גלובס - עיתון העסקים של ישראלאתר נגיש

איך מגישים התנגדות לתוכנית / צילום: shutterstock, עיצוב: טלי בוגדנובסקי

מאת: עורכת דין ומתכננת ערים דורית גרפונקל מטעם החממה החברתית בטכניון

בונים לכם מגדל חדש ליד הבית? גיליתם שתוכנית חדשה עתידה לשנות לכם את החיים? מגרש החניה שהתרגלתם לחנות בו עומד להיעלם לטובת בניין חדש? תמיד תוכלו להגיש התנגדות לתוכנית. מדריך זה יסביר לכם איך אפשר להתנגד לתוכנית, מה צריך לעשות ולמי צריך לפנות.

נתחיל. השלב הראשון הוא בעצם להבין שמתוכננת תוכנית חדשה ליד הבית, דבר שלא פשוט לגלות. את זה נגלה באחת מהאפשרויות הבאות:

• הודעה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - אם הציבו מודעה לבנה ובה אותיות קטנות, המתארות בשפה משפטית ולא ממש מובנת כי תוכנית המתייחסת לגוש ולחלקה שבהם הוצב השלט בדיוק הופקדה.
• מודעה בעיתון - אם במקרה, אבל ממש במקרה, צדה את עינינו מודעה באחד מדפי העיתון המתייחסת להפקדת תוכנית הרלוונטית לנו.
• מפה לאוזן - שמועות בדבר תוכניות לעתים עוברות בין שכנים, בקבוצות שכונתיות בפייסבוק או בווטסאפ. אם זה המצב, עלינו למהר ולברר במה מדובר ברשות המקומית או במוסדות התכנון (ועדה מקומית או ועדה מחוזית).

בדרך כלל, אם גילינו על התוכנית בשלב זה, עדיין אפשר להגיש התנגדות (במקרה שיש) במטרה ולהשפיע על התכנון העתידי. אם הציבו פתאום מול הבניין שלכם או ברחוב שלט גדול ובו הדמיה של הבניין החדש הצפוי בו ופרטי האדריכל, הקבלן ושאר היועצים, לרוב מדובר בשלב מאוחר יותר, לאחר שהתוכנית כבר אושרה, הוצא מכוחה היתר בנייה או התבקש כזה ועתיד להיות מוצא בקרוב. משמעות הדבר היא שתקופת ההתנגדויות לתוכנית כבר עברה. עם זאת, בעולם ההתחדשות העירונית לעתים נוהגים הקבלנים והיזמים להציב שלט המודיע על קידומו של פרויקט כבר בשלב מוקדם מאוד בקידום הפרויקט, ולעתים מבלי שיש כלל חתימות דיירים, הסכם התקשרות, תוכנית או היתכנות להיתר. זאת כדי לסמן לגורמים אחרים שהבניין או האזור נמצאים בתהליך, אף שהוא אינו בהכרח וודאי. מסיבה זו, אם ראיתם שלט המוצב ליד בניין ישן, ועליו מתנוסס בעיקר שם חברת הבנייה, שווה לבדוק אם כבר הונפק לפרויקט היתר בנייה ואם יש עוד זמן להגיש התנגדות לתוכנית או להיתר (התנגדות להיתר - הליך שונה שעליו תוכלו לקרוא במדריך נפרד).

בשלב זה חשוב להגיד שני דברים:

1. היכולת לבטל תוכנית לחלוטין בשלב ההתנגדויות או לשנות אותה שינוי משמעותי מוגבלת מאוד ולרוב על סף הבלתי אפשרית. אך הסיכוי להשפיע על תוכניות עולה ככל שהמאבק בה או ההתערבות נגדה מתחילים בשלבים מוקדמים של התכנון, גם אם לא בהתאם להליכים או לאמצעים משפטיים, הרבה לפני ההתנגדויות (ראה שאלות ותשובות בסוף).
2. אם גילינו על התוכנית בשלב שבו האתר כבר מגודר והטרקטורים עובדים בשטח - מדובר בפרויקט שכבר קיבל היתר או לקראת קבלת היתר, מה שאומר ששלב ההתנגדויות עבר ושאיחרנו את המועד.

