אביב כוכבי / צילום: ארז חרודי – עושים צילום
הצהרת ראש הממשלה ושר הביטחון בנימין נתניהו בשבוע שעבר על הצורך בהגדלת תקציב הביטחון ב-4 מיליארד שקל בכל שנה גרמה, ולא בפעם הראשונה, ללא מעט פקידים באוצר להרים גבה. החזון של נתניהו אינו חדש, והוא מהווה חלק מתפיסת הביטחון 2030 שלו, שאותה הציג בקיץ האחרון לקבינט. על פי התפישה הזאת, נתניהו חותר לכך שתקציב הביטחון של ישראל יעמוד באופן קבוע על 7% מהתל"ג.
אלא שעל רקע הדיבורים על קיצוצים צפויים, מתפרשות הצהרות הביטחון האחרונות של נתניהו בידי גורמים שמצויים היטב בסוגיות שנוגעות לתקציב הביטחון כאקט פוליטי-קואליציוני. במלים אחרות, ניסיון להעלות אל ראש סדר היום סוגיות ביטחוניות "בוערות" כמנוף ליצירת לחץ על כחול לבן להסכמה לממשלת אחדות.
לפי הגישה של נתניהו, תקציב הביטחון ל-2020 יעמוד על כ-76 מיליארד שקל, סכום שלא כולל עוד 3.8 מיליארד דולר כספי הסיוע האמריקני. לפי האוצר, לחלוטין לא ברור מאיפה אפשר להביא את התוספת שעליה מדבר ראש הממשלה.
מחכים לממשלה כדי לגבש תקציב ביטחון
המסרים הסותרים האלו מתווספים לאי-הוודאות הכללית שמאפיינת את הניסיונות של צה"ל ומשרד הביטחון לגבש את תקציב הביטחון הבא, ולצידו תוכנית רב-שנתית (תר"ש) חדשה לצבא.
בסוף השנה תסתיים תקופת "תר"ש גדעון", שעל פיה פעל צה"ל בחמש השנים האחרונות. אחד המהלכים הראשונים של הרמטכ"ל אביב כוכבי עם כניסתו לתפקיד השנה, היה לגבש את התוכנית הבאה - תר"ש תנופה. בחזונו של כוכבי אמורה "תנופה" אמורה להוות נדבך משלים ל"גדעון", כך שתשמר רצף מהלכים שהחלו במסגרת התוכנית שליוותה את כהונת קודמו גדי איזנקוט.
אלא שהדברים מורכבים. ניקח שני תרחישים מרכזיים להמחשת העניין: הראשון, אופטימי - תורכב ממשלה שמצליחה להעביר ברבעון הראשון של 2020 תקציב שממנו ייגזר גם תקציב הביטחון, ובמסגרתו יניח הרמטכ"ל על השולחן גם את תר"ש תנופה.
מבחינת הרמטכ"ל אין בעיה לעמוד בלוח הזמנים הצפוף: תר"ש תנופה נמצאת בשלבי גיבוש אחרונים וכוללת רכיבים ומהלכים שיהוו אבני דרך לקראת הצעדתו של צה"ל אל העשור הבא. עם זאת ישנה בעיה אחרת - תקציבית. ללא קשר להצהרות ראש הממשלה, אישור התוכנית של כוכבי כרוך בתוספת של כמה מיליארדי שקלים לתקציב השנתי של צה"ל, שבשנות תר"ש גדעון עמד על כ-38 מיליארד שקל מתקציב הביטחון הכולל.
השני, התרחיש הפסימי - שבו אין ממשלה, אין תקציב, אבל יש מערכת בחירות שלישית בתוך פחות משנה. במצב שכזה ייאלצו כל מערכות המדינה לפעול על בסיס תקציב 2019 חלקי 12, עם תוספת של הצמדה לריבית. במצב זה יידרש הרמטכ"ל להסתפק בהרבה פחות, כלומר לשמור על הקיים. לפי תרחיש זה יפעל צה"ל במהלך השנה הבאה ללא תר"ש.
לפי גורמים צבאיים, בהתממשות של תרחיש כזה הצבא יעבור למוד פעולה של "המינימום ההכרחי והאפשרי". כלומר, ישמר את ליבת הפעילות המבצעית שלו, תוך ויתור או דחייה של מהלכים שבמציאות הנוכחית עשויים להיתפס כמותרות. זאת, גם אם מדובר במהלכים שקשורים לפיתוח מערכות או השגה של יכולות שיהוו נכסים ביטחוניים משמעותיים לשנים הקרובות.
