מאגר הגז הטבעי "לוויתן" / צילום: אלבטרוס
מחר אמור מאגר לוויתן להתחיל בהזרמת גז לחוף הישראלי, מאורע שיסווג הסטורי על-ידי הממשלה והיזמים. כמעט שש שנים לאחר חיבור מאגר "תמר" יהיה לוויתן מאגר הגז השני המחובר לחוף הישראלי. תשע שנים פחות שבוע עברו מרגע התגלית ועד לתחילת ההזרמה - לעומת שלוש וחצי בלבד במקרה של תמר.
מי שהימר על כריש ותנין הרוויח; המהמרים על מאגר תמר הפסידו | עמירם ברקת וקובי ישעיהו
הגז שיזרום החל ממחר מיועד ברובו ליצוא - לחברת החשמל הירדנית, והחל מבעוד חודש גם ללקוחות פרטיים במצרים; וכן החל מעוד שבוע גם לחברת החשמל. העובדה שייחשפו לנזקים בריאותיים פוטנציאליים בשל גז שרובו מיועד ליצוא מעוררת ביקורת מצד התושבים המתגוררים בסמוך לאסדת ההפקה של לוויתן, שהוצבה עשרה ק"מ מערבית לחוף באזור חדרה, בניגוד לרצון התושבים. מצד שני, הזרמת הגז לירדן ומצרים הוצגה בידי ממשלת נתניהו כצעד המקדם אינטרסים גיאו-פוליטיים ואסטרטגיים. בשם האינטרסים האלה עקף בזמנו ראש הממשלה בנימין נתניהו את סמכותו של הממונה על ההגבלים העסקיים וחתם במקומו, כשר הכלכלה (לאחר שהשר הקודם אריה דרעי התפטר) על פטור מהסדר כובל לנובל אנרג'י ולקבוצת דלק בגין העסקה לרכישת הזכויות בשטח שבו התגלה מאגר לוויתן.
כרוניקה של חוסר אמון וזיהום: למה התושבים עדיין לא בוטחים בחברות האנרגיה ובביהמ"ש על רקע הפעלת לווייתן | שני אשכנזי
חתימתו של נתניהו על הפטור הייתה חלק מהסדר כולל של ענף הפקת הגז, הסדר שזכה לכינוי מתווה הגז. המתווה עורר בשעתו התנגדות ציבורית עזה סביב הטענה שהמדינה מנציחה באמצעותו את המונופול של דלק ונובל בשוק הגז הישראלי וכופה על צרכני החשמל להמשיך ולשלם את מחיר הגז המופרז שהסכימה לשלם חברת החשמל תמורת הגז שהיא רוכשת ממאגר "תמר". מול המחאה התייצב ראש הממשלה בנימין נתניהו בתמיכה בלתי מסויגת במתווה שגובש על-ידי הדרג המקצועי בממשלתו. בצעד חריג התייצב נתניהו להגן על מתווה הגז בוועדת הכלכלה של הכנסת ובפני שופטי בג"ץ . אלה לא התרשמו מהופעתו ופסלו את סעיף היציבות הגורף שהופיע במתווה המקורי.
סיום פיתוח מאגר לוויתן הוא נקודת ציון מתאימה לבחון מה השיג מתווה הגז מאז יצא לדרך - והיכן נכשל.