עוד נקודה חשובה היא זאת: תקופת ההתנגדות מוגבלת בזמן. מדובר בחודשיים בלבד שבמסגרתם ניתן להגיש את ההתנגדות למוסדות התכנון.

גיליתי שהופקדה תוכנית העלולה לפגוע בי, מה עליי לעשות?

בתחתית המסמך המתאר את הפקדת התוכנית (מודעה בעיתון או שלט במקום) מצוין לרוב המועד להגשת ההתנגדות (או מועד הפרסום, שממנו יש לספור 60 יום) והמקום שבו ניתן לעיין בתוכנית הרלוונטית ולצלם אותה. מאחר שהחוק קובע חודשיים בלבד להגשת התנגדויות, יש לפעול במהירות לקבלת העתק מהתוכנית על כלל מסמכיה (התקנון, התשריט ונספחי התוכנית). על פי עיון בתוכנית ניתן יהיה להבין את התכנון המוצע ואת האופן שבו היא עלולה להשפיע עליי או לפגוע בי, וכך לדרוש את השינויים המבוקשים במצב התכנוני המוצע בה. מאחר שאת התוכנית עורכים אנשי מקצוע היא לעתים כתובה בשפה מקצועית שאינה מובנת למי שאינו בקיא בתחום התכנון. על כן מומלץ להיעזר באנשי מקצוע הבקיאים בתחום, כגון עורכי דין המתמחים בתכנון ובבנייה, אדריכלים או שמאים, שיוכלו להעריך את השלכותיה האפשריות.

הליך הכנת ההתנגדות

התנגדות היא מסמך כתוב ובו המתנגדים מפרטים ומסבירים את הטעמים להתנגדותם לתוכנית. כדאי לשים לב: בשלב הכנת ההתנגדות מומלץ לבחון בדקדקנות את כלל מסמכי התוכנית (תקנון, תשריט, נספחים) ולוודא שהם תואמים זה לזה ומציגים תמונה תכנונית ברורה.

אין נוסח סטנדרטי להתנגדות, והיא אינה חייבת להיות מנוסחת בידי מתכננים, אדריכלים או עורכי דין. עם זאת, וככל הניתן, מומלץ להיעזר בעורך דין בניסוחה. בהיעדר עורך דין, יש לנסחה באופן ענייני ככל הניתן ולתאר תיאור ברור ונהיר את העניינים האלו: העניין של המתנגד בקרקע שעליה חלה התוכנית, העובדות הנדרשות לעניין והפגיעה הצפויה מהתוכנית. יש לבקש זימון להצגת טיעוני ההתנגדות בעל פה. לכל התנגדות, גם לזו שלא ערך עורך דין, יש לצרף תצהיר חתום ומאומת בידי עורך דין.

מה כולל מסמך ההתנגדות?

על ההתנגדות לכלול את פרטי המתנגדים, את שמותיהם המלאים, את מספרי תעודות הזהות שלהם, את כתובותיהם ואת מספרי הטלפון, את העניין שלהם בקרקע, את הפגיעה הצפויה להם בשל התוכנית ואת כלל נימוקי ההתנגדות. מומלץ להציג במפורש את דרישות המתנגדים: האם לדחות את התוכנית על הסף, לבטל הוראות מסוימות בה - ואילו הוראות - להוסיף לה הוראות - ומה הן יגידו - או לבצע בה תיקונים מסוימים שיתוארו בכתב ההתנגדות? ככל שהטענות יותר ספציפיות ומפורטות, גדל הסיכוי שהן יקבלו התייחסות מדוקדקת; ובמקרה שיש למתנגדים הצעה חלופית עדיפה, כדאי מאוד להציגה.

על ההתנגדות להיות מלווה בתצהיר חתום בידי עורך דין, המאמת את העובדות שעליהן היא מסתמכת. לפי הצורך ניתן לצרף לה חוות דעת מקצועיות (למשל, לענייני רעש או תנועה) לתמיכה בנימוקי ההתנגדות ובשינויים המבוקשים בתוכנית.

מתי יש להגיש את ההתנגדות וכיצד?

את ההתנגדות יש להגיש חודשיים לאחר פרסום ההודעה על הפקדת התוכנית, חתומה ומאומתת בתצהיר, בכמה העתקים (לחברי הוועדה השונים), למוסד התכנון שבו הופקדה התוכנית ולוועדות הכפופות לה על פי הצורך כמפורט בחוק. על פי התקנות הרלוונטיות, מדובר ב-4 עותקים נפרדים.

