דורית סלינגר ומשה ברקת / צילום: איל יצהר, גלובס
לעתים נדמה כי הדבר העיקרי שמנחה רגולטור העומד בראש פירמידה הוא הותרת חותם, גם אם זה אומר לשנות את המדיניות ביחס לקודמו. רגולטור, בטח רגולטור פיננסי בתחום מתפתח ומשתנה כמו תחום הפיקוח על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, נבחר על סמך אג'נדה, מטען מקצועי ואקדמי וה'אני-מאמין' שהוא מציע. הוא נבחר על סמך הדברים שברצונו ליישם במטרה לשנות ולשפר את השוק שעליו ייפקח, ואף נדרש לעשות כן בהינתן שבשל כך הוא נבחר. אלא שבפועל הרגולטורים לרוב לא משנים רפורמות מרכזיות שעשו קודמיהם הישירים בתפקיד, אלא מכווינים מחדש את ההחלטות העתידיות שנגזרות מהן.
לא כך הדברים כאשר מדברים על הבדלי הראייה בין הממונה על שוק הוון משה ברקת וקודמתו בתפקיד דורית סלינגר. ברקת הודיע לאחרונה כי יקים צוות פנימי שיידון באחת הרפורמות שקידמה סלינגר בתחום ביטוחי הבריאות. "בנימה פרגמטית", אמר ברקת בכנס של ענף הביטוח, "אנחנו בוחנים את לקחי הרפורמה בביטוח שנעשתה לפני כשלוש שנים. הוריתי להקים צוות חשיבה ברשות, שמסתכל מחדש על נושאי המאקרו של ביטוחי הבריאות בישראל, תוך שיתוף גורמי מקצוע, כלכלנים, אנשי ביטוח, רופאים ואנשי מערכת הבריאות".
אמירה זאת עוררה סערה וביקורת על ברקת שלכאורה מנסה לשנות מהלך צרכני של קודמתו. זאת על אף "שהוא טרם שינה משהו מהרפורמה של קודמתו אלא רק אמר, בצדק, שיש לחשוב על השלכות הרפורמה", אמר גורם בשוק הביטוח.
המציאות המורכבת של ביטוחי הבריאות
תמונת המציאות של ביטוחי הבריאות בישראל היא מאוד מורכבת. התחום נחשב למיוחד מכיוון שהוא דורש שיווי משקל בין כמה גורמים משמעותיים ובראשם אגף תקציבים באוצר, משרד הבריאות על שלל תפקידיו כרגולטור של קופות החולים מחד ושל כל תחום הבריאות ובתי החולים מהצד האחר, וגם של רשות שוק ההון.
תחום הביטוח הרפואי גם מורכב משלושה רבדים. הבסיסי הוא סל הבריאות הממלכתי כשמעליו ישנו רובד השב"נים - שירותי בריאות נוספים של קופות החולים, שקיימים אצל רוב הציבור. הרובד השלישי הוא הביטוח הפרטי בחברות הביטוח, שנמכר היסטורית בשני אופנים - פרטי וקבוצתי. לרוב לקוחות הביטוח הפרטי יש גם שב"ן וכך יוצא שישנו כפל ביטוחי, כאשר חלק הארי מלקוחות הביטוח הפרטי נמנה על שלושת או ארבעת העשירונים העליונים.
הרפורמה של סלינגר יצרה פוליסת בריאות פרטית אחידה ש"מתחדשת" מידי שנתיים (ניתן לשנות את תנאיה ואת המחיר) ושיש בה בין היתר רשימה סגורה של רופאים אליהם המבוטחים יכולים לפנות. היא נולדה בכלל כחלק מדיונים על רפורמה נרחבת בהרבה, שהומלצה על ידי "ועדת גרמן", שבה דובר על כך שתהיה פוליסה אחידה לא רק לחברות הביטוח אלא גם לשב"נים של קופות החולים.
קופות החולים לא לקחו חלק במהלך אך סלינגר לא חיכתה ורצה עם חברות הביטוח. אף שהרפורמה של סלינגר הפכה את ביטוחי החיים לזולים יותר לציבור היא לא הצליחה לעצור את מגמת הגידול העקבי והמתמשך בפרמיות שחברות הביטוח מקבלות מהציבור בגין ביטוחי הבריאות.