במצב כזה, המטרה של צה"ל תהיה בראש ובראשונה לשמר יכולות קיימות כמענה לתרחישים שסבירות התממשותם גבוהה - סבב לחימה נוסף בעזה; הימשכות המערכה שבין המערכות (מב"מ) עד לכדי הסלמה קיצונית שתוביל למלחמה בצפון; המשך פגיעה בניסיונות ההתבססות של איראן בסוריה ועל פי פרסומים זרים גם בעיראק; והמשך מאמצי הסיכול של פרויקט דיוק הטילים שבידי חיזבאללה בלבנון.
במציאות של מערכת פוליטית בריאה, כוכבי היה מניח כבר בקיץ האחרון על שולחן הממשלה את תר"ש תנופה, שגובשה במשך חודשים ארוכים על ידי עשרות צוותי עבודה שהקים. במרכזה עומדים מהלכים שלפי החזון שלו יהפכו את צה"ל לקטלני, יעיל, חדשני יותר ומנצח. את החזון הזה חשף הרמטכ"ל עם כניסתו לתפקיד, ושבועות לאחר מכן כבר שלח את חברי פורום המטה הכללי לשלושה ימים של סיעור מוחות כדי לדון על דרכים להכריע את האויב בעימות צבאי עתידי. הדיונים האלו, שכונו בצה"ל "סדנת הניצחון", התקיימו בעקבות השינויים שחלו בעשורים האחרונים באזורי הלחימה שמעסיקים את הצבא.
הדרך למימוש החזון שמוביל כוכבי עוברת בחיזוק משמעותי של זרוע היבשה, תוך הרחבת הרכש של טנקי מרכבה, נגמ"שים מסוג נמ"ר ונגמ"שים קלים מסוג איתן לשימוש יחידות הרגלים של צה"ל. בנוסף להגברת קצב ההצטיידות במשוריינים עם יכולות שרידות משופרות בשדה הקרב העדכני, מעוניין כוכבי גם במערך סייבר חזק, פיתוח נוסף של יכולות הפגיעה המהירות והמדויקות במטרות, הקמת חטיבת החדשנות שילו"ח (שיטות לחימה וחדשנות) והקמת יחידה רב-ממדית ראשונה מסוגה, שתשלב באופן אורגני יכולות של חי"ר, הנדסה, נ"ט, אוויר ומודיעין. היחידה הזאת תהווה סוג של אב טיפוס ליחידות דומות שיוקמו בשנים הקרובות בצבא, ויסייעו להשגת ניצחונות ברורים ומהירים בסבבי הלחימה שעוד יבואו.
הבעיה הקטנה, כאמור: כל אלה גוררים איתם תג מחיר שיגדיל את תקציב הצבא בכמה מיליארדי שקלים בשנה.
ההיסטוריה: התר"שים שתוכננו וגוועו
התוכנית המקורית של הרמטכ"ל הייתה לאשר כבר ביולי השנה את תר"ש תנופה. בהיעדר לוחות זמנים ברורים למערכת הפוליטית גם אחרי הבחירות של ספטמבר, נשמעים יותר ויותר קולות שמטילים ספק בהיתכנות להשקת תר"ש תנופה גם ב-2020.
גם אם תוכנית תנופה תצא לדרך, זה לא צפוי לקרות לפני האביב. "העיכוב הזה הוא לחלוטין לא מצב טוב", מזהיר בכיר במערכת הביטחון, "תוכניות פיתוח ומהלכי התעצמות נעשים תמיד במרוץ נגד הזמן ואל מול צורך כלשהו. מה שלא יקרה ב-2020, לא בטוח שיוכל לקרות ב-2021 או ב-2022, כי האיומים משתנים ואיתם גם הפתרונות שנדרשים".
במצב שלא תהיה כאן ממשלה גם בעוד כמה חודשים, עלול כוכבי למצוא את עצמו עם שנה מבוזבזת מבחינת מימוש חזונו. "ובמצב כזה עושים את מה שקל, וזאת הסכנה הגדולה", אומר בכיר במערכת הביטחון, שמוסיף: "אילוצים תקציביים קשים מובילים אנשים חכמים לעשות שטויות. המצב הזה לא בריא לצבא, למשרד הביטחון, למשרד האוצר ולמדינה".
במערכת הביטחון ישנה תמימות דעים על כך שתר"ש תנופה לא תהיה בת-קיימא ללא רוח גבית חזקה מצד שרי הביטחון והאוצר הבאים. בשנים האחרונות רק שתי תוכניות רב-שנתיות התממשו: "תפן" שהוחלה בין 2007 ל-2010, ו"גדעון" שתסתיים בעוד פחות משלושה חודשים.