חשוב לוודא קבלת חותמת "נתקבל" על ההתנגדות, כתיעוד להגשתה. לאחר הגשת ההתנגדות ניתן לעיין בהתנגדויות נוספות שהוגשו, במידה והוגשו. עיון זה יתאפשר באתר מינהל התכנון במקרה וההתנגדות עלתה לרשת, אולם לעיתים ההתנגדויות יעלו לרשת רק לאחר תום תקופת ההתנגדויות. דרך נוספת היא לגשת למשרדי הוועדה הרלוונטית ולעיין ולצלם את ההתנגדויות בשעות קבלת הקהל. עוד דבר שחשבו לדעת, הגשת ההתנגדות יכולה להיעשות רק בצורה ידנית (דף נייר שמוגש למזכירת הוועדה בשעות קבלת הקהל) ולא באמצעות דוא"ל. במינהל התכנון מסבירים כי נכון להיום (אוקטובר 2019) חלק מהוועדות מתחילות לעבור גם להגשה מקוונת ובעתיד הדבר יתאפשר באמצעות טופס מקוון. עם זאת, נכון לסוף 2019, התנגדות עדיין צריכה להיות מוגשת פיזית.

השלב הבא: דיון בהתנגדויות

לאחר סיום תקופת ההפקדה מוסד התכנון שבסמכותו לאשר את התוכנית עורך דיון מרוכז בהתנגדויות שהוגשו לו. לדיון המתנגדים מוזמנים כדי להשמיע את טענותיהם בעל פה, ויזמי התוכנית רשאים להגיב על ההתנגדויות שהעלו המתנגדים. בתום ההליך מוסד התכנון מוסמך לקבל אחת משלוש החלטות:

1. לדחות את ההתנגדויות (ולהורות על אישור התוכני
2. לקבל את ההתנגדויות במלואן ולדחות את התוכנית.
3. לקבל את ההתנגדויות באופן חלקי ולהורות על תיקון התוכנית ועל הכנסת שינויים בה (לאחר הכנסת השינויים תאושר התוכנית, אלא אם מדובר בתיקונים מרחיקי לכת, בהתאם לתנאים הקבועים בחוק, ואז ייתכן שיתקיים הליך התנגדויות נוסף).

חשוב לציין כי מוסד תכנון רשאי שלא להזמין את כלל המתנגדים לדיון, ועל כן חשוב להקפיד לברר את מועד הדיון ואת תוצאותיו כדי לאפשר הגשת עררים במידת הצורך. עוד נקודה חשובה שיש לתת עליה את הדעת: החוק קובע כי אם מוצא מוסד התכנון שההתנגדות לתוכנית מוצדקת, רשאי מוסד התכנון לחייב את היזם לשלם למתנגדים את הוצאות ההליך. אך אם מוצא מוסד התכנון כי ההתנגדות לא הוגשה בתום לב, או שהיא טורדנית וקנטרנית, רשאי הוא לחייב את המתנגדים בתשלום הוצאות ההליך ליזם. עם זאת, לרוב מוסדות התכנון לא מחייבים בהוצאות.

מה ניתן לעשות במקרה שההתנגדות נדחתה?

על דחיית התנגדות ניתן להגיש ערר 15 יום מיום שנודע למתנגד על החלטת הוועדה לדחות את התנגדותו. בתוכנית בסמכות מקומית זכות הערר מוקנית, והערר יוגש לוועדת הערר המחוזית. בתוכנית בסמכות מחוזית יש לבקש רשות ערעור. בהינתן הרשות, יוגש הערר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה. על דחייה של בקשת רשות לערעור ניתן לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים. בתי המשפט אינם נוהגים לשים עצמם בנעלי מוסדות התכנון ולא יידרשו לשיקולים תכנוניים אלא לשיקולים משפטיים ולפגמים שייתכן שנפלו בהליכי אישור התוכנית (למשל, אם פרסום התוכנית להפקדה לא נעשה כדין). כלומר - כדי לערער על התנגדות, אין די בחזרה על הטיעונים התכנוניים שהובילו להגשתה, ונדרשות טענות משפטיות נוספות.