לדברי גורם מענף הביטוח, "לגופו של עניין, הפוליסה האחידה שיש כיום בתחום ביטוחי הבריאות נחותה בכמה היבטים חשובים ביחס לפוליסות שהיו קודם, וביחס למה שקיים באירופה, כנראה רק בגלל הרצון לייצר מחיר השוואתי". ולכן הוא מוסיף כי "טוב יעשה הממונה אם יבחן היבטים ברפורמה".
"אי אפשר יהיה להימנע לעד מייקור"
ברקת לא פסל לגמרי את הרפורמה שהנהיגה קודמתו בתפקיד. לדבריו, "היו בה ללא ספק מוטיבים חיוביים: היכולת לפרק את המוצר הביטוחי, מחליפי ניתוח, טיפולים וניתוח מניעתי, שתלים בניתוח, ללא תקרות ועוד. אבל יש דברים שללא ספק צריך לשנות, לתקן ולשפר".
בין הוא פירט כי מדובר ב"הרחבת האפשרות לבחירת מנתח והרחבת רשימת הרופאים, הרחבת הגדרות שונות, כמו במחלות קשות, תרופות ניסיוניות ועוד", כמו גם "החזרת ההרחבות וכתבי השירות, שחלקם נתן פתרון למי שאין לו פתרון חיתומי או אחר, ועוד".
ביחס לרכיב שינוי הכיסוי או המחיר בפוליסות מדי תקופה, על מנת לאפשר התפתחות של הכיסוי בהתאם לשינויים הטכנולוגיים בעולם הרפואה, אמר ברקת כי "יש אלמנטים כלכליים משמעותיים שאני מתכוון לבחון בפוליסות החדשות", כשלדבריו "אחד מהם הוא החידוש הדו-שנתי", כשבכך הוא מתייחס למה שהתייחסו אליו כבר ב-2016 כהימור של סלינגר.
"אולי לא בקדנציה שלי, אולי אפילו לא בקדנציה של מי שיבוא אחרי, אבל אני מעריך שבסביבה של תשומות רפואיות הולכות ועולת, אי אפשר יהיה להימנע לעד מייקור, ואולי אפילו בצורה משמעותית, עם תלות או בלי תלות בגיל. אני מציב מראה ושואל - האם שוב נזרוק אנשים מהביטוח בגיל מבוגר יותר? האם הביטוח יהיה יקר להם מדי לשלם?", אמר ברקת בהתייחסו למה שקרה בביטוחי הסיעוד הקולקטיביים, שאינם של קופות החולים, שעם השנים התייקרו מאוד עד אשר הציבור המבוטח לא יכול היה לעמוד במחירים דווקא בהגיעו לגיל שבו הביטוח הופך לרלוונטי.
בדבריו המחיש ברקת משהו שמאפיין אותו ושמבדיל אותו מקודמתו סלינגר. כבר כשנכנס לתפקידו הוא הבהיר כי הוא חושב שאחידות בפוליסות ביטוח אינה מטרה קדושה ושיש לייצר מגוון ואלטרנטיבות, כשעתה הוא ציין: "הראנו בשנה החולפת שהפוליסה האחידה כבר לא תהיה אחידה ונמשך בכך. אישרנו לשווק מחליפי ניתוח כהשלמה למוצרים קיימים, השקנו ביטוח ניתוחים מוזל עם השתתפות עצמית, ועוד נמשיך לייצר אלטרנטיבות למי שצריך ומעוניין בכך". זה לא שברקת נגד פוליסות אחידות, הוא בעד לשמור על פוליסה אחידה בבריאות. אלא שהוא גם בעד יצירת אלטרנטיבות לבחירה מעבר לבסיס האחיד.
