקה שלעולם לא יבשילו? כיצד החמיצו את הנתונים הללו ממש עד לתקופה האחרונה?
ביוני 2015 החל שר האוצר משה כחלון ביישום הצעדים האגרסיביים שלו בתחום הדיור. אחד הצעדים הראשונים היה החלטת ממשלה להביא לאישור קבינט הדיור מתווה אסטרטגי לתחום הדיור ל-25 השנים הקרובות, שיכלול בין היתר התייחסות לביקושים העתידיים, פיזור גאוגרפי, יעדי מחירים, מלאי תכנוני-אסטרטגי, היקף התחדשות עירונית נדרש ו"ייעול שרשרת הייצור", כדברי ההחלטה.
בתוך פחות משנתיים, במרץ 2017, אישרה הממשלה את החלטה מס' 2457 שפירטה את יעדי התכנון בישראל בין 2017 ל-2040, ובה למעשה נקבע הצורך הלאומי בתכנון מפורט של 2.6 מיליון דירות עד 2040. ההחלטה כוללת 14 סעיפים גדולים וסעיפי משנה רבים, שרובם ככולם עוסקים בתמרוץ מערכת התכנון והבנייה הלאומית, בכל הקשור לנושא דיור.
כל נושא התעסוקה אוזכר רק כבדרך אגב במסמך הזה, והתמצה בתת סעיף אחד שהטיל על מינהל התכנון לפתח במקביל ליחידות הדיור גם אזורי תעסוקה, ובתת סעיף אחר שבו הוזכרה התעסוקה יחד עם תשתיות-על, שירותי ציבור תמריצים להתחדשות עירונית כנושא שיש לתאם ולסנכרן בין המשרדים הממשלתיים השונים.
ההתקדמות של דרגי התכנון בהקמת מאגרי מידע ואפליקציות תכנון חדשניות, איפשר להם בחודשים האחרונים לבחון את צורכי התוכנית האסטרטגית מכיוונים שונים אחרים, ולא רק מוטי דיור, וכאן נגלתה האמת העגומה בפני מינהל התכנון: עניין שטחי תעסוקה, שהממשלה התייחסה אליו מלכתחילה בשוליים, לא בוקר ולא פוקח במשך שנים על ידי מערך התכנון הלאומי, וכתוצאה מכך התנהלו מחוזות התכנון והבנייה באופן עצמאי, ואישרו שטחי תעסוקה כרצונם.
מה שקרה בפועל הוא שרשויות מקומיות, שרואות בייעודי התעסוקה מקור חיוני להכנסות, הגדילו עוד ועוד את שטחי התעסוקה בשטחיהן, וגם הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הוותמ"ל), שפועלת במנותק מיתר הוועדות, החלה לכלול בתוכניות שלה שטחי תעסוקה מרובים כדי לרצות את העיריות שלשטחן הוספו אלפי יחידות דיור. התוצאה הייתה קו ייצור המוני של שטחי תעסוקה על הנייר, ללא שום בדיקה רצינית של הצרכים האמיתיים של השוק והתאמתם לאזור ואף למציאות.
הפתרונות: שטחי תעסוקה אזוריים
מה עושים עכשיו? מחודש יוני האחרון, אנשי מינהל התכנון מציגים את התוכנית בפני ועדות התכנון המחוזיות ובפני גורמים שונים מתחום התכנון, משתפים אותם בבעיה, ובעוד כחודשיים אמורה המועצה הארצית להתכנס לדון בתוכנית, ואולי תתייחס לסוגיה.
בשבוע שעבר דנה הוועדה המחוזית מרכז בממצאים. בישיבה נכחו יו"ר הוועדה שירה ברנד, מתכנן המחוז גיא קפלן, הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים יונתן בר סימן טוב, ראשי ערים, מהנדסי ערים ומתכננים שנחשפו לעומק הצרה.
במהלך הדיון הועלו כמה פתרונות לבעיה, אולם יישומם לא יהיה פשוט. הפתרון העיקרי שעומד כרגע על הפרק הוא שינוי מודל גביית הארנונה משטחי תעסוקה, והפיכת שטחי תעסוקה לאזוריים, ולא כאלה שמשתייכים לרשות מקומית כזו או אחרת.
"אנחנו רוצים שטחים פתוחים, שיהיו חקלאות נוף ותיירות, אבל כל ראשי הרשויות רוצים גם שטחי תעשייה ותעסוקה, כי משם מגיעות ההכנסות שלהם. נוצר מצב שכולם רוצים שטחי תעסוקה. אבל האם זה הדבר הנכון? שכל 100 מטרים יהיו מרכזי מסחר? אולי עדיף לחלק את ההכנסות מתעסוקה בצורה מושכלת?", אומרת ראשת המועצה המקומית קדימה צורן, קרן גרין, שהשתתפה בדיון.
"יש פי שניים קרקע לתעסוקה מהביקוש שיש, וצריך לעשות שינוי בחשיבה שלנו ובחלוקת ההכנסה. היישוב שלי הוא בסולם סוציו אקונומי גבוה - 8 - אבל אין לי הכנסות. אנחנו מלווים על ידי חשב מלווה מאז הקדנציה הקודמת, וגם בקדנציה שלפניה היה חשב מלווה. אחד היעדים שלי הוא הגדלת הכנסות. צריך לעשות מנגנון חלוקת הכנסה ולייצר שיתופי פעולה בין יישובים", היא מוסיפה.