שאלות ותשובות  

לאיזו תוכנית אני יכול להתנגד?

הציבור הרחב יכול להתנגד לתוכניות מתאר מפורטות, מקומיות, כוללניות ומחוזיות. אפשר, בהליך שונה, להתנגד גם להליכי רישוי, למשל, היתר לשימוש חורג ובקשה להקלה מתוכנית במסגרת היתר (למשל, בהקשר של תמ"א 38). לא ניתן להתנגד לתוכניות מתאר ארציות.

האם כל עורך דין יכול לחתום על תצהיר להתנגדות?

כל עורך דין יכול לחתום על תצהיר. כל עורך דין יכול גם לכתוב התנגדות, אך מדובר בתחום התמחות ספציפי: תכנון ובנייה. כמו בכל עניין משפטי אחר, מומלץ להיעזר בעורך דין המומחה בתחום התכנון והבנייה להגברת הסיכוי כי ההתנגדות תהיה משכנעת ומדויקת וכי תתקבל. ככל שהתוכנית יותר גדולה, מורכבת ובעלת משמעויות רחבות, יש חשיבות גדולה יותר לשימוש בשירותיו של עורך דין ולהסתייעות באנשי מקצוע נוספים לפי הצורך.

האם יש תעריף קבוע לתשלום על הגשת התנגדות?

הגשת תצהיר כרוכה בתשלום וכך גם ייעוץ עם עורך דין או עם כל בעל מקצוע. לא קיים תעריף קבוע, והדבר תלוי בהיקף ההתנגדות ובהיקף העבודה הנדרשת מעורך הדין או מהיועצים. חוות דעת של יועץ מומחה (כגון, מומחה אקוסטיקה או יועץ תנועה) יכולה לעלות אלפי שקלים בודדים אך גם הרבה יותר. הדבר תלוי בנושא, בהיקף התוכנית ובסוגיות המקצועיות הנדרשות לטובת ההתנגדות.

האם צירוף חוות דעת מקצועית להתנגדות יגדיל את האפקטיביות שלה?

אין תשובה חד משמעית לשאלה הזאת. הדבר תלוי בטענות המועלות בהתנגדות. יש תחומים שבהם חוות דעת של מומחה יכולה לתמוך בטענות שאדם מן היישוב ללא התמחות לא יכול לנמק כהלכה וגם לא לשכנע בהן. מאחר שבמוסדות התכנון דנים בהיבטים המקצועיים של התוכנית, חוות דעת מקצועית עשויה לסייע בשכנוע הוועדה (ולתמוך באמיתות הטענות של המתנגדים).

האם כל התנגדות מחייבת תצהיר של כל אחד מהמתנגדים?

על פי חוק התכנון והבנייה, התנגדות ללא תצהיר חתום לא תתקבל ולא תידון. למרות זאת, החוק גם קובע סייג: אם ההתנגדות היא בנושא ציבורי שעניינו שמירת אתרים, טבע, נוף, איכות חיים ואיכות סביבה, מתנגד המייצג קבוצת מתנגדים יכול להגיש התנגדות מנומקת, המלווה בתצהיר שלו; ומתנגדים אחרים שהתנגדותם דומה במהותה רשאים להסתמך על התצהיר שהגיש אותו מתנגד.

מה הסיכוי שאצליח להוביל לשינוי מהותי בתוכנית?

הסיכוי לשנות תוכניות שינויים מהותיים בשלב ההתנגדויות או להוביל לביטולן הוא לרוב מוגבל. זהו שלב יחסית מאוחר בתהליך התכנון, ובו למעשה התכנון כבר הושלם, מוסדות התכנון אישרו את קידומו וכבר הושקעו בו מאמצים ומשאבים רבים. עם זאת, יש התנגדויות שצלחו ואף הובילו לביטולן של תוכניות. לרוב התנגדויות אלו גוררות אחריהן הליך משפטי ארוך, ורק בסופו ייקבע גורלה הסופי של התוכנית.