"שני אנשים כה שונים האחד מהשני"
בעקבות הנאום של ברקת החל מחול שדים ובמסגרתו הוא הותקף כמי שמתכוון להרע את מצב הציבור ולייקר את ביטוחי הבריאות. זאת אף שהוא רק קרא לבחינה מחדש, בהסתכלות ארוכת טווח, של הפרמיה המשתנה ושל היבטים נוספים כגון רשימת הרופאים הסגורות שיש בפוליסה כיום - אלמנטים שדווקא נתפסים כמקלים עם חברות הביטוח.
איש ביטוח בכיר אמר לנו כי "איני יכול לחשוב על שני אנשים כה שונים האחד מהשני". לדבריו, "סלינגר כרגולטורית גיבשה את הכיוון שהיא רצתה ללכת אליו, מתוך החלטה שהיא רוצה להגן אך ורק על הלקוחות ולשפר אך ורק את מצבם, כשמבחינתה נראה היה כי היא לא יכלה להתעניין פחות ביחס לחברות הביטוח. מזה נגזר הכל מבחינתה: נקודת המוצא שלה הייתה שהמבוטח לא מבין כלום כשהדרך לשפר את מצבו היא להחליט עבורו ולהיות פטרנליסטי. לכן היא איחדה את המוצרים ופישטה אותם, כשהיא - הרגולטור - בחרה מה יש בפוליסות או בתקנונים. מזה נבעו התקנונים האחידים בפנסיה החדשה, קרנות הפנסיה ברירת מחדל, פוליסה אחידה בבריאות ועוד".
רבים בשוק ראו במינויו של ברקת כרצון של השר הממנה משה כחלון להביא לרגיעה בענף על ידי מינוי רגולטור מנוסה ואיש מאקרו שמכיר גם את הצד השני, של שוק הביטוח וברקת התאים בדיוק למשבצת זאת - הוא היה יו"ר הפניקס. זאת במיוחד לאחר התקופה הסוערת של סלינגר שהתאפיינה במבול רגולציה חשובה וטובה, אך לא תמיד סגורה עד לפרטי הפרטים. אגב, שינוי זה אפיין לדעת רבים גם את מינויו של הממונה שקדם לסלינגר, פרופ' עודד שריג, שהחליף את ידין ענתבי, ושעם מינויו דובר על הצורך בעיכול השינויים התכופים שעשה הממונה הקודם.
סלינגר פעלה מהפריזמה הצרכנית ויצרה לעצמה מוניטין אגרסיבי, תוך שהיא ניסתה לקדם שורת שינויים מבניים. היא הציגה מוכנות לצאת כנגד הענף שפוקח על ידיה בהעדפה ברורה של אינטרס הצרכני, כולל שינויים גורפים ורטרואקטיביים, שנוגעים לתמחורים, תשלומי עמלות וטיפול בתביעות, שהשפיעו על הרזרבות ועל היבטים של יציבות החברות.
בחלק מהדברים זה הביא לתוצאות שגם בסביבת ברקת מעריכים וממשיכים לקדם, כמו למשל עם קידום קרנות הפנסיה ברירת מחדל שיצאו לדרך ושנבחרו ביוזמת סלינגר ושמקודמות גם כיום, או למשל עם המחשבונים שיצרה וששיפרו את מצב הצרכן. למעשה, אמרו עליה בשוק, היא קבעה את הכיוון ורצה קדימה מתוך רצון לקבוע מציאות כשהפרטים הושארו לטיפול מאוחר יותר.
בהיבט הפטרנליזם סלינגר הייתה תמונת מראה לקודמה פרופ' עודד שריג, שהאמין בשקיפות ובהנגשת מידע לציבור, שבתורו יקבל החלטות מושכלות ועצמאיות גם במוצרי הפרט. מהבחינה הזו ברקת נמצא באמצע בין שריג לסלינגר ומשמר גם את ברירת המחדל למשל ואת התקנון האחיד בפנסיה, אך גם מציע לאפשר הרחבות לביטוח האחיד בבריאות, למשל.