בשני המקרים האלו היו הסכמות בין שני המשרדים על מתווה תקציבי קשיח שיבטיח את אריכות ימיהן של התוכניות. לקיומה של תוכנית גדעון המסתיימת תרם ההסכם שנחתם בין שר הביטחון לשעבר משה (בוגי) יעלון לבין שר האוצר משה כחלון.
האם זה תמיד עובד? לא. שלוש תוכניות רב-שנתיות אחרות שניסה הצבא לקדם בין 2012 ל-2015 - לא שרדו. בניתוח שבדיעבד שעשה לתוכניות האלה גורם ביטחוני בכיר, הוא קבע כי סיבת "הפטירה" שלהן הייתה היעדר גב תקציבי. גורמים צבאיים אומרים, כי כוכבי נחוש שגורלה של תוכנית תנופה יהיה דומה יותר לזה של גדעון ותפן, ולא כמו גורלן המר של שלוש התוכניות הרב-שנתיות שניסו להחליף אחת את השנייה וגוועו.
בכל מקרה, אמר אותו גורם ל"גלובס", כל תוכנית רב-שנתית חדשה חייבת לשכון בתוך הסכם הבנות סדור בין שרי הביטחון והאוצר הבאים, בדומה להסכם יעלון-כחלון. אחרת, זה פשוט לא יעבוד.
גם הקמת ממשלה לא מבטיחה כסף לתר"ש
וישנו גם התרחיש השלישי. גם בהנחה שהכנסת ה-22 שהושבעה בשבוע שעבר תאריך ימים וחידת זהותו של ראש הממשלה הבא תיפתר סוף סוף, למפקדי צה"ל ולראשי משרד הביטחון צפויים ימים ארוכים מול פקידי האוצר שמצפים להתייעלות ולקיצוצים בתקציב הביטחון.
אז כיצד כל אלו מתיישבים עם הציפיות של צה"ל להגדלת תקציבו במיליארדים לחמש השנים הבאות? לפי ההגיון של האוצר, המיליארדים שייחסכו במקום אחד יופנו למימון צרכי הצבא במקום אחר. מבחינת האוצר, יישום הפעימה השנייה של ועדת בן בסט ולפיה שירות החובה לבנים יקוצר מתקופה של 28 חודשים ל-24 חודשים הוא צעד משמעותי בכיוון הנכון. ההערכה באוצר היא שכל חודש של קיצור בשירות החובה יגדיל את התוצר של המשק ב-1.3 מיליארד שקל בשנה.
בנוסף, האוצר ידרוש קיזוז של עד שליש מהפנסיות של גמלאי צה"ל ומערכת הביטחון שפשטו מדים ופנו לקריירות שניות. קיזוז כזה, כך מאמינים באוצר, יחסוך עוד כרבע מיליארד שקל.
בנוסף, האוצר מעריך כי כמה מאות מיליוני שקלים נוספים ניתן לגרד מחיסכון שוטף יום יומי בפעילות הצבא - התייעלות אנרגטית, מימוש נכסי נדל"ן, מיקורי חוץ ועוד.
בכל מקרה, ספק אם הצבא יענה לדרישות האוצר. לפחות בהתייחס לקיצור שירות החובה לבנים, גורמים צבאיים הבהירו כבר כי יתנגדו לו בנימוק שיש בכך כדי לפגוע בכשירות ובמוכנות הצבא לקראת מלחמה.
בין תנופה לעצירה: התרחישים הפוליטיים והשפעתם על תר"ש "תנופה"
תרחיש 1: האופטימי
מוקמת ממשלה חדשה במהלך השבועות קרובים, שרי הביטחון והאוצר החדשים מגיעים להסכם שדומה להסכם יעלון-כחלון, ותר"ש תנופה מאושרת ויוצאת לפועל כבר בשנת 2020
תרחיש 2: הפסימי
הכאוס במערכת הפוליטית נמשך, אין הסכמה על הקמת ממשלה, אין תקציב מאושר, ומדינת ישראל יוצאת לסבב בחירות נוסף. במקרה כזה צה"ל יתנהל בשנת 2020 על פי תקציב 2019, במתכונת של 1/12
תרחיש 3: בין אופטימי לפסימי
מוקמת ממשלה בשבועות הקרובים, אבל משרד האוצר מוביל לקיצוצים תקציביים נרחבים בכל משרדי הממשלה - ובהם במשרד הביטחון. במקרה כזה תר"ש תנופה תעבור במתכונת מצומצמת בלבד