על כן, כדי להשפיע על תכנון עתידי, חשוב לנסות ולהכיר את כוונות התכנון מוקדם ככל הניתן. ככל שניתן להקדים את המעורבות בתכנון העתידי (ואת המחאה עליו, אם יש), גם באמצעים שאינם סטטוטוריים, כגון התארגנות מקומית, מחאות, שימוש בתקשורת, הצגת אלטרנטיבה תכנונית ועוד, הסיכוי להשפיע עולה. דוגמה לפעילות ציבורית ותקשורתית ממושכת ואינטנסיבית היא פעילות שנגעה לתוכנית "ספדי" - תוכנית להרחבת הבנייה בירושלים ופיתוח שכונות מגורים במערב הבירה. תוכנית זו בוטלה עקב המאבק הציבורי.

איך אפשר לדעת שיש תוכנית בהכנה, כדי להתנגד מוקדם ככל האפשר?

אחת הבעיות היא שהיכולת לדעת על קידומן של תוכניות מוגבלת. כדי ללמוד על קיומה של תוכנית בשלבים מוקדמים, להגדיל את הסיכוי שקולות המתנגדים יישמעו, יש כמה מהלכים שניתן לבצע.

1. עבודת רגליים - אם ישנן שמועות, מגרשים שעומדים ריקים, מבנים להריסה וכו' - אפשר לברר את הדברים, להגיע פיזית למחלקת ההנדסה, לבקר בדיוני הוועדה המקומית או לשוחח עם פוליטיקאים מקומיים כדי לדלות מידע.
2. להיכנס לאתר מינהל התכנון ולחפש מידע תכנוני ותוכניות. באתר מופיעות תוכניות במהלך קידומן. לכניסה לאתר מינהל התכנון לחץ כאן.
3. להסתייע בעזרים ברשת האינטרנט, למשל, היוזמה העצמאית החדשה "מעירים", המאפשרת לבחון תוכניות, לקבל מידע בהיר וגם לקבל התראות על תוכניות סמוך למיקום שנבחרו. לכניסה לאתר "מעירים" לחץ כאן.
4. הליכי שיתוף ציבור מוקדמים - בתוכניות כלל עירוניות או בתוכניות פינוי בינוי רחבות היקף, לא אחת מתקיימים מפגשי שיתוף ציבור בשלבים מוקדמים של ההליך. ניתן להמשיך ולפנות ולדרוש להיות מעורבים בהליכי התחדשות עירונית, למשל, באמצעות המינהלות העירוניות).

ממה מורכבת תוכנית, מהו תקנון ומהו תשריט?

תוכנית היא מסמך סטטוטורי שמעמדו כשל חוק, הקובע את תנאי הפיתוח העתידי של חלקת קרקע מוגדרת. התוכנית כוללת, בין היתר, הוראות הנוגעות לזכויות הבנייה המותרות, לגובה הבנייה, לשימושים מותרים ועוד.

מסמכי התוכנית כוללים:

• תקנון - מסמך ובו מפורטות הוראות התוכנית.
• תשריט - שרטוט המתאר את המצב הקיים, הוא המצב התכנוני המאושר (גם אם לא בנוי בפועל) ולעומתו, מצב מוצע - השינויים שמבקשים בתוכנית לעשות.
• נספחים - לפי הצורך כוללת התוכנית נספחים, למשל, נספח תנועה, נספח נופי, נספח חברתי, נספח ביוב ועוד. ההתנגדות יכולה להתייחס גם לכל אחד מהנספחים הללו ובהיעדרם - לדרוש כי ייערכו נספחים אלו לפי העניין.

 חשוב לדעת: התקנון קובע את היחס בין מסמכי התוכנית, ובעת הכנת ההתנגדות יש לבחון את כולם.

מה צריך לכלול כתב ההתנגדות?