עמדתה של גרין ברורה, ואולם עד כמה רשויות כמו חדרה, נתניה ורעננה ירצו לחלוק כספי ארנונה עסקית עם קדימה צורן? קל לנחש את התשובה. צעד מסוג זה יצריך שינויים מפליגים בכל התנהלות השלטון המקומי, ואולי אף בנוסחאות חישוב הארנונה.
אפשרות אחרת שפעל הפרק היא ביטולם של אזורי תעסוקה שברור כבר עכשיו שלא יוקמו לעולם, והסבתם לייעודים אחרים.
ד"ר שוקי אמרני, לשעבר יו"ר הוועדה המחוזית מרכז והמשנה למנכ"ל משרד הפנים, אומר כי "בשלב ראשון צריך לבדוק עד כמה הנתונים האלה מדויקים ומשקפים את הצרכים האמיתיים. בשלב השני שצריך לבדוק הוא באילו שלבים בדיוק נמצאות התוכניות. ודבר חשוב: אני מקווה שהדבר לא יגרום לזה שיעצרו אזורי תעסוקה. צריך לבדוק אם במרכז, למשל יש באמת עודף, ובאזור הדרום יש מחסור. צריך לפתור את הדברים בצורה חכמה ולא לתת פתרון אחד, שיביא איתו שמונה בעיות אחרות".
ממינהל התכנון נמסר בתגובה כי "מינהל התכנון מוביל מהלך לשינוי מפת התעסוקה של מדינת ישראל. במסגרת התוכנית האסטרטגית המקודמת בימים אלה וכחלק מראיית ארוכת טווח, נערכה בחינה מקיפה ומעמיקה שנעשתה בפעם הראשונה, שהראתה כי ישנו עודף של שטחי תעסוקה שאיננו ממומש.
"במסגרת מהלך זה, נבחן בין השאר מה המצב הקיים, מה מתוך התוכניות הרבות לאורך השנים התממש, מהם הפערים בין המחוזות, וכיצד אפשר להתאים את התכנון באופן מדויק לכל מחוז ולביקושים בכל אזור. עוד במסגרת המהלך, שדרוג של אזורי תעשייה, קביעת היררכיה של אזורי תעסוקה וכן תעסוקה שתתאים לצורכי המחר, כל זאת תוך קרבה למרכזי תחבורה. בהמשך אף יבוטלו שטחים המיועדים כיום לתעסוקה שהמימוש שלהם נמוך".
"זה מה שקורה כשאין ראייה אזורית ורחבה"
ד"ר שוקי אמרני, בעבר יו"ר הוועדה המחוזית מרכז ומשנה למנכ"ל של משרד הפנים, משמש כיום כמנחה מקצועי להכשרה מקצועית בתחום התכנון והבנייה באוניברסיטת בר אילן. הוא לא מופתע מההפרשים בין כמות שטחי המסחר שמתוכננים לבין כמות שטחי המסחר שצריך בפועל, משום שלדעתו יש במערכת התכנון בישראל בעיות מובנות, שהביאו לפערי התכנון העצומים הללו.
"לצערי הרב, במשך עשרות שנים אנחנו מנסים לתת מענה לצרכים של כל רשות מקומית, ולא להסתכל בראייה יותר אזורית ורחבה. יש בישראל 257 רשויות מקומיות, שלרוב רובן אין שום הצדקה ארגונית וכלכלית, וכשמנסים להיענות לדרישות שלהן - זו התוצאה, שהצורך הוא הרבה יותר נמוך ממה שמאשרים", הוא אומר.
"נקודה שנייה שקשורה לאותו עניין היא שהתכנון מושפע יותר ויותר מהיבטים של ארנונה, זאת אומרת, אזורי התעסוקה מנסים לתת מענה להיבטים כספיים של הרשות המקומית, דבר שהוא נכון, אבל הדברים צריכים להיעשות גם מנקודה הרבה יותר רחבה.
"סיבה נוספת היא שהתכנון במדינה אינו תכנון אסטרטגי רב-שנתי, אלא יותר מערכת מגיבה. כיהנתי בראש הוועדה המחוזית במשך שמונה שנים, וגם הייתי משנה למנכ"ל משרד הפנים, אז הייתי מופקד על כל הוועדות המחוזיות. ניסינו להוביל מהלכים כדי שהמחוז יהיה יוזם תוכנית ולא רק מגיב, אבל היום מערכת התכנון בעיקרה מגיבה לבקשות ולא יוזמת תהליכים תכנוניים".
מה עם מינהל התכנון והפיקוח מלמעלה?
"חלק מהבעיות הן בעיות מובנות. מערכת התכנון כולה היא מערכת מגיבה. כשבאה רשות מקומית או יזם ורוצים להקים אזורי תעסוקה עושים את הבדיקות הרלוונטיות, אבל לא שואלים כמה זה נחוץ וכמה יש במלאי. אני חושב שזה אחד מהדברים שחייבים לעשות".