לוח הזמנים: המטרות הושגו
פיתוח מאגר לוויתן היה המטרה המוצהרת שבשמה נוסח מתווה הגז, קודם ואושר בממשלה לפני ארבע שנים. ראש הממשלה בנימין נתניהו הזהיר שללא מתווה, הגז יישאר באדמה או שהזרמתו תתעכב בשנים. ובכן, מחר תושג המטרה המוצהרת של המתווה עם תחילת הזרמת הגז מהמאגר הימי, המרוחק כ-130 ק"מ מחופי ישראל. במסגרת החגיגות, ההצהרות והנאומים אפשר להניח שנובל אנרג'י ושותפתה הישראלית דלק לא יחמיצו גם את ההזדמנות להדגיש שפרויקט חיבור המאגר לחוף עמד בלוחות הזמנים ובתקציב (כ-3.5 מיליארד דולר), בשונה כל כך מפרויקטי תשתית גדולים רבים שמתבצעים על היבשה, כמו למשל קו הרכבת המהיר לירושלים שהושלם גם הוא השבוע, באיחור קל של כמעט שנתיים. דלק ונובל עמדו עד היום בלוחות הזמנים שנכפו עליהם במסגרת המתווה גם בסוגיית מכירת המאגרים הקטנים, "תנין" ו"כריש" - העסקה למכירתם לחברת אנרג'יאן הושלמה בתוך 12 חודשים מיום אישור המתווה. בעוד שנתיים תעמוד למבחן התחייבות נוספת של דלק - לסיים את מכירת החזקותיה ב"תמר" עד דצמבר 2021.
התחרות: עדיין חלקית
כדי להשיב על השאלה הזו צריך לשאול שאלה מקדמית - ביחס למה. הציפיות שמתווה הגז יצליח לחולל תחרות היו צנועות מאוד. גם באוצר הודו שהמודל ליצירת תחרות שהוצג במתווה היה חלקי ורחוק מלהיות מושלם. נזכיר, כי כל פרשת המתווה נולדה בגלל שאלה של תחרות, כתוצאה מכוונת של הממונה על ההגבלים העסקיים פרופ' דייויד גילה להכריז על שותפות לוויתן הסדר כובל. המטרה שסימן גילה בעת שיצא לדרך הייתה שאפתנית: יצירת הפרדה מוחלטת בבעלות על שני מאגרי הגז העיקריים של ישראל, תמר ולוויתן. דלק ונובל שלטו באותו זמן בכ-67% מ"תמר" ומחזיקות עדיין ב-85% מלוויתן. גילה האמין כי רק סיום הבעלות הצולבת בין המאגרים תאפשר תחרות אמיתית ביניהם.
במסגרת המתווה, ותחת לחץ כבד של האוצר, הסכים יצחק תשובה למכור את מלוא אחזקות דלק ב"תמר" (31.25%) בתוך שש שנים מיום אישור המתווה (כלומר עד דצמבר 2021). במקרה של נובל אנרג'י, החברה שמפעילה את המאגר, הוחלט רק לצמצם את אחזקותיה ל-25%, לא מעט בגלל לחץ מצד משרד האנרגיה, שפקידיו חששו שסילוקה של נובל תשאיר אותם ללא כתובת בתמר.
בנוסף לשינויי הבעלות בתמר הוכנס למתווה סעיף שחייב את דלק ונובל למכור שני מאגרי גז קטנים יותר שגילו, תנין וכריש, לגורם שלישי. הציפיות שרוכש המאגרים הקטנים יצליח להתחרות בתמר ולוויתן הענקיים היו נמוכות מאוד. גילה עצמו חשב שתנין וכריש אינם מספיקים כדי לייצר תנאים מינימליים לתחרות והציע שהרוכש יוכל לקבל גם נתח מלווייתן (הצעה שלא יצאה בסופו של דבר על הפועל משום שגילה חזר בו מהצעתו). הציפיות של רבים היו כי מי שירכוש את המאגרים ינסה לסחוט מהממשלה ויתורים רגולטוריים תוך ניצול קלף המיקוח שהוא מחזיק בידיו.
אלא שבדיעבד התברר כי חברת אנרג'יאן מיון, שרכשה את תנין וכריש בסוף 2016, לא באה לשחק משחקים או לחכות לפירורים שיזרקו לה המאגרים הגדולים. בתוך זמן קצר הצליחה אנרג'יאן למכור את כל הגז ב"תנין" ו"כריש" תוך שהיא "גונבת" למתחרותיה חוזים שמנים. שנה אחרי שנכנסה לשוק הדהימה אנרג'יאן את האנליסטים כשחתמה על הסכם אספקת גז עם קבוצת החברה לישראל במחיר הנמוך ב-37% מהמחיר ששילמה באותו זמן חברת החשמל במסגרת ההסכם שחתמה עם מאגר תמר ב-2012.