על כתב ההתנגדות להציג את העניין והקשר שיש למגישי ההתנגדות בנוגע לתוכנית המופקדת ולקרקע בה היא מצויה (האם מגישי ההתנגדות מצויים בתחום התוכנית או גובלים בה) ולהבהיר את האופן שבו היא צפויה לפגוע בהם. במקביל, הוא צריך לכלול גם תצהיר חתום וחוות דעת של איש מקצוע במידת הצורך. גיוס מתנגדים נוספים, בעלי עניין דומה, יכול לחזק את ההתנגדות ולהדגים את ההשלכות הרחבות (והפוגעניות) הצפויות עקב התוכנית. גיוס כזה יועיל בעיקר בגיוס ובאיגום משאבים להגשת ההתנגדות ולנקיטת צעדים משלימים ברמה המקומית והתקשורתית כנגד התוכנית. טיפ חשוב להתנגדות הוא זה: תמיד כדאי לנסות ולהציג אלטרנטיבות תכנוניות להוראות שקובעת התוכנית, ולא לומר רק מה רע בה. הצגה של דרך חלופית יכולה לתרום לקידום פתרונות לטובת המתנגדים. כך, למשל, אם מתוכנן כביש חדש הצפוי לגרום לעומסי תנועה ניכרים או להאריך את היציאה מהשכונה, בהצגת מתווה חלופי אפשרי מבחינה הנדסית ותנועתית, שפגיעתו תהיה פחותה, אפשר לתמוך בהתנגדות ולסייע בידי המתנגדים.

מי יכול לסייע לי בהכנת התנגדות?

הגשת התנגדות בידי עורכי דין ובליווי חוות דעת מקצועיות ובוודאי יצירת אלטרנטיבה תכנונית משמען השקעת משאבים רבים שלא תמיד מצויים. ישנם מעט גורמים היכולים לסייע בהגשת התנגדויות, ובהם קליניקות משפטיות באוניברסיטאות או ארגוני מגזר שלישי ולעתים גם עורכי דין שיסכימו לפעול "פרו-בונו".

האם אני יכול להתנגד לתוכנית בטענה שהיא תוריד את ערך הדירה שלי?

לא. נימוקי ההתנגדות הם בראש ובראשונה נימוקים תכנוניים (כגון חלופות תכנוניות או שיקולים תכנוניים שלא הובאו בחשבון) ומשפטיים (כגון, פגמים פרוצדוראליים בעת הכנת התוכנית או חשש לניגוד עניינים באישורה). מקומם של שיקולים כלכליים וקנייניים אינו בהליך ההתנגדות, והם לא יזכו להתייחסות. ניתן לבחון פרוטוקולים מדיונים קודמים בתוכנית טרם הפקדתה, המצויים באתר מינהל התכנון, ללמוד מהם על סוגיות שהטרידו את בעלי העניין השונים בעבר ולהשתמש בנקודות אלו בהתנגדות.

מהי טענה תכנונית?

להלן כמה דוגמאות לנושאים תכנוניים שניתן לטעון בנוגע להם בעת התנגדות:

• זכויות הבנייה המוצעות (בקשה לצמצומן או להרחבתן) והשלכות היקף הבנייה העתידי על האזור.
• הצפיפות המוצעת.
• אופי הבנייה, כגון קווי בניין, גובה מוצע, מיקום הממ"דים או חדרי האשפה.
• השימושים המוצעים והשפעותיהם על התשתיות הקיימות, על שטחי הציבור, על התנועה והנגישות באזור ועל תקן החניה.
• מטרדים והשפעה על הסביבה.
• הוראות לעניין תקופת הבנייה ודרישה לקביעת תנאים לצמצום הנזקים לתושבים במהלכה.

האם אפשר לבקש להאריך את מועד הגשת ההתנגדויות?

מוסד תכנון שהפקיד תוכנית רשאי להאריך את התקופה להגשת ההתנגדויות. על כן, במקרים של איחור מוצדק, ובעיקר אם הדיון בהתנגדויות טרם התקיים, ניתן לבקש ארכה להגשת ההתנגדויות. מוסדות התכנון נוטים לקבל בקשות אלו כדי לאפשר למתנגדים הזדמנות להעלות את טענותיהם.

ההתנגדות שלי נדחתה - מה עוד ניתן לעשות?

התנגדות לתוכנית היא רק דרך אחת להשפיע עליה ולשנות את הוראותיה. התגייסות ציבורית, שימוש באמצעי התקשורת והמדיה, התנהלות באמצעות לובי פוליטי ועוד הם אמצעים נוספים. בסופו של דבר, כולם בני אדם; ונחישות, זמן, השקעה והתארגנות מקומית לא אחת מוכיחים את עצמם. אפשרות נוספת, לאחר שהתוכנית כבר אושרה, היא להגיש תביעה לפיצויים על פגיעה בשל התוכנית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. (ראה מדריך רלוונטי)