דונלד טראמפ ומזכיר המדיה פומפאו/ צילום: רויטרס Leah-Millis
ממשל טראמפ מתכנן תקנות חדשות שצפויות להגביל רילוקיישן של מנהלים ומומחים ממדינות זרות לארה"ב ולפגוע בפעילויות אחרות של נתינים לא אמריקאים רבים שנמנים עם קהיליית ההייטק בארה"ב או שואפים להצטרף אליה.
נוסחי התקנות החדשות כלולים בתכנית עבודה שנתית (Unified Agenda) למשרד לביטחון המולדת, שצפויה להיכנס לתוקף ב-2020 כתום הליכים לאישור מינהלי של התקנות שכלולות בה. תכנית העבודה פורסמה רשמית והציבור מוזמן להגיב עליה.
על פי ניתוח של המכון הלאומי למדיניות אמריקאית (National Foundation for American Policy, או NFAP), מוסד מחקר שמתמקד בנושאי סחר והגירה, צפויות התקנות החדשות להשפיע על חברות זרות, סטודנטים זרים, אנשי מקצוע שנמצאים בארה"ב על סמך אשרות H-1B ו-L-1, משקיעים שמחזיקים באשרות EB-5, מבקשי מקלט ומהגרים פוטנציאליים אחרים.
הניתוח מציין, כי כבר עתה יש עליה משמעותית בשיעורי הדחייה של בקשות לקבלת אשרות H-1B. כשמדובר בבקשות לאשרה חדשה מסוג זה, כלומר לעובד חדש, שיעור הדחייה עלה מ-6% בשנת הכספים 2015 ל-24% ב-2019 (נכון לסוף הרבעון השלישי של השנה). עליות נרשמו גם בדחיית בקשות להארכת אשרה קיימת מסוג H-1B.
מנהל או עובד מומחה שמתוכנן לעבור מהמטה של חברה כלשהי מחוץ לארה"ב ליחידה של החברה בארה"ב זקוק לאשרה מסוג L-1. התקנות המוצעות עורמות מכשולים רבים בדרך להשגת אשרות אלה. כבר עתה, עוד לפני החלתן הרשמית, נעשה ניוד עובדים לארה"ב משימה קשה.
"מגמה מתמשכת שמשפיעה גם על ישראל"
הקשיים בהשגת אשרות L-1 הם בעיה רלוונטית מאוד לישראל. עורך הדין נמרוד פנץ, המתמחה בדיני הגירה במשרד דירסון, לוי, פנץ בוושינגטון, אמר אתמול ל"גלובס": "תכנית העבודה של רשויות ההגירה מצביעה על המשך מגמה של הקשחת התקנות וההליכים לקבלת אשרות עבודה למנהלים ועובדים מומחים".
"נראה שמטרת הממשל בפרסום השינויים המוצעים היא להתגבר על ביקורת שיפוטית, שבאה לידי ביטוי בשורה של פסקי-דין וצווי מניעה בשנה שחלפה", אמר פנץ. "ביקורת זו בלמה שורה של שינויי מדיניות פנימית, שאותם ביקש שירות ההגירה לבצע בנימוקים פרוצדוראליים של אי-קיום הליך מוסדר לתיקון כללים ותקנות כנדרש בחוק הפדרלי״.
לדברי עו"ד פנץ, זו "מגמה מתמשכת שמשפיעה גם על ישראל; חברות רבות נתקלות בקשיים במאמציהן לנייד עובדים מהמטה לישראל לחברות בנות בארה"ב".
במדינת מסוימות, רילוקיישן לארה"ב נעשה משימה שכמעט אינה ניתנת לביצוע. בעוד שאין נתונים סטטיסטיים לגבי שיעור הפגיעה בחברות ישראליות ששואפות להעביר מנהלים או מומחים לארה"ב, מציין הניתוח של NFAP, שניוד עובדים מהודו לארה"ב שותק כמעט כליל. חברות קובלות, על פי הניתוח, שקונסוליות אמריקאיות בהודו כמעט אינן מעניקות אשרות כאלה. "שיעור הדחיה של בקשותינו לקבל אשרות L-1 בקונסוליות (אמריקאיות) בהודו נע בין 80% ל-90%", אמר מנהל בחברה גדולה למכון המחקר. קשיים דומים ניצבים לפני חברות שמבקשות לנייד עובדים מסין לארה"ב.
על פי תכנית העבודה, שלטונות ההגירה מבקשים לשנות ולצמצם את ההגדרה של "ידע מיוחד" (specialized knowledge) בהקשר של אשרת L-1B. זה קריטריון חשוב לקביעה אם עובד מסוים ראוי להעברה ממטה של חברה לא אמריקאית לחברה בת שלה בארה"ב בהיותו בעל ידע חיוני (ייחודי) הדרוש לתפקוד של אותה חברה בת.
חברות קובלות על כך, שפקידים בקונסוליות אמריקאיות כבר החלו לשלול אשרות L-1B מעובדים ששובצו לניוד לארה"ב בנימוק שרירותי שחברה ספציפית זקוקה רק למספר נתון של עובדים בעלי "ידע מיוחד" והיא אינה רשאית לחרוג ממנו ולנייד לארה"ב עובדים נוספים עם ידע כזה, למרות שבתקנות ובחוקים הרלוונטיים אין כל אזכור להגבלת מספרם של עובדים כאלה.
תכנית העבודה של רשויות הגירה קוראת גם לשינויים בתקנות למתן אשרות H-1B. אחד מהם הוא "שינוי ההגדרה של 'מקצועות מיוחדים', או 'מקצועות של מומחיות' (specialty occupations)".
