בנימין נתניהו מדבר לבוחרים דרך טוויטר / צילום: מתוך טוויטר
ב-10 בספטמבר, שבוע לפני הבחירות לכנסת, הודיע ראש הממשלה בנימין נתניהו על כינוס מסיבת עיתונאים לצורך מסירת "הצהרה דרמטית". מפלגות כחול לבן והמחנה הדמוקרטי מיהרו לעתור ליו"ר ועדת הבחירות, השופט חנן מלצר, נגד העברת ההצהרה בשידור חי. שתי המפלגות המתחרות לליכוד טענו כי נתניהו עומד לעשות תעמולת בחירות אסורה במעטה של מסירת הודעה ביטחונית. מלצר דחה את העתירה וקבע כי ההצהרה תימסר, וכי גופי התקשורת יוכלו לבדוק את תוכן הדברים של נתניהו בזמן אמת.
היו מי ששגו באשליות שההצהרה של נתניהו אכן תהיה דרמטית ותעסוק בעניינים ביטחוניים. אולי אפילו שנתניהו יבשר על התקדמות במאמצים להביא לארץ את גופותיהם של הדר גולדין ואורון שאול, או לשחרורו של אברה מנגיסטו. אבל בסופו של דבר ההצהרה הדרמטית של נתניהו התבררה כעוד הבטחה של לפני הבחירות שתלויה בתוצאותיהן. ראש הממשלה הבטיח כי אם הוא ייבחר, הוא יספח את בקעת הירדן ואת צפון ים המלח. שוב הגיעו פניות לשופט מלצר, והפעם הוא החליט להטיל קנס של 30 אלף שקל על הליכוד ונתניהו בשל הפרת הדין האוסר על תעמולת בחירות.
למה לאסור על תעמולה?
אירוע "ההצהרה הדרמטית" של נתניהו הוא רק דוגמה אחת לאופן שבו חוק דרכי תעמולה - שבין היתר אוסר על תעמולת בחירות בטלוויזיה 60 יום לפני הבחירות - אינו רלוונטי לימינו, ולא ניתן לאכוף אותו. נתניהו לא לבד: הפוליטיקאים, מימין ומשמאל, עברו בימים האחרונים על חוקי התעמולה בדרכים שונות ומשונות בלי הנד עפעף.
והם לא אשמים בכך. חוק דרכי תעמולה הקיים נחקק ב-1959 והתאים לימים שבהם התקשורת הישראלית הייתה בנויה מערוץ טלוויזיה אחד ורדיו ועיתונות ממוסדים. החוק בנוסחו הנוכחי ממש לא מתאים לשנת 2019, שבה חלק גדול מאוד מהתעמולה שעושות המפלגות לפני הבחירות נעשה ברשתות החברתיות ובקבוצות הווטסאפ.
וכפי שניסחו זאת היטב ד"ר גיא לוריא וד"ר תהילה שוורץ-אלטשולר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה בהצעה לרפורמה בדיני תעמולת הבחירות באפריל 2015: "חוק הבחירות (דרכי תעמולה), שהוא החוק העיקרי המסדיר את תעמולת הבחירות בישראל, הוא נטע זר במציאות התקשורתית והפוליטית של המאה ה-21. אין בו התייחסות רצינית לאינטרנט - אחד מאמצעי התעמולה העיקריים כיום - אך יש בו איסור על תעמולת בחירות בכלי טיס או בכלי שיט".
לוריא ושוורץ-אלטשולר מסבירים כי איסורים אלה פוגעים בהליך הדמוקרטי התקין, הם בעייתיים לאכיפה, וכאמור, כבר אינם מתאימים לזמננו. החוק הקיים גם אינו מתמודד עם סוגיות של פגיעה בפרטיות או "טרגטינג" (שיווק ממוקד יעד), שהן קריטיות בימינו.
חוק הבחירות (דרכי תעמולה) מטיל שורה ארוכה של מגבלות על כל צורות הפרסום. בין היתר הוא קובע, כאמור, כי תעמולת בחירות ברדיו ובטלוויזיה במהלך 60 הימים שלפני הבחירות, תיעשה רק במסגרת הסדרים הקבועים בחוק (בתשדירי הבחירות האנכרוניסטיים שכמעט איש אינו צופה או מאזין להם, ח"מ). בנוסף, בין היתר, החוק אוסר על שימוש באמצעים הבאים לתעמולת בחירות: שימוש בנכסים הממומנים על-ידי המדינה לצורכי תעמולה, שימוש בכלי טיס או בכלי שיט.
עוד אוסר החוק על שימוש בשמו ובדמותו של איש כוחות הביטחון שנפגע, או של נפגע בפעולת איבה - בלא הסכמתו או הסכמת משפחתו. אסור גם שיתוף ילד שטרם מלאו לו 15 שנה בתעמולת הבחירות, אלא אם כן הוא מצולם בפעילות שגרתית; אסור לעשות תעמולה באמצעות שימוש בתוכניות בידור; ועוד.