יציבות על פני מחיר נמוך עכשיו
ברקת, שבעברו היה גם בכיר ברשות ניירות ערך ואף היה בפיקוח על הבנקים, הגיע לתפקיד עם הבנת מאקרו ויכולות לימוד מיקרו, כפי שמסתמן מתפקודו כראש הרשות עד כה. מהרבה בחינות הוא נבחר על ידי שר האוצר משה כחלון בין היתר בגלל יכולתו לראות גם שאלות של כלכלת שוק ופיתוח מוצרים, או במילים אחרות כמעין מהלך "אנטי-סלינגרי" שהתמקדה בעיקר במחיר לטווח הקצר.
מהלך דומה אפשר לראות גם במינויה של ענת גואטה על ידי כחלון לתפקיד יו"רית רשות ניירות ערך. גואטה כבר הבהירה כי הסתכלות רק על סוגיות מחיר ודמי ניהול היא בעייתית לטעמה ושיש דווקא לדאוג למבנה שוק תחרותי שיטיב עם כולם. אם תרצו אולי כחלון, שהוביל רפורמה אדירה בשוק הסלולרי מהזווית של המחיר בהיותו שר תקשורת, ראה צורך בדאגה למחיר ולנענוע שוק יקר מדי, אך גם הבין שניעור חד מדי עלול להיות בעייתי, כפי שנשקף היום משוק הסלולר בדגש על הודעות סלקום מאמש.
שלא כמו סלינגר, ברקת הביא לרשות חברי הנהלה חיצוניים כשהוא פחות נסמך על המנהלים הפנימיים שגדלו ברשות וכשהוא מתמקד בשלל נושאים כגון שוק ההון וניהול השקעות. כמו קודמתו הוא דעתן ועומד על שלו - בעיקר מול מגופי רגולציה אחרים - דבר שלא אחת מביא אותו לעימות, שבהתנהלות יותר פוליטית אפשר שהוא היה נמנע ממנו.
אלא שלמרות זאת ברקת שונה מהותית מסלינגר ולא רק מזווית הסגנון האישי. מבחינתו יש חשיבות לא רק למעמד הצרכן כאן ועכשיו אלא גם ליציבות - בטח בעולמות של מוצרי ביטוח וחיסכון לשנים רבות. הגישה של ברקת היא גם ממש לא פטרנליסטית, והוא חושב שכדאי להוסיף לצד האחידות עוד אפשרויות רכישה, כולל גיוון מוצרי הביטוח למי שרוצה לרכוש עוד - דבר שנתפס, לא בלי צדק בהינתן נסיון העבר, כסוכריה למי שירצה להגדיל מכירות. זאת לצד הסתכלות ארוכת טווח יותר גם על סוגיות של ניהול הלימות ההון ושל כללי חשבונאות שייתנו לענף המקומי קשר בינלאומי יותר רחב. מבחינת ברקת התנהלות כזו תטיב עם הצרכן לאורך זמן כי היא תחזק את הקשר של ענף הביטוח המקומי עם חברות ביטוחי המשנה הזרות, שפועלות בראייה גלובלית.
גורם בשוק ההון אומר כי "מבחינת ברקת גם הוא פרו-צרכני, לא פחות מסלינגר, גם אם שניהם שונים מהותית". מבחינתו לדאוג לצרכן זו מטרה ראשונה במעלה אך לא יחידה, כאשר אצל סלינגר רואים את חשיבות המחיר כשיקול עליון בפרמטרים שקבעה למכרזים בפנסיה כש-50% זה מחיר. מנגד, ברקת הוא זה שחיסל את מוצר ביטוחי התאונות האישיות הסופר-רווחי לחברות הביטוח ושנמכר על ידן במספרים גבוהים, דבר שלא מעיד על תרומה לחברות אלא נהפוך הוא, אומר גורם מעורה.
לסיום יש גם קונצנזוס שמשותף לממונים לאורך השנים: שינוי אופי ההשתכרות של סוכני הביטוח והפיכתם לפחות מוטי מכירה ויותר מוטי שירות, שלא מקבלים עמלות היקף. בהקשר זה גם סלינגר וגם ממונים אחרים רצו לשנות את מבנה התגמול של הסוכנים, אך נכשלו בכך, כשברקת שם הנושא על סדר יומו. ימים יגידו אם ברקת יצליח פה היכן שקודמיו ויתרו או שמא המחסום היה גבוה מדי.