"הוודאות שהיתה קיימת בעבר - נשחקה לחלוטין"
השינוי הזה עלול ליצור קושי משמעותי, החל ב-2020, לחברות שמבקשות לייבא עובדים על סמך אשרת H-1B, או לכל נתין לא אמריקאי שמבקש לעבוד בארה"ב על סמך אשרה כזו: הרשויות מבקשות להחריג מתכנתים מהקטגוריה של "מקצועות מיוחדים" ("מקצוע מיוחד" הוא אחד מהתנאים שמקנה לבעליו זכאות לאשרת H-1B).
הנימוק לשינוי המוצע נשען על מסמך פנימי מ-31 במארס 2017 , שמספק הנחיות לפקידים קונסולריים המופקדים על מתן אשרות. המסמך הזה מצטט "מדריך לתחזיות תעסוקה" של משרד העבודה הפדרלי, שלפיו "מעסיקים מסוימים שוכרים (עובדי מחשב) שסיימו לימודי תעודה (אך הם נטולי תואר אקדמאי)".
ה"מדריך" מציין, אפוא, שמתכנתים חסרי ניסיון, שמגויסים לעבודה ברמה הבסיסית ביותר, אינם זקוקים לתואר אקדמאי, וממילא הם אינם נחשבים כבעלי "מקצוע מיוחד". ניסוח זה ניתן להחלה גם על מקצועות מחשב אחרים, ועלול לשלול את הסיווג המיוחל של בעל "מקצוע מיוחד" מפונים מסוימים שמבקשים לקבל אשרת H-1B .
רשויות ההגירה אף פועלות לביטול תקנה שמאפשרת לבני/בנות זוג של בעל אשרת H-1B לעבוד בארה"ב. שינוי זה אמור להיכנס לתוקף כבר במרץ 2020.
בעיה נוספת שמתחילה להקשות על בעלי אשרות עבודה מסוגים שונים היא הסוגיה של הארכת האשרה. קודם לעליית ממשל טראמפ, קוימה מדיניות שאפשרה לפקידי רשויות ההגירה להסתמך על החלטות וקביעות שהתקבלו בעבר בעניינו של פונה זה או אחר. כך, למשל, אם בבקשה קודמת לאשרת עבודה, נאמר לפני שלוש שנים, נקבע שניתן להגדיר את הפונה כ"מנהל", הפקיד שדן בבקשה החדשה להארכת האשרה נתן משקל ראייתי מכריע להחלטה הקודמת שהמבקש עונה להגדרת "מנהל" הקבועה בחוק. אך לא עוד. עתה נדרשת החברה שמבקשת להאריך את אשרתו של ה"מנהל" להוכיח מחדש כי מתקיימים כל אותם התנאים הקבועים בחוק שהוא אכן מנהל - סיבוך ביורוקרטי יקר שגוזל זמן ומשאבים ממעסיקים.
"ככלל, יש עליה חדה בדרישה להוכחות בכל פניה", אומר עו"ד פנץ. "הוודאות שהיתה קיימת בעבר - נשחקה לחלוטין. בנוסף, זמני הטיפול בבקשות לאשרות עבודה בכל הקטגוריות התארכו במידה משמעותית והתוצאה המצרפית של השינויים האלה היא מבוך ביורוקרטי וחוסר ודאות ביחס לקבלת אשרות העבודה בסוף התהליך".
מקרה מובהק של רוח המפקד
"המצב הזה גורם לפגיעה בניהול העסקים של החברות ולעיתים נגרמות מצוקות אישיות ומקצועיות לעובדים ולבני משפחותיהם", מציין פנץ.
ובעוד שתמורת תשלום אגרה נוספת אפשר להחיש את הטיפול בבקשה להארכת אשרה של בעל "מקצוע מיוחד", או מנהל, ביטל שירות ההגירה בספטמבר השנה נוהג נוסף שלפיו תשלום האגרה הנוספת איפשר טיפול מהיר גם באשרות ואישורי העבודה של משפחת הפונה. משבוטל נוהג זה, אין שום דרך להחיש את הטיפול באשרות בני המשפחה.
פנץ סיפר על משפחה שנאלצה לחזור לישראל. אשרתו של ראש המשפחה אכן הוארכה, אך האשרות של בני המשפחה ואישור העבודה לבת-הזוג בוששו להגיע - לעיתים מדובר בהמתנה של יותר מחצי שנה - והמשפחה שבה ארצה. במקרה אחר, נאלצה בת-הזוג להתפטר מעבודתה לתקופה של כמה חודשים עד להארכת האשרה וקבלת אישור העבודה.
מבחינת חברות מסוימות הגיעו מים עד נפש. על פי דיווחים בפרסומים מקצועיים, יש חברות שבוחנות אפשרות להעביר את מטה פעילותן באמריקה הצפונית לקנדה, שאינה עורמת מכשולים כאלה לפני חברות טכנולוגיות ועובדיהן.
קרוב לוודאי שדונלד טראמפ אינו אחראי לכל תקנות ההגירה החדשות שיקשו על חיי קהיליית ההייטק הגלובלית בשנה הקרובה ואילך. נשיא אינו יורד בדרך כלל לרמת התקנות של משרדי הממשל הפדרלי, אם כי לעולם אי אפשר לדעת. אבל לפנינו מקרה מובהק של רוח המפקד. עמדתו של טראמפ כלפי הגירה לארה"ב היא עובדה היסטורית, וידועה היטב לפקידות הבכירה במשרד לביטחון המולדת וברשויות ההגירה השונות. מלאכתו של טראמפ נעשית בנאמנות בידי אחרים.