בשלב זה של הדיון אפשר לעצור ולשאול - בשביל מה בכלל אנחנו זקוקים להגבלות מכל סוג על תעמולת בחירות? הרי בעולם דמוקרטי, שוויוני וחופשי אפשר לכאורה לתת לכולם לעשות תעמולה כל הזמן ולתת לבוחר לבחור במי שהכי מוצא חן בעיניו.
איזון בין חופש הביטוי לשוויון
אלא שאנחנו לא חיים בעולם מושלם אלא במציאות שבה זקוקה המדינה לאזן בין שני אינטרסים מנוגדים: מחד גיסא, להבטיח את חופש הביטוי של המועמדים והמפלגות; מאידך גיסא, להבטיח שוויון בין המפלגות מחשש שמפלגות השלטון ינצלו את כוחן לרעה כדי למנוע מהמתחרות להפיץ את משנתן. נשיא בית המשפט העליון בדימוס, השופט אהרן ברק, בפסק דין ניסים זווילי נגד יו"ר ועדת הבחירות באפריל 1992, ציין כי הצורך באיזון הזה עמד לעיני הכנסת בעת שחוקקה את חוק התעמולה בסוף שנות ה-50.
חבר הכנסת ורהפטיג, שהציג את הצעת החוק לקריאה ראשונה, הסביר כי "הבעיה חמורה ביותר, ופתרונה נראה לפעמים כפתרון חידת ריבוע העיגול, מעין 'שבור את החבית ושמור את יינה'. מצד אחד - הרי בחירות חופשיות מושתתות על העיקרון של חופש מלא של הדיבור, של השכנוע, של התעמולה; ומצד שני - הרי למען הגשמתו של העיקרון עצמו של חופש הבחירות באים ומציעים הגבלות על חופש התעמולה. סוד ההצלחה בהסדרים חוקיים מעין אלה הוא בשמירת האיזון בין העקרונות ושמירת הקו שבין ההגנה על חופש הביטוי ובין ההתקפה עליו".
אז מה הוא הפתרון? התאמה של החקיקה למציאות הטכנולוגית והתקשורתית הקיימת. לפי הצעת ד"ר שוורץ-אלטשולר וד"ר לוריא, הכנסת צריכה לבטל את כל אותם איסורים בחוק שפשוט אינם רלוונטיים לימינו ושלא ניתן לאכוף אותם. למשל, לבטל את איסור התעמולה בטלוויזיה וברדיו ב-60 הימים שלפני הבחירות; להתיר לרשימות לרכוש פרסומות פוליטיות בטלוויזיה לקראת תום תקופת הבחירות; ולהגדיר את הסמכות של יו"ר ועדת הבחירות לפסול תעמולת בחירות במקומות שהחוק לא חשב עליהם.
למשל, במערכת הבחירות הנוכחית, לשופט מלצר לא היה עוגן חוקי להתמודד עם פרסום גזעני במסנג'ר של מפלגת הליכוד, שבו נאמר כי "אסור שתקום ממשלת שמאל שסומכת על ערבים שרוצים להשמיד את כולנו", אז הוא הודיע כי נתניהו הפר את חוק התעמולה כשפרסם סקרים בסמוך לבחירות.
לגישת ד"ר שוורץ-אלטשולר בשיחה עימה היום, "יו"ר ועדת הבחירות צריך לקבל סמכות כללית לפסול פרסומים כאלה, כי ברור שיש פה עבירה על חוק פלילי של הסתה לגזענות". בנוסף, שוורץ-אלטשולר אומרת כי "יו"ר ועדת הבחירות זקוק לצוות חקירה וכן לקשר עם רשויות הביטחון כדי להתמודד עם ניסיונות של גופים זרים לעשות מניפולציה על אזרחי ישראל כפי שקרה בארה"ב בבחירות 2016".
עד כאן ההקלות שצריך לעשות בחוק. אבל לפי הצעת שוורץ-אלטשולר ולוריא, ישנו גם היבט אחד שבו צריך להקשות בחקיקה על המפלגות כדי לשמור על השוויון ביניהן - ההיבט הכלכלי. לפי הצעת שני החוקרים, יש לקבוע בחוק הגבלה נוקשה יותר מזו הנהוגה כיום על ההוצאות המותרות לתעמולת בחירות באמצעות קביעת תקרת הוצאות לתעמולה.
ההצדקה המרכזית להחמרת ההגבלות על הוצאות תעמולה היא שמירה על ההוגנות ושוויון הסיכויים בין הרשימות. גם פרקטית, מדובר במהלך נכון ויעיל שכן, כפי שכותבים שוורץ-אלטשולר ולוריא, "תקרת הוצאות היא הסדר חוצה-מדיה שיכול לחול על כל אמצעי התקשורת. החלת הסדר נוקשה יותר על הוצאות התעמולה, אגב הסרת ההגבלות החלות (כיום) על כל אמצעי תקשורת בנפרד, תשווה את תנאי השוק לכל אמצעי התקשורת ותסייע לשמור על התכליות של חוק דרכי התעמולה גם באינטרנט".