השלב האחרון והמפתיע לא פחות בהתפתחות התחרות בשוק הפקת הגז החל השנה, לאחר שלוויתן גבר על תמר בהתמודדות על הסכם מכירת גז לחברת החשמל בהיקף 800 מיליון דולר. שותפיהם של דלק ונובל בתמר סירבו להשלים עם התוצאה ופנו לחברת החשמל בהצעה אטרקטיבית יותר - שלא יצאה אל הפועל בגלל התנגדות דלק ונובל. השותפות טוענות שדלק ונובל פוגעות בתמר בגלל האינטרסים הכספיים הגדולים יותר שיש להן ב"לוויתן" ודורשות את התערבות הממונה על התחרות מיכל הלפרין. גם אם הצעת תמר לא תצא אל הפועל, ברור שנוצרו כאן לראשונה תנאים לתחרות בין שני המאגרים הגדולים של ישראל. בשורה התחתונה, היריבות הפנימית בתמר ועודפי ההיצע של גז בשוק תומכים בהתפתחות תחרות אמיתית במשק הגז. מצד שני, לאחר שאנרג'יאן מכרה מכעט את כל הגז ב"כריש" ו"תנין" תלוי עתיד התחרות גם בפיתוח מאגרי גז נוספים.
המחירים: הצרכן עוד לא נהנה
ההחלטה שעוררה את מרב הביקורת על מתווה הגז נגעה למחירים, על רקע קריאות לפתוח את הסכם הגז שנחתם בין חברת החשמל ותמר ב-2012. הביקורת התמקדה במנגנון הצמדת המחירים בהסכם, שהצמיד את מחיר הגז למדד המחירים לצרכן בארה"ב (בתוספת אחוז ריבית) - והביא לכך שמחיר הגז בישראל התייקר בשעה שמחירי גז בשוק לאספקה מיידית (ספוט) צללו. בנוסף נטען כי המחיר שנע סביב 6 דולרים ליחידת חום, מבטא רווח מופרז ליזמים, שעלות ההפקה שלהם נמוכה מ-1 דולר. בכיר בחברת החשמל הודה לאחרונה בוועידת אנרגיה כי מחיר הגז היה עומד סביב 4.5 דולרים, אלמלא השינויים שהוכנסו להסכם בעקבות ועדת ששינסקי. בדוח מיוחד שפרסם, העריך מבקר המדינה כי ההסכם מגלם פרמיה או עלות עודפת לציבור בהיקף מצטבר של כ-8 מיליארד שקלים.
ואולם הצוות שניסח את המתווה חשש כי פתיחת ההסכם תרחיק מישראל משקיעים זרים ותביא להגשת תביעה נגד המדינה מצד נובל אנרג'י בבוררות בינלאומית. הצעה מרכזית נוספת להטיל פיקוח על מחירי הגז נדחתה אף היא, לאחר שוועדת המחירים הממשלתית, שדנה בנושא במשך שנים, לא הצליחה לגבש עמדה ברורה.
מתווה הגז לא הביא עד כה לירידת מחירים, אך הבשורות היותר-טובות הן שהמחירים צפויים להתחיל לרדת בקרוב. בחודש הבא תתחיל חברת החשמל לרכוש גז מלוויתן בתעריף מוזל של 4.79 דולרים ליחידת חום. הוזלה נוספת צפויה אם יתאפשר לתמר להגיש הצעת מחיר מתחרה לזו של לוויתן. ב-2021 אמור מחיר הגז לרדת בצורה משמעותית יותר כתוצאה מעדכון מחיר הגז בהסכם "תמר" (מ-6.3 דולר ל-4.9 דולר) ובעקבות תחילת הזרמת הגז מכריש ותנין.
ההכנסות למדינה: איפה קרן העושר
שר האנרגיה ד"ר יובל שטייניץ טען לאחרונה כי הכנסות המדינה ממאגר תמר מצטברות לכ-10 מיליארד שקל. הסכום הזה מורכב כנראה מתמלוגים שהמדינה קיבלה עד היום בהיקף כולל של כ-4 מיליארד שקל ויתרת הסכום, בהנחה ששטייניץ דייק, הן הכנסות ממס חברות ומס הכנסה שמשלמים בעלי שותפויות הגז (נתונים שאינם גלויים). אפיק ההכנסות הבולט ביותר בחסרונו הוא "קרן העושר" - הקרן שאליה אמורים לזרום הכנסות מס רווחי היתר (מס ששינסקי) שהוטל על מפיקי הגז בעקבות יישום המלצות הוועדה.
קרן העושר שאמורה לצבור את הכנסות מס ששינסקי תחל לפעול רק ב-2021, שלוש שנים לאחר המועד המקורי, בגלל הכנסות קטנות מהצפוי עד היום מהמס. הסיבות לעיכובים אינן קשורות במישרין במתווה הגז, אולם ההחלטה שלא להתערב במחיר הגז או במודל המיסוי של ששינסקי הייתה מבוססת במידה מסוימת גם על הציפיות של המדינה לקבל נתח משמעותי מרווחי היזמים: חלק המדינה בהכנסות אמור לעמוד על 50%. למעשה אפשר לטעון כי העובדה שהמדינה רואה את עצמה, בעקבות ששינסקי, לשותפה מרכזית ברווחי היזמים, השפיעה על ההתנהלות שלה מולם בכל ההסדרים ובראשם מתווה הגז. בשורה התחתונה הרוויחו עד היום יזמי תמר במצטבר סכום המוערך בכ-6 מיליארד דולר מבלי לשלם שקל אחד למס ששינסקי. המס יתחיל להיות משולם ביולי הקרוב, על פי התחזית המעודכנת של רשות המסים.
שחקנים בינל': לא נרשמה נהירה
ב-27 במרץ 2016 ביטל בג"ץ את מתווה הגז בגלל ניסוח גורף מדי של סעיף היציבות של ככלי ההתקשרות עם משקיעות. השופטים קבעו כי ההתחייבות של המדינה למנוע חקיקת חוקים שישנו את המצב המשפטי בשלושה נושאים מרכזיים "ניתנה בחוסר סמכות ודינה להתבטל". בעקבות פסק הדין המדינה ריככה את נוסח סעיף היציבות והוציאה את ההתחייבות לפעול נגד חקיקה בכנסת. ההתעקשות של המדינה על סעיף היציבות נבעה מטענה שמשקיעים זרים לא ירצו להיכנס לשוק חיפושי הגז הישראלי (ובכלל למשק) בגלל שינויים תכופים מדי בכללי המשחק.
אבל בדיעבד גם לאחר שהסעיף התקדימי נחקק (במתכונתו המרוככת) לא נרשמה נהירה של חברות בינלאומיות גדולות להשקעה בישראל. סבב מכרזים ראשון שמשרד האנרגיה ערך בדצמבר 2017 נכשל. סבב מכרזים שני שנערך השנה הסתיים בהצלחה צנועה: שתי חברות בריטיות קטנות-בינוניות הצטרפו לרציו הישראליות, לקבוצה שזכתה ברישיונות חיפושים בישראל. חברות ענק כמו אקסון מוביל האמריקאית ופטרובראס הברזילאית שלחו לכאן נציגים, קנו את מסמכי המכרז ב-50 אלף דולר אבל נשארו בסוף בבית.
חיבור מפעלים: קשיי ביורוקרטיה
כ-80 מפעלים ברחבי הארץ חוברו לרשת החלוקה של הגז הטבעי וזאת מתוך יעד של 370 מפעלים - אבל גם מפעלים שחתמו ב-2013-2014 על חיבורם לגז טבעי עדיין מחכים לגז ויש כאלה שקיבלו רק באחרונה - כך הזהיר בשיחה עם "גלובס" מנהל אגף הכלכלה בהתאחדות התעשיינים, נתנאל היימן. לדבריו "הצרכנים מאבדים את האמון שלהם במערכת ורבים מהם כבר לא לוחצים כדי להתחבר. הם מבינים שהתהליכים נמשכים זמן רב וחרף החלטת ממשלה בנושא מחודש אוגוסט 2015 להאצת חיבור המפעלית לרשת הגז הטבעי - דברים לא קורים".
על פי הערכת התאחדות התעשיינים, עוד עשרות רבות של מפעלים מחכים בימים אלה לחיבורם לרשת הגז הטבעי - באופן שיזמן להם אנרגיה זולה ונקייה יותר לקיום תהליכי הייצור. זאת, תוך חיסכון כספי לאורך זמן על הוצאות אנרגיה, הפחתת פליטות וזיהומי אוויר, שיפור כושר התחרות של התעשייה, הפחתת יוקר המחיה והפחתת התלות במקורות אנרגיה מיובאים.
דוח שפרסם מבקר המדינה ב-2017 בהתייחס לרשות הגז הטבעי וחיבור של צרכנים לרשת החלוקה של הגז העלה כי רשות הגז לא התייחסה במהלכיה באופן מערכתי לסוגיית חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי, לא פיקחה על התקדמות פריסת הרשת כפי שהכתיבו חברות החלוקה - שמצידן נאלצו להתמודד עם קשיים ביורוקרטיים במסגרת פעילותן.
עוד מצאה הביקורת כי צרכנים פוטנציאלים שבחנו את הכדאיות הכלכלית בחיבור לרשת החלוקה של הגז הטבעי נתקלו לא אחת בחסמים ביורוקרטיים, חוסר ודאות לגבי האסדרה שתחול עליהם, לדרישות חדשות ולעיכובים בלתי צפויים ביישום התוכניות.
בחלק מן המקרים ניסיונות להעביר קווי חלוקה בתחומיהן של רשויות מקומיות נענים בסירובים תקיפים מצד הרשויות - גם כשצרכנים עתידיים של גז טבעי אמורים לפעול בתחומיהן. במקרים אחרים, חברות חלוקה נדרשו לשלם לחברות תשתית על שימוש בקרקעות ששייכות להן - כדי להצמיד אליהן את קו החלוקה של הגז הטבעי.
גורמים בהתאחדות התעשיינים אמרו כי גם כיום, החסמים שהוזכרו בדוח המבקר ממשיכים לעכב את חיבור התעשייה לרשת הגז הטבעי.
הצעד הבא: מכירת החזקות דלק
אבן הדרך המרכזית שנותרה עדיין בדרך ליישום מתווה הגז היא השלמת מכירת החזקותיה של קבוצת דלק של יצחק תשובה במאגר אותו גילתה ב-2009. ביולי 2017 מכרה דלק קידוחים 9.25% ממניותיה בתמר לתמר פטרוליאום ודיווחה על רווח של כחצי מיליארד דולר בגין העסקה. במרץ 2018 ביצעה נובל אנרג'י מהלך דומה כשמכרה לתמר פטרוליום עוד 7.5% מהזכויות תמורת 560 מיליון דולר. מאז ממשיכה דלק להחזיק ב-22% מהזכויות במאגר (לא כולל החזקות בשרשור דרך דלק פטרוליאום) - שאותם היא חייבת למכור עד סוף 2021. תשובה ביקש למכור את המניות למוסדיים במחיר גבוה אך ככל שהדד-ליין למכירה מתקרב גובר עליו הלחץ. בשוק מעריכים כי אם לא יימצא קונה במחיר מתאים ייתכן שתשובה יאלץ בסופו של דבר להעביר את המניות לידי נאמנות.